基层预算单位做好国库集中支付的思考

方士英



基层预算单位做好国库集中支付的思考

方士英

（漳州市财政局 国库支付中心，福建 漳州 363000）

国库集中支付是一个有效控制资金合法流动的手段。基层预算单位必须严格按照预算指标来进行用款的计划与申报，加强支付监管，保障资金预算能按原计划执行。对预算资金采用功能科目与经济科目同时使用的方式来进行会计核算。建立国库集中支付台账，并做好对账工作。

基层预算；国库；集中支付

2001年财政部提出，将实行国库集中支付制度作为我国“十五”期间财政支出改革的重点。在新形势下，建立健全公共财政体制框架，加强财政支出管理成为必然，实行会计集中核算，建立以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为主要形式的财政国库管理体制成为大势所趋。2012年2月，财政部发布了新《事业单位财务规则》并于当年4月起实施，同年12月又发布了新《事业单位会计准则》和新《事业单位会计制度》于2013年1月开始执行。这项措施使得国库集中支付下事业单位的财务核算全面走进新的时代。

一、国库集中支付的基本内涵

国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。国库单一账户体系包括财政部门在同级人民银行设立的国库单一账户和财政部门在代理银行设立的财政零余额账户、单位零余额账户、预算外财政专户和特设专户。财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。[1]预算单位按照批准的用款计划向财政支付机构提出申请，经支付机构审核同意后在预算单位的零余额账户中向收款人支付款项，然后通过银行清算系统由零余额账户与财政集中支付专户进行清算，再由集中支付专户与国库单一账户进行清算。在国库集中支付方式下，由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的，因而财政支付专户和预算单位的账户在每天清算结束后都应当是零余额账户，财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。国库集中支付系统功能的实现，在财政系统必须建立连接财政业务部门、央行国库、集中支付机构、预算单位和经办银行的财政支付管理信息系统，该系统向有关各方提供实时的预算指标信息和支付指令信息；在银行系统必须建立连接央行国库、财政集中支付专户经办银行和所有预算单位经办银行的银行间清算系统，该系统在预算单位发生支付时能实时提供央行国库与财政专户及预算单位零余额账户的资金清算。

二、基层预算单位实行国库集中支付的必要性

企业的财务运转，以盈利为目标，行政事业单位的资金使用，以服务国计民生为目标。目标不同，导致核算目标大相径庭：企业账的核算，是充分使用资金以达到最有效的增值——“钱能不能生出钱”是重点；事业账的核算，是有效利用资金并切实实现服务目标 ——“钱怎么花”是关键。

在国库集中支付改革之前，国家对资金的监控力量薄弱，财政部门对财政资金缺乏安全有效的全程监控，挤占挪用情况时有发生；资金分散滞留，造成使用效率低，政府营运成本过高。国库集中支付是一个有效控制资金合法流动的手段。国库集中支付制度的实行降低了财政资金运行成本，提高了财政资金使用效益,强有力的提高了政府对基层单位的资金管控力量，有效引导各基层单位规范使用资金并且高效提升使用效率。推行国库支付制度改革是经济发展的必然，改变原有的支付方式实行国库集中支付，不会改变各部门、各单位的支出权限，这项改革不仅具有加强财务管理、提高资金使用效益的作用，更具有反腐倡廉的重大意义。

三、基层单位的资金预算的主要问题

1.领导风险意识弱，预算控制意识淡薄。

现在基层单位的领导班子大多是人事管理的优秀人才，但财务管理的重要性意识仍不到位。由于领导对预算编制的认识不够，不清楚预算管理对于基层单位财务健康发展管理具有重要意义，导致基层单位的管理人员没有参与到预算的编制和执行过程，结果预算仅仅是财务管理和资产管理部门参与编制，之后也得不到良好的控制和落实。

2.预算编制的制度不健全，预算体系缺乏系统性和完整性

我国大多数基层单位目前在预算管理上尚无明确的制度，也没有专门的预算管理人员，预算随心所欲。虽然有制定出预算管理制度，但描述性，照抄的条文多，清晰流程图和配套表单少，导致制度可操作性小。有的基层单位定出的预算管理制度，缺乏系统性和完整性，甚至存在矛盾和重叠的现象。这样往往只能防范已经发生的问题，对未发生的风险考虑不足。

3.预算执行的过程没有约束力，说一套做一套

预算制度不能有效执行的原因有两个：一是制度本身不合理，或过于理想，无法把制度嵌入日常工作中；二是虽然制定了的确定可行的制度，但却没有保证制度执行的机制，或者没有相应的绩效考评和奖惩措施。预算缺乏刚性、执行不力、考核不严，可能导致预算管理流于形式。有的基层单位在制定预算执行管理制度时就没有明确预算调整的条件，或者有拟定了预算调整的条件，但在执行的过程却弃之不用，将预算进行随意的改动，使预算成为一纸空文。预算有效的执行是预算存在的必要条件，而有的基层单位虽然拟定了制度，却只是把制度挂墙上，每年按规定编制了预算，可是这份预算在上报财政或上级部门之后，就放到抽屉底层，只等着移交存档，整个预算管理，成为一个笑话。[2]

四、基层预算单位做好国库集中支付的方式

基层单位必须严格按照预算指标来进行用款的计划与申报，并切实把款项用到计划项目中去，才能保障本单位的运行在规范的轨道上，才能真正做好会计核算。笔者认为，基层单位要做好国库集中支付，保障本单位的资金顺畅周转，要点有五：

（一）制订切合切实可行的财务管理办法并保障执行

要想管理上台阶，首先应从制度上下功夫。制定相关的财务管理办法，是良好执行国库集中支付制度的前提。原来建立在分散收支制度基础上的财务管理规定应进行修订或重新制定，应当以《预算法》《行政（事业）单位财务规则》《行政（事业）单位会计制度》《财政资金支付管理办法》及具体行业的相关规定为依据，使其符合国库集中支付管理规定。在制度修订时，应当配合完善的监督机制及评估办法。同时，选拔政治觉悟高、业务水平强的人员到集中支付相关的岗位上。要经常开展思想政治教育活动，不断增强财务人员“为国理财、为民服务”的意识。加强业务培训，保障制度执行。

（二）切实做好预算工作

一方面，如果部门预算不够详细和科学，财政部门难以经国库支付中心通过直接拨付和授权拨付财政资金，以达到提高资金运行效率的目的；另一方面，如果基层单位没有做好年初预算，必然导致本年的资金使用无法配合财政部门的拨付目标，导致受理和支付工作的不畅和不规范。所以，做好年初预算，是保障当年资金支付合理合规的前提。

基层单位预算控制的主要对策体现在以下几个方面：

1.提高认识，明确各部门责任，强调预算管理的严肃性和权威。

2.实施全面预算管理制度，明确各个部门处室在预算编制、执行和考核的中的职责权限。确保预算编制依据合理、程序适当、方法科学，避免预算指标过高或过低。

3.预算编制形成定稿后，加强对预算执行的管理，明确预算指标分解、预算执行审批权限和要求、预算执行情况报告等，落实各个处室预算执行责任制，将预算指标层层分解到基层单位各个部门及工作岗位，确保预算刚性，严格预算执行。

4.基层单位的预算控制必需要避免预算的随意性，应当要明确预算调整的条件，强化预算调整的原则，规范预算调整的程序。除非国家政策调整或明确的客观环境变动，预算不可进行随意修改。

5.强化预算执行过程的动态控制和绩效考评。

（三）加强支付监管，绝不挪用非本功能科目的资金

采用集中支付之后，财政部门作为国有资金总控制单位，可以从集中支付系统引导基层单位的资金流向，并对基层单位的资金运作进行实时监控。而对于基层单位而言，集中支付与银行支付的最大区别，就是严格区分开资金的来源与去向。原先各部门拨付资金都归集到银行存款科目下，再从该科目列支，容易造成挪用混用的现象。采用集中支付之后，基层单位的财务人员应当严格按照各类资金的预算情况进行计划申报，各个部门不同类项的资金应当来的清楚用的明白，以免给未来的会计核算造成大的困扰。资金的使用情况应该全过程进行动态的监控分析，随时找到不足，使预算能够起到真正的控制作用。同时，进行适当的绩效考评，可以强化资金使用的刚性和严肃性，保障资金预算能按原计划执行。

（四）配合集中支付改革与政府收支分类改革，对预算资金采用功能科目与经济科目同时使用的方式来进行会计核算

预算会计与企业会计不同，企业会计是将全部收入列入股东权益，统一使用，年终盈亏按资金投入比例或约定情况进行合理分配。而预算会计则是不然，表现在会计核算上包涵了经济科目和功能科目的双重分类。用个简单的比喻：如果某预算单位的使用资金涉及10个功能科目，那就如同有10个股东——不论投入资金多少，都必须绝对按股东的要求使用并对其使用情况做明细核算。这些资金绝不能混用，每一项目的盈亏情况应当分别结转，并对每一位股东提供一份个性化报表。其资金运作有如集成电路，虽然纵横交错但必须各行其道。集中支付是保障每一位股东随时掌握资金流出及结余情况的有效工具。由于事业单位的会计核算不同于企业的“平面”模式，因此，就要考虑怎样把平面的账“立体”起来，满足每一位“股东”需求，在保障核算的准确性和科学性的同时有效降低工作量。

我们日常核算中的月度报告只有按经济科目做出支出明细表。为了在会计核算中把不同来源的资金流向细分清楚，目前常用的方式是针对每一个功能科目设置相应的下一级经济科目，即：不设功能科目，无限量的重复设置经济科目。不仅仅是造成会计人员工作量大的问题了，也容易造成核算上的错漏等问题。这个问题，几乎是所有事业单位财务人员共同面对的问题。

笔者认为，在集中支付前提下，应当把经济科目与功能科目同时体现在记账凭证中进行核算，以配合国库集中支付制的推行。比较好的办法是在登记会计凭证时，同时登入功能科目与经济科目。即：在每一张会计凭证上，即体现了本笔经济业务的资金去向，又同时体现该笔经济业务的资金来源。在同一张会计凭证上，同时可以看到钱用到哪去了，也可以看到，这笔钱是从哪来。如果善于利用会计电算化优势的单位，更是可以把这个方式直接嵌入财务核算软件中，在取得正常的月度报告时，也取得不同项目资金情况的个性化报告，甚至可以在年终直接生成决算套表中的部分报表。

（五）建立国库集中支付台账，并做好对账工作

保障台账收支与实际收支情况相符，会计核算与台账收支相符，国库对账单与台账相符。各级财政批复的资金指标，对于基层单位来说都是可用资产，应该与现金、银行存款一样，要保证账实相符。没有账实相符的结果，绝不能说做好了集中支付工作。

[1] 李雪丽. 浅析国库集中支付制度[J]. 财经界:学术版, 2013(1):11-13.

[2] 林状君. 论高校内部控制之预算控制[J]. 中国乡镇企业会计, 2012(9):121-122.

Primary budget units do think a centralized treasury payment

FANG Shi-ying

(Zhangzhou City Finance Bureau, Zhangzhou, Fujian, 363000, China)

Centralized treasury payment is an effective means to control the flow of legitimate funds. Primary budget units must be carried out strictly in accordance with the budget targets and reporting section of the plan to strengthen the supervision of the payment, according to the original plan to protect the capital budget execution. Of budget funds by way of function in subjects with economic subjects to use for accounting. Establish a centralized treasury payment ledger, and make reconciliation work.

Treasury; centralized payment; grassroots budget

F812.2

A

1673-1417（2014）03-0040-04

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2014.03.0009

2014－07－04

方士英（1965—），女，福建云霄人，财务会计技师，从事财务会计工作。

（责任编辑：马圳炜）