我国地方政府自主发债问题探讨

郑家杰

(湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062)

地方政府债券(Local Treasury Bonds)，简称“地方债”，是指地方政府以税收和自身信用作为担保，通过承担债券到期还本付息的方式来筹集资金的一种债务凭证。本次地方政府发行的市政债，是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，主要用于交通、教育、通信、医疗等地方性公共基础设施建设的债券。2014年5月，经国务院批准，财政部颁布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，该办法规定，本次地方债试点的六省包括浙江、江苏、山东、广东、江西以及宁夏，四个城市包括北京、上海、深圳以及青岛[1]。早在2011年，为了拓宽地方政府融资渠道，类似的试点项目就曾经推出过，当时是允许个别省市自行发债，但这些债券依然需要财政部代为还本付息。而此次推出的西方式市政债券试点，最大亮点是地方政府实现了真正意义上的自主发债(债务规模自主、涉及项目自主、发债用途自定)，并且由其自行偿付。地方政府自主发债试点正式推出之后，地方有了规范化的融资渠道，有助于解决目前地方政府在债务发行管理上存在的不规范行为。比如有助于消除目前通过融资平台来筹集资金所带来的一些问题。从长远来看，政府通过债务的方式来筹集资金，显然会对市场产生一种挤出效应。而不久前公布的最新版预算法草案也明确提出了允许地方政府直接发行债券，为重点项目融资的规定，并且明确了“开前门，堵后门”的思路。

一、国外发行市政债券的经验

我国地方政府自主发债尚处于起步阶段，在发行的经验上与西方发达国家相比尤为欠缺。那么，到底有没有可以借鉴的成熟的市场经验呢？答案是肯定的。市政债券起源于美国，由各州政府发行，所募资金主要用于城市或基础设施建设。在美国，市政债约占政府债券总量的20%，为了控制风险，美国形成了以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制信用评级、风险预警危机化解等为手段的风险监控框架体系[2]。规模控制的指标包括：负债率、债务负担率和资产负债率，信用评级上评级机构主要考虑的因素有：市政情况和财政检测计划、地方政府风险预警指标等。一旦州政府的财政吃紧，无法按期偿还到期债务时，地方财政通过提高税负和收费，增加州政府的收入，就能化解偿付危机。而就我国目前的情况而言，当务之急就是要构建一套完整的风险管理体制，有效控制地方政府的隐性债务和总体债务规模，包括制定市政债券的发行定价，监管和交易偿还等各个环节的规定。同时，通过相关法律法规及监管制度的完善，逐步减少发债风险及可能带来的财政风险。

二、融资平台——政府与市场力量结合的产物

根据此前预算法规定，地方政府没有直接发行债券的权力，而且也不允许存在赤字，那么地方的财政缺口只能通过由财政部所代发的债券的方式来进行补偿，大概每年3000亿左右。但根据2013年底审计署所摸底的数据显示，地方政府的债务规模已经达到了10.89万亿，这些增量的钱，地方政府是到哪里去借的呢？答案就是地方融资平台。

简单来说，地方政府设立地方融资平台，这样借钱的主体就由政府变成了公司，这样就可以绕开预算法的相关规定。有数据显示，地方债务的构成当中，融资平台的占比已经高达46.7%(其次是银行贷款、信托融资、城投债)，已经俨然成为地方政府借钱最主要的手段。

然而，地方融资平台并非地方政府有意设计出来的，而是在经济全面复苏的大环境下，政府与市场力量结合的产物。近年来，中央政府实施了多轮经济刺激计划以满足地方政府强烈的融资需求。为了给政府性投资项目融资，在地方政府的大力推动下，各地涌现出很多融资平台，它们为地方政府实施积极的刺激政策提供了一个不可或缺的载体。但由于中央对于融资平台在数量和类型上未做出规定和说明，使得其发展上呈现出五花八门却稍显凌乱的态势。但也许正是在这种“乱象”中，通过对不同类型的融资平台找到合适的切入点进行分析，可能无意之中找出创新的思路，使得地方融资平台成为地方政府与市场力量有效结合的一种新型融资方式。

1.融资平台具有的功能

通过对现有地方政府融资平台分析可以得知，地方政府融资平台是一种典型的PPP(即Public—Private—Partnership的字母缩写)模式，即地方政府与融资平台之间，为了给政府性投资项目融资，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的融资合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保政府融资的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。该种模式是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。地方政府融资平台具有以下功能：

首先，地方政府融资平台可以有效整合公共资源。地方政府有强烈的融资需求，在巨大压力下，地方政府通过对融资平台的建设，把政府各部门、各单位拥有的各项资产和资源有效地整合起来，并注入融资平台。这样便可提高公共资源的使用效率，减少公共资源及其收益的流失。

其次，地方政府融资平台有利于风险控制。地方政府融资平台设有专门的政府融资监督委员会和政府融资决策委员会，它们完全独立于政府各部门，对政府的投资需求、融资方式和渠道、风险防控等进行研究分析后报送给政府决策部门。融资平台将财政部门为事后存在的风险买单变为事前提前介入，整体把握，事中积极推进，完善监督。这样一来，既有利于地方政府科学决策，也有利于控制政府融资风险，无疑是一举两得[3]。

最后，地方政府融资平台有利于协调政府的各项职能。在城镇化快速推进的进程中，地方政府的各项职能也日趋扩大。然而，职能的扩大伴随而来的是容易出现各部门各自为政的现象，导致扩大的职能被一块块分割掉。通过对地方政府融资平台的设立，可以逐步整合地方政府的各项职能，使地方政府所拥有的融资、管理、规划、监管等职权在统一的政府融资体制机制下协调运行。

2.融资平台带来的问题

从融资方式上看，银行贷款、信托融资和发行城投债是最主要的融资渠道，然而，由于地方融资平台处于灰色地带，这就使得地方债面临着越来越多的问题。

一方面是监管问题。在平台贷监管收紧之后，一些地方通过融资租赁、售后回租发行理财产品、垫资施工等方式来变相融资，这就使得管理的难度变得相当巨大。另一方面，由于地方债投向大多是所谓的城市建设项目，而这些项目在短期很少甚至根本就没有现金流，地方政府的资金压力也在逐渐积累当中，甚至随之显现而爆发[4]。

三、我国地方政府过度负债的原因

从国家审计署公布的数据来看，截至2013年6月底，地方政府有偿还责任的债务为10.89万亿元，有担保责任的债务为2.67万亿元，承担一定救助责任的债务4.34万亿元，三大债务总计为17.89万亿元，较2012年末增长12.62%[5]。根据2014年财政收支计划，为了应对经济增长放缓，今年的地方政府债券发行额度增加至人民币4000亿元，较2013年增加500亿。由此可见，巨额的地方债务呈现出逐年增长的态势。那么，地方政府过度负债背后的根本原因是什么呢？

1.中央和地方在财权和事权上不匹配

在财权上，由于分税制度的改革，使得中央政府的财力不断加强，客观上导致地方政府的财力不断被削弱。在事权上，由于权力下放，地方政府要承担大量公共事务支出，甚至一些原本是由中央政府承担的支出责任也被转嫁给地方政府，这就造成中央和地方在财权和事权上不匹配。同时地方税收的渠道狭窄，转移支付制度不完善，再加上近几年中央政府对房地产市场的持续紧缩调控，导致原来的土地财政政策失灵，使得土地财政收入难以为继，必然导致地方财政的捉襟见肘。久而久之，越来越多的债务性融资就成了地方财政的普遍模式。

2.地方官员为谋求政绩奉行“唯GDP论”

目前，中国的经济增长本身缺乏创新力驱动，主要还是依靠资源驱动和投资来拉动经济增长，再加上目前对地方官员的政绩考核仍以GDP高低来“论英雄”，无形中导致地方官员为谋求政绩，一味地奉行“唯GDP论”，通过大量举债投资的方式来刺激地方GDP增速。根据布坎南的公共选择理论，地方政府本身是理性的“经济人”，始终以追求效用函数的最大化为目标。那么，作为体制内成员，地方官员自然会以拉动地方经济增长为己任。在这种情况下，地方官员在资金运用上难免会出现过度开支的现象，一方面，主动投资冲动越来越强烈，另一方面，地方财政收入却无法同步跟进，如此一来，饱受诟病的地方债呈现逐年扩张的趋势在所难免。

3.财政透明度较低，缺少预算约束和监督

我国地方政府的财政透明度较低，容易加大政府债务的风险。地方债务风险很大程度上来自于其自身的不公开、不透明性。公众并不清楚地方债的规模、偿债方式、偿债资金来源，自然会缺乏应对债务危机的信心。根据此前《预算法》规定，地方政府没有直接发行债券的权力，也不允许存在赤字，地方的财政缺口只能通过由财政部代发债券的方式进行弥补。但事实上，地方政府普遍负债早已是不成文的潜规则，在这种大环境下催生出的地方官员难免会形成扭曲的负债观，盲目举债的做法也就在所难免。同时，地方官员举债时缺少有效的预算约束和监督，随意性较大。由此造成地方政府过度负债就不难理解。

4.银行对地方政府信贷审核执行不力

中国的国有商业银行尽管经历了多年的市场化改革，但在现有体制环境下，银行业并不能成为市场真正的主体，它们方方面面的行为都受到来自政府部门的行政化干预。为应对2008年全球金融危机，中央政府通过中央银行要求全国各大金融机构提供配套贷款来支持中央的4万亿经济刺激计划。各政策性银行及国有商业银行虽然积极响应中央政府号召，为地方政府提供贷款，但是没有严格执行相关的信贷审查程序，甚至为地方举债提供过于简便的放款方式。在如此宽松的放贷环境下，必然会激发地方政府过度负债的欲望。

四、我国地方政府自主发债存在的问题

开展地方政府债券自发自还试点，是落实党的十八届三中全会、中央经济工作会议提出的“建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”、“着力防控债务风险”等要求的重要举措，也是落实国务院关于2014年深化经济体制改革重点任务，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”的重要内容。尽管它有利于理顺中央与地方财税关系，有利于消除偿债主体不清晰问题，有利于规范政府融资渠道，但是在约束机制尚不健全的情况下，允许地方政府自主发债可能会给未来埋下更大的隐患。

1.可能加重地方政府对土地财政的依赖

中国经济研究院发布的我国23个省份的土地财政依赖度排名显示，浙江、天津、海南、重庆、北京、上海等省市对土地收入的依赖程度都超过了40%，而根据中国债务信息网的统计显示，今年城投债的发行额猛增了3倍，达到了1838亿元人民币。地方政府自主发债试点一旦全面放开，在房地产调控政策短期不会有较大改变的背景下，地方政府依旧会青睐发债。但是，地方债能否受到追捧，还取决于地方债额度、用途、期限、信用、风险等因素，一旦发行遇冷，就会加大地方政府对土地财政的依赖，这就使得地方债偿还陷入了进退两难的困境：一方面，为了避免债务到期违约的风险，必须确保土地财政收益不动摇；另一方面，为了防止房地产泡沫的破灭，又不得不加大对楼市的紧缩政策调控。

2.可能导致地方政府破产

按照《2014年地方政府债券自发自还试点办法》规定，试点地区全年发行债务总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。但是，目前相关的配套约束机制尚未建立，地方政府盲目过度举债后，通过借新还旧的方式积累了大量债务沉淀，一旦出现债务蜂拥到期而无力偿还的情况，地方政府将面临破产的困境。而我国并未出台相关法律法规对地方政府破产问题作出规定，事实上也不可能让地方政府破产，那么中央政府只能代其偿还债务[6]。这无疑将会给中央财政带来巨大的压力。

3.可能导致地方债用途规划不合理

地方政府通过自主发债筹集到资金后，因为发债用途自定，大量资金会蜂拥流入到能提高政府绩效的基建项目中去。虽然这些项目能促进地方经济增长，但其投资回报率较低且资金回收周期较长，不利于资金的高效、合理利用。地方政府滥用、挪用地方债资金的现象时有发生，归其原因，主要还是地方债用途规划不合理造成的。不合理的利用地方债所筹集的资金，就会严重降低地方资源的配置效率，而且这种资金的配置也是无效的。如果不能合理规划出地方债资金的用途，而任这种粗放型使用方式不断扩大，会严重影响到市场经济的健康发展。

4.可能导致资金监管不到位

一直以来，地方政府对于资金的监管都处在最薄弱的环节。在资金监管法律法规政策不完善的背景下，地方政府对于中央政府的专项拨款都可以正大光明的挪用，其自主发债所筹集的资金就更不必说。此次地方自主发债试点，其方式限于发行地方政府债券，用途是公共预算中必需的建设投资，不得用于经常性支出。然而，中央政府对地方公共预算中必需的建设投资这一块资金监管有限，主要还是依靠地方政府自主监管。这就给资金能否有效监管提出了一个很大的难题，该问题若解决不好会直接导致地方政府的公信力受损。

五、完善我国地方政府自主发债的路径

毋庸讳言，政府债务已经成为当下一个全球性的问题。从1991年日本陷入债务危机，至今其经济形势仍然低迷，到金融危机之后，以希腊为风暴眼的欧债危机持续肆虐，再到美国汽车巨人底特律的破产倒下，这些都难免让人谈债色变。而事实上，债务并非洪水猛兽，而是一柄双刃剑，一方面地方政府发行的债券可以根据当地的实际情况更加灵活的筹集资金，解决地方政府财政吃紧的问题；另一方面，地方政府在融资上有强烈的冲动，而且在不断的债务滚动积累中会越来越强，这都会导致债务的失控。因此，积极寻找适合我国的地方政府自主发债路径成为当下地方政府亟须解决的问题。

1.合理确定地方债的发行规模

地方政府债券自发自还试点办法虽然规定发债规模自主，但这并不意味着地方政府就可以盲目过度负债，而是应该根据地方整体收支和债务状况，合理确定债务发行规模。地方政府可以考虑从以下路径着手：首先，要改变现有的对地方官员以GDP为核心的考核机制，从以往的“重绩效考核”向“重债务评估”转变。地方政府自身要归位职能，自觉抵制政府性投资冲动的行为。其次，要深化财税体制改革，进一步完善分税制，适当转变地方政府的支出责任，适当扩充地方的财权，使得中央与地方之间的财权和事权更为匹配。最后，要建立地方债的市场化定价机制，明确中央政府对地方债务不负有担保义务，由投资者根据地方财力自行评估违约的可能性[7]。本次试点中财政部给各省市分配的债券发行额度，是合理确定地方债发行规模的重要尝试。

2.大力发展地方债的担保机制

完善我国地方政府自主发债的另一条路径是大力发展地方债的担保机制。由于政府债券和其他普通债券一样，都存在一定的信用风险，因此为了最大限度地保护债权人和债务人的合法权益，可以在地方债发行过程中进行担保。具体来看，对于债券购买者而言，进行过担保的政府债券一旦进入赔偿程序将更具有保障，而且该地方债同其他投保债券具有同等的市场属性，这就增强了地方债的交易能力。对于债券发行者的地方政府而言，评级机构可针对进行过担保的政府债券给予其更高的信用评级，从而在市场上更具竞争力。地方政府还可以通过设立偿债基金，加强自身的偿债担保力度。偿债基金主要来源于发行债券的溢价收入、地方投资项目获得的收益等。一旦债务到期，地方政府可以通过偿债基金最大限度地降低债务违约风险。因此，地方债的担保机制在地方政府自主发债过程中就显得尤为重要[8]。

3.完善地方债的信息披露和监管机制

地方政府应建立完善的地方债信息披露制度，遵循诚实信用原则，以促进地方债券顺利发行，提高其市场透明度，有利于规范合理的地方举债融资机制的建立。具体来讲，在债券发行的准备阶段，需要按有关要求及时披露债券基本信息、地方财政经济运行及债务情况。在发债定价结束后应当通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体，及时公布债券发行结果，接受社会各界对地方政府债务的监督。在监管机制上，中央要控制好地方的发债行为，地方虽然可以完全自主发债，但是在地方债发行的规模、期限、利率、用途等方面仍需要上报中央备案，实现中央政府对地方债的全方位监管。对于地方债的使用情况，交由完全独立的第三方审计机构进行审计。同时，还应引入专业的债务风险评估机构，对地方债进行信用评级，以期加强市场对地方债的监管[9]。

4.健全地方债的相关配套法律和政策

中央政府在推进改革试点进程中，只有对从发行到交易这整个环节所涉及到的配套法律和政策进行修改和完善，才能为今后从试点走向全面自主发债打下坚实的基础。在法律上，一方面，可以对目前的《预算法》进行修改，把发债条件放宽到可直接为项目发债，由市场自行评估项目风险及回报，再行定夺债券的息率是否具有吸引力，这样就可以通过市场的力量对资金流向进行分配。因为没有足够效益的项目根本融不了资，所以出现坏账的概率大减，地方债就不成问题。另一方面，针对目前地方政府无法破产的问题，可以考虑出台《地方政府破产法》，当地方政府无力承担到期债务时，强制其进入破产清算程序来清偿所欠债务。在政策上，地方政府应积极出台相应的税收政策。一方面，通过制定针对债券投资收益的减免税优惠政策来引导投资；另一方面，通过调整中央和地方的税种来丰富地方财政收入来源[10]。

六、结 语

地方政府自主发债从部分地区试点到各省市全面铺开，是一条艰难而漫长的改革探索之路。在短期内，融资平台在现阶段城镇的建设融资当中仍然扮演着非常重要的角色。但是，违约的风险，平台运营的风险，依然需要严格的防范。在中央的政策创新之后，依然还有许多方面的问题和配套措施需要及时的跟进，最重要的是在管理新增债务的同时要妥善处理和化解好存量债务，防止资金链出现断裂，实现可持续发展。总而言之，对于地方政府自主发债，既应该保持积极创新的心态去突破现有制度的障碍和缺失，又应该以循序渐进和审慎的态度去实践，确保操作中的可行性和安全性，从而为地方的基础设施和城市建设开辟一条安全、稳定的融资渠道。

参考文献：

[1]财政部.关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知[EB/OL]. http://gks.mof.gov.cn/redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/201405/t20140521_1082114.html,2014-05-19.

[2]吴 滨,刘永光.美国市政债对中国市政建设融资的借鉴[J].经济研究导刊,2012，(16)：43-46.

[3]迟晓燕.地方政府投融资平台的风险及治理对策[J].宏观经济管理，2012，(4)：120-125.

[4]王黔京.地方政府投融资平台运营模式问题研究[J].贵阳市委党校学报，2013，(4)：85-89.

[5]审计署.2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果[EB/OL]. http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html,2013-12-30.

[6]刘胜军,王 鑫,李雪静.敢不敢让地方政府破产[J].中国经济报告,2013，(7)：56-60.

[7]王丽英,胡尹燕.我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经(天津财经大学学报),2012，(5)：72-75.

[8]贾 康,段爱群.预算法修改中的创新突破与问题评析——关于《预算法》修改的意见和建议[J].财政研究,2013，(6)：112-116.

[9]王丽英,胡尹燕.我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经(天津财经大学学报)，2012，(5)：55-60.

[10]郭建华.我国地方政府性债务成因及治理对策浅探[J].中国财政，2011，(22)：12-16.