河南省城乡社会养老保障统筹的思考

姬学敏

(郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015)

我国社会养老保障制度城乡分割的二元结构、制度碎片化等问题制约着城乡的协调发展、社会的和谐。目前，中国迎来了统筹城乡发展的战略机遇期。城乡统筹发展是彻底解决“三农”问题、消除城乡二元经济社会格局、实现城乡协调发展的战略思路。城乡社会保障统筹是城乡统筹发展战略的重要方面，完善的社会保障体系是发展市场经济的要求。社会养老保障作为社会保障体系的核心，成为城乡社会保障统筹的重中之重。当前，研究河南这个人口大省、传统农业大省、新兴工业大省的城乡社会养老保障统筹发展问题，为河南城乡社会养老保障统筹理清思路、探寻路径，具有重要的理论和现实意义。

一、城乡社会养老保障统筹的内涵界定

1.城乡统筹的内涵

要想搞好社会养老保障城乡统筹，首先要对城乡统筹的内涵有科学的认识。党的十六届三中全会提出了“统筹城乡发展”的理念，学者们依据自己的理解对城乡统筹的内涵进行了阐释。陈希玉认为城乡统筹是指：“改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，‘城乡分治’的传统观念和做法，通过体制改革和政策调整，清除城乡之间的樊篱，破除城乡‘二元结构’，把城乡作为一个整体，对国民经济发展计划、国民收入分配格局、重大经济政策，实行城乡统一筹划，把解决‘三农’问题放在优先位置，更多地关注农村，关心农民，支持农业，实现城乡协调发展。”[1]汪沅、汪继福认为城乡统筹是“坚持把城乡经济社会发展作为一个整体来看待的理念，按照城市与农村进行统一规划、统一部署、统一制度的工作思路和方法，制定科学合理的政策，打破城乡分割的二元结构，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步缩小城乡差距，促进城乡协调发展，实现城乡一体化的理想。”[2]

2.社会养老保障城乡统筹的内涵

对于社会养老保障统筹的内涵，许多学者也进行了阐释。童广印认为，“统筹城乡社会养老保险，就是把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制改革和政策调整，逐步建立起覆盖城乡、惠及全民的养老保险制度体系”[3]。封铁英、贾继开认为“基于社会分层理论的视角来看，城乡统筹养老保险体系应有利于实现社会资源在不同阶层之间的流动，通过改善部分社会成员的资源占有状况，从根本上改善其保障状况，引导社会成员从一个阶层向另一个阶层流动。进而保证社会效率和促进社会公平”[4]。

综合学者们的阐释，社会养老保障制度城乡统筹的基本要义是在构建社会养老保障体系中要厘清和坚持城乡统筹的理念，促进社会公平正义，把城市和农村看作一个整体，统筹谋划，综合考虑，逐渐打破城乡养老保障制度分割的二元结构，最终实现社会养老保障的城乡一体化。社会养老保障制度城乡统筹是一个循序渐进的过程，而不是一蹴而就的结果。就现阶段而言，城乡养老统筹更多地意味着多重视农民社会养老保障问题。

二、河南城乡社会养老保障统筹发展的必要性

1.应对人口老龄化对养老保险的挑战

中国已进入了老龄化社会，且是未富先老，还呈现出人口基数大、高龄化、快速化等特点。其中，伴随着农村劳动力向城市的转移，农村人口的老龄化程度比城市人口老龄化的程度更为严重，农村面临的养老问题压力也更为严峻。河南的人口总数2013年在全国位居第三位，达到一亿零六百多万[5]，河南这个中部人口大省和人口流动大省，老年人人口基数大且空巢老人多，农村养老问题尤为突出。

2.传统家庭养老和土地保障功能的弱化

河南除了是人口大省，还是传统的农业大省。千百年来农民依靠传统的家庭和土地养老的方式受到了严峻的挑战。受多年计划生育政策的影响，河南广大农村的家庭结构逐渐发生了变化，农村老年人的养老质量受到家庭规模的缩小和子女数量减少的直接影响。同时，随着河南大量农村劳动力的转移，老人对子女的可依赖度也日益降低。此外，由于农民人均耕地减少、农民土地收益率的下降和不稳定性、子女养老观念的变化，土地养老功能的弱化，农民养老的安全性进一步受到挑战，以至越来越多的农民期盼能够享受到制度化的养老保障措施。

3.促进社会公平、实现和谐河南的需求

社会保障的主要原则之一是公平性。养老保险必须体现社会公平，同时老有所养也是社会和谐的一个重要体现。农村养老保险的缺失，对于人口众多的农民来说明显有失公平。直至2009年河南新型农村养老保险试行，2012年新制度实现全省覆盖，农民在享受养老金的同时也相应降低了家庭养老的压力，家庭关系也会更加和谐。尽管保障水平还很低，但毕竟与过去大有不同，冲击着农民的传统观念。由于河南人口基数大、养老问题在全国来讲显得更为重要、突出。

三、城乡社会养老保障统筹发展的理论依据

1.马克思主义的城乡统筹学说

马克思主义认为城乡差别和城乡统筹都是生产力发展的结果，剖析了城乡对立的原因和消除城乡差别的根本途径。城乡差别的消灭是建设共产主义社会的一个根本条件和根本标志。对于如何消除城乡对立，马克思认为在未来的共产主义社会，可以把农业和工业结合起来，促使城乡之间的差别逐步消灭；恩格斯在其著作《共产主义原理》中提出了城乡融合论，认为通过城乡融合，全社会共享大家创造出来的社会福利，促进人的全面发展；列宁曾指出消除城乡对立的条件是农业人口和非农业人口的生活条件的接近。这为我国消除城乡差别、破除城乡分割的二元结构、统筹城乡发展提供了经典的理论依据。

2.社会公平正义理论

社会公平正义是社会和谐发展的基本要求和目标，也是一个社会文明进步的标志。所谓公平正义，一般来说，反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。美国行为科学家亚当斯(J.S.Adams)的公平理论认为：人的工作积极性不仅与个人实际报酬多少有关，而且与人们对报酬的分配是否感到公平更为密切。人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否做出判断。社会保障制度作为保障人民基本生活、调节社会分配的基本制度安排，追求社会公平正义是其宗旨。社会养老保障是社会保障体系的核心组成部分，城乡社会养老保障的统筹发展有利于逐步缩小城乡差距，缓解社会矛盾，促进社会公平正义的实现。

3.福利经济学的福利经济思想

福利经济理论论证了国家举办社会福利的必要性以及政府应该采取的政策措施，为国家建立社会保障制度提供了理论依据。主要以英国经济学家庇古的经济福利思想和英国经济学家卡尔多的补偿原则为理论基础。庇古的经济福利思想认为，在经济总量一定的情况下，依据收入的边际效益递减规律，国家可通过财富的转移即国民收入的再分配来实现社会福利的最大化。根据卡尔多的补偿原则，调整城乡利益分配，让城乡非均衡发展政策的受益者对受损者进行利益补偿，城市支持农村是常见做法。中国经济社会发展的城乡差别的二元经济结构就是传统的重城市、轻农村的结果。现阶段重视三农问题，统筹城乡社会保障的发展战略可谓正当其时。

四、国外城乡社会养老保障统筹发展的经验及启示

1.政府发挥主导作用，统筹城乡养老保障发展

从发达国家的发展经验来看，社会保障城乡统筹过程中政府均发挥了主导作用，主要表现在立法、组织实施、资金投入、监管等方面。世界上最早的现代保险制度建立国德国1957年制定了《农民老年援助法》，政府为农村社会保障提供各种补贴；为了维护农民的利益，提高农民年老后的生活水平，日本1959年制定了《国民养老金法》，1970年颁发了《农民养老金法》；法国农业人口占其总人口的比例很小，仅为10%，农民的养老保险制度占的分量却很重，为法国社会保障制度的第二大分支。河南作为人口大省，农业大省，政府在统筹城乡社会养老保障发展方面作为的空间更大。

2.国家综合实力特别是经济实力增强，工业有能力反哺农业，是城乡社会养老保障统筹的战略机遇期

从德国、法国、日本等国家的发展经验来看，均是经济发展到一定时机，实行工业反哺农业的政策，推行农村养老保障制度，经济社会才实现了良性的迅速的发展。可见，城乡养老保障统筹是经济发展到一定程度的产物。发达国家工业化发展的道路与中国城乡二元结构的形成有异曲同工之处，起初优先发展工业，而牺牲的是广大农民、农业、农村的利益。工业化发展到一定阶段和程度之后，农业、农村的缓慢发展与工业的快速发展难以协调，也阻碍着经济社会的进一步发展，在某种程度上类似当前中国的三农问题。推进城镇化、农业现代化，促进经济社会快速良性发展成为城乡社会养老保障制度统筹的基本价值取向。河南省近年来经济社会发展较快，经济总量位居全国第5位，工业产值占GDP的比重越来越大，已进入工业反哺农业的有利时期。

3.从无到有，逐步扩大社会养老保障的覆盖范围是城乡社会养老保障制度统筹的主要方法

社会保障制度的发展跟一个国家经济社会发展的水平有较大的关系。从社会保障的发展实践来看，无论是发达国家、还是发展中国家，起初都是经历了从无到有、逐步扩大覆盖范围的过程。当然，许多发展中国家受制于经济发展水平，起初社会养老保障制度覆盖范围很窄，水平也很低，而广大农村、绝大多数农民往往被排斥在社会养老保障制度之外。根据社会保障学的理念，社会保障的覆盖对象应涵盖全体社会成员，所以不断扩大覆盖范围应是城乡社会养老保障统筹的主要方法。近年来，一些发展中国家也逐步实行扩大覆盖面的政策。比如突尼斯实施普遍型保障计划，印度推行中央和州政府支持的全国养老保险制度，而农民社会保障的待遇水平随着经济社会的发展也逐渐提高。

五、现阶段河南省城乡社会养老保障统筹发展的建议

1.树立科学的统筹观，增强对城乡社会养老统筹的认识

我国已进入了城乡统筹的战略机遇期。要搞好城乡社会养老保障统筹，首先人们特别是河南省政府部门工作人员需要增强对城乡统筹发展的科学认识，澄清模糊认识。统筹城乡社会养老保障就是要改变过去政策制度设计的城市偏向，把城市和农村看作一个有机的整体，还要认识到城乡统筹是个长期、循序渐进的过程，而不是最终结果，切忌冒进、一哄而上。河南作为传统的农业大省，由于农业人口较多，解决三农问题任务重，现阶段城乡养老保障统筹的重中之重就是要大力发展和完善农村养老保障制度，逐步提高农民养老保障水平，逐步改变城乡二元经济结构，实现城乡协调发展，并适时探索城乡社会养老保障的一体化。

2.强化政府责任，明确政府的主导作用

建立覆盖城乡的养老保险体系，实现老有所养，是政府必须履行的职责。政府的责任主要包括以下几个方面：(1)制度安排责任。即在城乡养老保险统筹的过程中，市场机制无能为力，社会机制也无能为力，只有政府从公共利益出发，提供有利于统筹城乡养老保障的制度框架和配套措施。政府担负着构建和经济水平相适应的城乡养老保险统筹制度的基本框架，建立健全管理体制等重大任务，这是政府的首要责任，也只能是政府的责任。(2)立法责任。即政府在统筹城乡养老保障制度的过程中，必须而且应当充分运用立法手段，明确养老保障保险的范围、费用缴纳的原则、标准、享受待遇的条件及标准，明确社会机构、参保人的权利与义务。这是法治国家的通行做法，也是城乡养老保险统筹中的必须做法。(3)财力支持责任。对于广大农民而言，在城乡养老统筹中属于弱势群体，对此，政府有义务承担相应的补贴义务。而养老保障制度作为一种准公共产品，公共养老保险制度的建立、运行、持续发展，都需要政府财力的支持。(4)组织管理责任。社会养老保障不同于商业保障，主要在于政府参与管理，而不是由自主经营、自负盈亏的企业进行管理。在城乡养老保障制度的统筹过程中，在养老保险的运营中，特别需要政府作为责任主体进行组织与管理。要按照法制化、高效化、规范化的原则，建立必要的管理机构、管理制度，构建适合我国国情的养老保障制度的管理体系，提高管理绩效。(5)监管责任。在城乡养老保险的统筹过程中，在制度的运行过程中，政府不仅是管理者，也是监督者。监管责任主要体现在两个方面：一是强化养老保险监督机制的建设，保证养老目标的落实、依法管理和基金的运行；二是不断提高养老保险的管理效能。

3.充分发挥制度功能，大力完善城乡居民养老保险制度

城乡居民养老保险制度实施以来，也遇到了一些新问题，比如农民的实际参保率和受益率问题，养老金替代率不高的问题，财政支持制度的激励性不够问题以及财政支持的可持续性问题，等等。因此，今后应着力采取积极措施，提高农民特别是中青年农民的参保率，切实提高农民享受养老保险的受益率。可考虑以城乡居民一定的收入水平为缴费基数，设立不同的缴费比率供参保人自主选择，政府亦可根据参保人的缴费档次和缴费年限对参保人给予不同比率的缴费补贴，使得居民养老保险待遇水平与缴费档次、缴费期限挂钩，大大提高了制度的激励性，吸引中青年群体积极参保，鼓励长缴多缴。提高城乡居民的养老金替代率，可从三处着手：第一，加大财政补贴力度以提高基础养老金水平。第二，增强制度激励性设计，通过财政投入吸引引导中青年群体积极参加城乡居民养老保险制度。第三，拓展投资领域，确保基金的保值增值并提高基金的收益率。

4.应对社会公平的呼声，积极推进机关事业单位的养老制度并轨改革

随着社会主义市场经济的发展，现行机关事业单位退休制度需要进行改革和完善。各地要求改革的呼声很高，希望能够尽早出台机关事业单位养老保险制度改革的方案。对于事业单位的养老改革，总体思路是参照企业养老保险模式，按照权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面的承受能力相适应的原则，逐步建立起独立于事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。2014年5月，国家新出台了《事业单位人事管理条例》，这会推进我省事业单位养老保险的改革。对于国家机关的养老保险改革，应加快探索研究，争取早日制定出国家机关养老保险的新制度。

5.破除制度碎片化，完善城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的衔接转换制度

城乡养老保障的衔接目前有两种方案：一种是分段折算思路，将参保者在城乡制度之间分别单独计算其缴费标准、缴费年限和待遇水平；第二种是年限折算思路，将缴费年数作为衔接点，把在欲转出的制度间的缴费总额折算入另一种制度中。无论是哪种解决方法，都会遇到不小的阻力和困难，而河南省作为农业大省，农村剩余劳动力的流动十分频繁。目前比较实际的做法是出台养老福利可携带的地方细则。河南今年刚出台二者衔接转换的制度，在今后的实践中，需运用相关理论和方法，结合暴露出的实际问题不断完善。

6.促进农村人口自由流动，加快户籍制度、就业制度、土地制度等相关制度的配套改革

传统的户籍制度制约着城乡人口的合理流动，不利于城镇化、新型工业化和农业现代化的发展。要加快建立城乡统一的户籍制度,推进城乡统筹发展。户籍制度改革可从两个方面着手: 一要放宽农村户口迁向城镇的限制，二要淡化偏向城市的做法, 使户籍与其所附带的福利待遇逐步分开。建立起城乡统一的劳动就业制度,完善农村劳动力自由择业的体系，取消对农民就业的歧视性政策,为农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移创造良好的制度环境。加大对农民的职业技术教育和培训,提高农民从业人员的素质和技能。加快农村土地管理制度改革创新，增强农民的自主性和自由流动性, 在确保农民合法权益的前提下，完善农村土地流转制度，使农民能够从土地中解放出来。

参考文献：

[1]陈希玉.城乡统筹: 解决三农问题的重大战略方针[J].山东农业，2003，(9):12-14.

[2]汪 沅, 汪继福.我国社会养老保障制度的城乡统筹问题探析[J].税务与经济，2008，(3)：28-32.

[3]童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学,2007.

[4]封铁英，贾继开.社会养老保险城乡统筹发展问题研究综述[J].生产力研究，2008，(1):148-150.

[5] 2013年河南人口发展报告[EB/OL].河南统计网.