我国公共危机补偿机制存在的问题及对策

祁志伟

(新疆农业大学 管理学院，新疆 乌鲁木齐 830052)

近些年来，我国在发展经济的过程中经受了各种打击和挑战，国内发生的一系列公共危机，涉及公共卫生、自然灾害、社会安全以及事故灾难方面，危机带来的灾难使得我国经济和资源环境遭到破坏，并导致人员伤亡和财产损失。而目前面对形式多样的危机，缺乏一种从硬件设施到软件设施整合的数据库系统，缺乏一种忧患意识和危机意识，缺乏一种让公众积极参与到危机治理中来的模式，所有这些乃是阻碍公共危机减缓和损失减小的根源。“现代法理学认为，国家对每个成员的合法权益具有不可推卸的保护责任，民主宪政的法律精神就在于：公民合法权益受到一国现行法律保护，当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人受益时，应当以受益人分出既有部分合法权益给利益出让人为前提；唯有如此，法律所维系的利益关系才能促进社会的发展，否则必然会导致相关利益主体进行妨碍社会进步的行为，因此，有必要建立危机补偿机制。”①从我国的现实看来，怎样有效地减少和预防危机，如何对公共危机进行补偿和怎样把危机的焦点转移到预防准备上来，这才是当前的重要课题之一。

一、公共危机管理补偿机制内涵

“机制”和“体制”是两种不同的概念，“机制”侧重指的是在一种具体的体制下形成的具体的政策模式流程、步骤或方式等。补偿机制就是针对我国当前的公共危机现状选择一种减小损失的补偿模式，或者是一种政府对于减少危机损失的具体政策流程。现代汉语中“失之东隅，收之桑榆”其实就是补偿机制的一种典型说法。从补偿的行为效果来看，完成了补偿的目的，若从补偿的主体来看，主体基本没有变化，这种补偿并非完全是得到了客体的补偿。在现代社会的公共危机管理与社会治理中，补偿过程越来越重要并逐渐转化为一种不可或缺的方式。从性质划分来说，补偿可以分为行政补偿和国家补偿两种，国家补偿的范围相对行政补偿要广。补偿机制内涵的理解首先要区分补偿和赔偿的概念。所谓补偿，就是以政府为核心的组织及其他社会组织对于合法行为或自然规律行为对公民或社会造成的损失所给予的弥补；而赔偿是由于第三方以非法行为或不合理行为对他人或社会造成的损失必须给予的赔付。危机补偿机制就是基于损失制定一套涵盖目的、流程、方式、效果等的补偿循环过程。

二、危机管理补偿机制相关理论

1.风险社会理论

风险社会(Risk Society)理论最早是由德国学者乌尔里希·贝尔在其《风险社会》一书中首次提出并使用，贝尔认为“如今社会是生活在文明的火山之上”，与社会相关联的一切其实都充满了潜在的风险；一些“‘社会危险’与他们所拥有的文化和政治潜力仅仅是风险社会的一个方面。当人们把工业社会之中存在着现代性和反现代性之间的内在矛盾置于讨论的中心时，风险社会的另一面就显现出来”②。“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。”③风险的概念直接与反思性的现代化概念相关，其可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式，现代化风险和早期风险是相对的，在政治上具有反思性。在风险社会中，不明和无法预料的后果成为或已经成为历史和社会主宰的力量。

根据社会工业化发展的不同阶段，贝尔将风险划分为：前工业社会风险、工业社会风险、风险社会风险。风险社会理论从社会发展的角度出发，分析了社会发展所面临的风险类型，风险的潜在性可以分为“外部性风险”和“内部性风险”。“外部性风险”主要是指由于工业化和现代化程度带来的可预测性的或不可预测性的风险和危机，“内部性风险”主要是指人为的以及一些与现代社会相关的政策相关的风险，同时也包括人为因素在政治稳定性方面带来的潜在风险等。

2.多中心理论

在政府管理社会的过程中，“多中心”(Polycentrity)一词是1951年由英国学者迈克尔·博兰尼在其《自由的逻辑》中提出的。博兰尼以一种数学的形式，提出了一种负重的框架，表现了一种特殊的多中心任务。在六边形负重框架上相互移动顶点，移动的顶点要视旁边的顶点而定，以此类推下去，这样移动的总体则体现了一种多中心秩序，因此，其将社会秩序分为：指挥的秩序和多中心秩序。

“多中心”是用来描述社会基本特征的一个词语，也是在社会事务中一种管理社会秩序的可能性表现。在管理社会事务的过程中，组织的固有模式难以适应社会经济发展的步伐时，一种多层次、有创新的管理思维亟待出现，面对复杂的社会问题，“经济问题乃处于一个中间的位置。一边是充分形式化的任务，另一边是完全无法形式化的任务：它们属于理论上可形式化的任务”④。公共管理的过程是对社会发展、社会秩序进行管理，经历了从管理到治理的过程，可以说是从“量”到“质”的飞跃。如今社会转型，激发出各种社会矛盾，单方面依靠政府来管理社会需要投入更大的制度成本和实践成本，因此，要寻求社会多方面的参与管理，打破制度和权力层面的限制，引入“多中心治理”的模式，尽可能地减少社会公共危机，降低公共危机带来的损失，有效对公共危机进行预警或补偿。

三、我国公共危机管理补偿机制的现实困境分析

1.政府补偿“量”与“质”的分离

“量”与“质”的内容是“用于描述事物差异及关系存在的哲学范畴，它们反映同一对象的两个不同方面的规定性；量是在特定的特定层次或维度上事物作为局部和多的存在以及局部之间关系存在的规定性；质是在特定层次或维度上事物作为整体单一存在区别于其他事物的规定性”⑤。“量”与“质”在公共危机补偿过程中也有具体体现，政府作为补偿主体对危机中受到损失的地区或某一群体进行补偿时，为了最大程度上保证补偿行为的公平性和民主性，维护既有社会秩序和政治的稳定性，通常政府补偿的对象是整个受灾的社会群体。从国家的角度来看，保证受灾地区基本生活顺利和秩序井然是关键，政府补偿从全局出发做出补偿，在大范围内对于受灾群体的财产损失进行物质补偿，同时会安排心理医生进行精神补偿。固然政府这一行为不是面面俱到，有其自身的缺陷，但政府补偿注重“量”，而对于每个单一的家庭来讲，面对危机带来的损失，其处境和危机前的现状形成了鲜明的反差，更加需要补偿“质”的方面。从当前政府补偿行为的实际效果来看，危机损失的分摊机制还存在一定的缺陷，仅仅是依靠政府自身进行损失补偿，而更多政府之外的市场因素或社会其他因素并未真正进入到损失分摊过程中。

从国内公共危机损失补偿现状来看，政府补偿对于个体的补偿略有不足，集中体现在补偿“质”的方面，大部分的补偿仅能满足基本的生活与生产，更多的公共危机损失需要个体发挥自身的能力进行自我消化。当今经济社会在稳步发展的同时，世界性的公共危机也呈现出多样化的形式，危机发生的频率越来越高，与之相伴的损失和灾难后果也是越来越大。若把用于救济的资金视为收入，公共危机带来的损失视为支出，在收入和支出之间，明显形成了“赤字”现象。政府在公共危机损失方面的补偿资金或救济资金难以与经济损失相比较，因此，政府在损失补偿过程中，把更多的注意力放在了整体性的“量”方面，而非个体“质”的方面。

2.决策信息不对称

公共危机损失补偿过程充满复杂性和艰巨性，根本原因是危机发生以后危机管理主体难以在短时间内准确定位补偿对象，换言之就是补偿过程中存在信息不对称现象。公共危机损失补偿属于危机决策信息范畴，其信息不对称是指“由于公共危机事件的潜在突发特性，反映事件的信息以模糊、散乱、混沌、雾状存在，信息的此种状态使决策主体所掌握的信息与真实信息之间往往存在着质与量的严重‘不对称’”⑥。危机损失补偿的前提是要定位区域，明确相关补偿对象，因此，补偿对象的具体信息十分关键。就现状来看，危机决策信息不对称现象发生的原因是多方面的，信息的不完全、信息收集的不及时、信息的不准确等都是造成信息不对称的障碍性因素。网络媒体、社会舆论等都可以引起信息不对称，而信息不对称是一种客观存在，危机管理主体不可能同时获得其想要的所有有价值的信息，应该尽最大努力减小危机决策信息主体与真实信息之间的差距。

纵观国内近些年发生的部分公共危机可以看出，体制或领导机制的监督让更多的危机管理主体发出了“第一时间”就位的呼声。“第一时间”究竟是相对于什么时间而言呢？怎么样的时间就可视为“第一时间”？正确而有效的决策信息完全取决于“第一时间”获得的所有信息吗？所有这些疑问都在启示当今危机管理者管理中的意识问题，并不能代表能获取补偿损失的对称信息，例如，在偏僻的农村，当地居民不是以村落的形式居住而以散居为主，当公共危机发生以后，在有限的时间内救助更多的生命、减少财产损失最基本的要求就是要有准确的对象信息，从实际补偿情况来看，获得有效信息的概率甚微。公共危机在任何区域发生都难以避免，未建立完整的数据库信息，关键的时候没有办法从中获取相关的数据，这是导致信息不对称的最大障碍。

四、完善我国公共危机管理补偿机制的对策

1.优化公共危机管理补偿机制的结构均衡性

从公共危机管理补偿机制的现实困境来看，公共危机管理补偿的过程中不仅要在应急资源与补偿资源的“数”上下功夫，同时也要在“质”上做文章。多元化补偿资源的“量”和“质”的有机结合才能进一步促进公共危机管理补偿机制的结果逐渐趋于均衡水平。

公共危机补偿的最大目标就是尽可能地减少危机造成的损失，危机一旦发生，相关部门必须做出反应。公共危机发生具有不确定性和紧迫性，平时要制定应急资源配置方案，按照一定的资源配备标准，进行资源的筹措、配置和调度，抓住黄金时间进行资源供应。“有效反应”的要求就是快速配置和调度应急资源，危机发生时即刻做出反应，迅速调配应急资源。优化危机管理应急资源的配置是保证危机管理顺利进行的基本条件，要保证危机状态下的应急资源得到优化，应该遵循以人为本的原则、科学性原则、效率性原则及协调性原则。同时，要建立高效、规范和安全的应急资源筹措系统，以保障在紧急状态下快速进行资源配置。通常而言，应急资源筹措是为筹集各种应急资源而采取的措施和方法，这是对公共危机管理进行有效预防和补偿的理性方式，是资源优化配置的基础和首要环节。通过采购、资源建设、资源租赁、生产能力储备、捐赠等形式做好不同阶段的应急资源筹措工作，以保障危机发生时能够迅速投入。

优化公共危机管理补偿机制的结构均衡性，还需要把原来单一型的补偿主体逐渐转向多元化主体，不能仅仅依靠政府为补偿主体的模式，要联合其他社会组织进行有效补偿。同时要及时做好全方位的公共资源的供应与布局，通过多部门间协调应急资源，采用多种资源调度方式按时间、数量和质量超前调度，以保证危机发生后一些发展比较滞后的贫困地区及时得到救助资源，确保“以人为本”，将人的生命放在首位，全力以赴进行救援。资源的优化配置使得公共危机发生后造成的各方面损失会相比以前大幅度降低，同时，社会成员对执政政府的认可度也会逐渐提高。

2.构建危机管理信息平台

保证决策信息的对称性是危机管理信息平台搭建的关键，也是危机损失补偿的有力措施。国内一些较为发达的省区已经建立了公共危机管理信息平台，借助信息传播的力量，争取机会和时间，本着“以人为本”的原则治理公共危机。信息平台的主要目标就是要实现应急主客体之间的联动，一旦公共危机发生之后，立即启动该平台联络各相关部门进行救援。平台信息的具体内容要涵盖危机管理主体信息：部门名称、责任人姓名、联系方式、邮件地址、街道地址及门牌号等；基层管理部门还要建立管辖范围内公民的信息数据库，信息内容主要包括公民姓名、常居住地、各种联系方式、街道地址及门牌号；相邻省区之间的危机管理部门之间要建立联动机制，统一建立有效的数据库信息，在危机发生时，可以紧急调动邻区的应急资源，充分发挥资源的共享与优化配置。管理部门和公民之间要经常交流沟通，传递一些应急常识，要明确管辖区内的公民数量及状况，若有所变迁要及时更新数据库信息。管理部门之间要依次自上而下形成有效的管理梯度模式，公共危机发生以后，能确保信息的沟通，在第一时间内挽救不必要的损失，通过信息平台发布的信息数据库内容对应确定社会成员的数量及其具体位置。信息平台的建立进一步细化了管理的过程，对损失补偿提供了可行的方法。

五、结 论

公共危机管理在国内的研究基本处于理论前沿阶段，理论与实际结合并指导实践的过程还处于尚未成熟的阶段。随着未来经济、科学技术的发展与客观环境的日趋变化，公共危机发生的范围可能会由点至面扩展开来，时刻都有风险存在的可能性。公共危机的种类不仅仅局限于自然灾害类、事故灾难类、卫生事件类及公共安全类，更多的危机属于潜藏在社会的各个层面，包括政策和政治环境的不稳定性等，因此，不论出现任何形式的公共危机，都要做到未雨绸缪，凡事预则立，不预则废，这是对今后更多公共危机的一种预防。现代社会“生活在文明的火山上”，也警示这个社会需要建立一套完备的公共危机预警与管理体系，以应对各种难以预测的危机。

人类在想尽一切办法预防危机、治理危机、补偿危机损失，可总是又处于不断制造危机的过程中，所以，这种现象如同矛盾的统一体，多方面从“自身”找原因和寻求解决危机的方法才是最好的决策。人类对社会目标的追求莫过于和谐稳定，但现实中会遇到意想不到的风险与危机，面对种种灾难，理性选择一种机制来治理更为恰当。构建补偿损失机制、稳定政治环境和政策实施过程、健全相关法律是未来公共管理不可缺少的视角，同时，公共危机的发生折射出的问题一类可以归结为非人为因素，另一类归结为人为因素引起的社会矛盾和社会情绪的波动。社会结构化矛盾是影响社会长期发展的因素，在今后的公共管理过程中可以从政策的角度创建一种全社会“和谐共融”原则，淡化社会阶层意识，协调各相关利益者之间的利益，强调民主和谐文化，从机制、政策、制度与法律等多方面治理社会。

注释：

①杜孝珍，等.新疆少数民族地区公共危机管理研究[M].乌鲁木齐：新疆大学出版社,2008年：第100页.

②(德)乌尔里希·贝克. 风险社会[M].何博闻，译.上海:上海译林出版社,2004年:第7页.

③(德)乌尔里希·贝克. 风险社会[M].何博闻，译.上海:上海译林出版社,2004年:第15页.

④(英)迈克尔·博兰尼. 自由的逻辑[M].冯银江,李雪茹，译.长春:吉林人民出版社, 2002年:第196页.

⑤洪昆辉.论量与质界定的相对性及相互转化[J].中共云南省委党校学报,2003,(6):68-71.

⑥汪大海.公共危机管理[M].北京:北京师范大学出版社,2012年:第110页.

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