我国矿产资源规划评审制度探析

■ 郭 威/吴 芳

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质科学院地质力学研究所，北京 100081）

0 引言

矿产资源规划评审是行使政府监督管理职能，综合运用地质、土地、经济等多种手段，对矿产资源规划进行技术性审核与评价的管理活动，以充分发挥规划的宏观指导作用，提高规划实施成效。科学完善的规划评审制度是保障矿产资源规划有效实施的重要组成部分，为规划审批提供了决策支撑，保障了矿产资源规划从技术手段向宏观管理手段的转变。

近年来，随着政府投资体制改革的不断推进，矿产资源规划的地位与作用越来越重要，如何有效规范矿产资源规划评审，提高规划编制与实施水平，已经成为各级国土资源规划管理部门亟待解决的问题。为加强和规范矿产资源规划评审工作，自首轮矿产资源规划编制伊始，各级国土资源管理部门积极探索，结合地方实际情况，采取多种形式，不断创新和完善规划评审的制度。从实际情况来看，虽然取得了一定的成效，但仍然存在体制不规范、制度不完善的种种现象。随着社会主义市场经济体制的不断完善，现行规划评审管理制度的弊端日益凸显，迫切需要探索一种既符合公共财政体制要求又符合我国社会主义市场经济实际的规划评审制度。

1 不同时期我国矿产资源规划评审制度概况

1.1 首轮矿产资源规划时期（1998-2007年）

1.1.1 规划评审制度建设情况

首轮矿产资源规划起始于1998年，随着我国即将加入世界贸易组织，国际矿业形势复杂多变，矿产资源勘查、开发与利用面临着新的机遇与挑战。由于该时期的资源利用和管理上还存在偏重微观、忽视宏观的现象，缺乏总体控制，且首轮矿产资源规划正处于探索阶段，对矿产资源规划定位、拟解决问题、重点任务安排等尚不十分清晰，因此并未出台相关文件对规划评审的程序、有关要求等进行详细规定。在实际操作过程中，按照《矿产资源规划管理暂行办法》（国土资发[1999]356号）文件规定执行。即“组织编制本行政区的矿产资源总体规划，经同级人民政府同意，报上一级人民政府地质矿产主管部门批准后实施”。

由于首轮矿产资源规划编制主体为全国矿产资源规划、省级矿产资源总体规划。各省（区、市）国土资源主管部门结合地方实际情况，自行组织相关地勘单位、企事业单位等开展规划编制工作，并在此基础上按规定程序报批。

1.1.2 规划评审特点

(1)审查内容以政策性审查为主。以省级矿产资源规划为例，根据《省级矿产资源规划审批办法》（国土资发[2001]211号）文件规定，省级矿产资源规划重点审查内容主要包括是否体现国家战略、形势分析是否科学合理、规划目标是否符合实际、各重点任务设置是否系统全面、保障措施是否具有可操作性、相关附件是否规范等六大方面内容。除了重点任务设置中的规划分区合理性审查具有较强的技术性外，其余多数内容为政策性审查。

(2)审查标准尚未统一。首轮矿产资源规划编制的技术规范也有一定的探索性，规划编制初期，省、市、县三级规划之间各自的定位缺乏明确的分工，上下一般粗；规划目标体系中混合了政府执行目标和社会指导性目标；矿山最小开采规模设定不够科学，存在“一刀切”现象，脱离当地经济社会发展的实际情况等种种问题，直接导致了评审标准的不一致性。

(3)规划审查制度尚未建立。首轮规划编制初期，矿产资源规划编制和审批缺乏统一管理，还存在着规划分散编制、多头审批现象，一定程度上影响了我国矿产资源规划工作的全面推进和规划宏观作用的有效发挥。同时，由于矿产资源规划的法律地位尚不明确，规划实施保障体系还不够健全，规划权威性未能得到充分体现，影响了规划各项功能的发挥，也在一定程度上影响了规划评审制度的建立健全。

从上可以看出，该时期的规划评审工作尚未建立起科学评审的理念。值得一提的是，在首轮规划编制过程中，浙江、山西、江苏等省份探索启动了规划听证制度，扩大公众参与程度，也为提高规划评审的科学性奠定了坚实的基础。

1.2 第二轮矿产资源规划时期（2008年以来）

为全面贯彻落实科学发展观，促进资源利用方式的根本转变，2006年，国土资源部印发《关于开展第二轮矿产资源规划编制工作的通知》（国土资发[2006]255号），正式部署启动第二轮矿产资源规划编制工作。第二轮矿产资源规划编制主体涉及“四级三类”，即“按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市（设区市）级规划和县级规划；按规划对象和功能类别分为总体规划、专项规划和区域规划”。

1.2.1 规划评审制度建设情况

在首轮规划评审工作的基础上，规划评审在相关制度建设方面取得了重要进展。

一是印发《省级矿产资源总体规划成果要求》（国土资发[2007]230号）、《矿产资源规划数据库标准》（DZ/T 0226-2010）等文件，对规划文本、附图附表、数据库建设等系列成果进行了明确规定，为各地规划评审提供了技术标准和规范。

二是印发《关于做好省级矿产资源总体规划审批工作的通知》（国土资发[2009]12号），对规划评审的重点、审批流程等内容进行了详细规定。

三是各地结合本地区实际情况，形成了具有地方特色的相关管理规定，如浙江省印发《关于做好矿产资源规划评审工作的通知》（浙土资办[2007]87号），对评审工作组织、评审的主要内容等进行了规定，建立了矿产资源规划评审专家库制度等，使规划评审工作逐渐纳入正轨。

通过系列配套制度建设，为规划评审工作奠定了坚实的基础。

1.2.2 规划评审的特点

(1)规划评审技术性大幅度增强。随着规划地位和作用的不断提高，加强统一规划、依据规划规范矿产资源管理活动的共识逐步形成。规划设定的准入门槛，尤其是规划分区合理性、目标设定科学性、重点任务可操作性等技术性审查内容，以及各重大工程合理性论证等逐渐成为规划评审的重点，对技术性审查工作提出了更高的要求。

(2)规划评审工作量与日俱增。随着规划体系的建立健全，规划编制任务与日俱增。据初步统计，第二轮规划实施期间（2008年以来），全国共编制实施31个省级总体规划、1700余个市、县级规划以及140余个专项规划，在总量调控、布局优化、资源配置和结构调整等方面发挥了重要的指导作用，进一步强化了矿产资源宏观管理。

1.3 第三轮矿产资源规划时期

党的十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标和“五位一体”的总体布局，明确了稳增长、调结构、促改革、转方式的工作思路，为矿产资源管理和规划工作明确了方向，提出了新的更高要求。鉴于我国的资源国情和禀赋条件，资源约束将长期存在，经济长期较快发展导致的资源供需矛盾将更加突出，为了适应新形势、新要求，必须从战略和全局出发，统筹谋划、科学编制实施新一轮规划，为经济社会全面可持续发展提供资源保障。

目前，第二轮矿产资源规划即将到期，国土资源部正式部署启动第三轮矿产资源规划编制工作。结合矿产资源规划体系建设的实际需求，按照《矿产资源规划编制实施办法》（国土资源部第55号令）的有关要求，亟待完善规划评审制度，建立起科学、规范、符合社会主义市场经济体制要求的矿产资源规划评审体系，充分发挥规划评审对规划有效实施的指导和约束作用。

2 建立科学、规范的规划评审制度意义重大

2.1 完善规划评审制度是全面深化改革的现实需求

伴随国家投资体制改革的全面深入，规划的作用日益凸显，已经成为统筹安排重大布局、合理使用各类政府投资资金的重要依据，也是政府行使矿产资源宏观管理职能的重要行政许可事项。在我国传统的规划体制中，规划管理部门既是决策者，又是执行者，极易导致以行政指令代替科学决策的弊病。依法行政、简政放权是社会主义市场经济发展的必然要求，也是我国管理体制改革的必然选择。从成熟的市场经济国家规划管理实践来看，规划的编制、审批、实施与监督是严格分开的。

党的十八届三中全会明确提出“政府加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强各类公共服务提供”等要求，进一步完善规划评审制度，就是为了适应国家投资体制改革、政府职能转变的客观需求，转变固有的规划工作方式，实现规划管理的技术性基础工作与行政决策相分离，优化政府机构职能配置和工作流程，提升政府决策能力和管理水平，推进政府决策的科学化、民主化，改进和提高政府服务水平。

2.2 完善规划评审制度是提高工作效率的重要途径

随着矿产资源规划地位的不断提高，以及国土资源部第55号令中规定的“四级两类”规划体系的不断健全，各省（区、市）、市、县级矿产资源规划，重点地区、重要矿种、大型盆地等专项规划和区域规划，以及涉及矿产资源开发利用活动的相关行业规划与日俱增，各地区的规划审查工作量都将大幅度攀升。同时，随着《矿产资源规划编制实施办法》的正式发布实施，明确了规划年度实施、矿业权规划审查、项目规划审查以及规划的评估、修改和调整等一系列实施管理制度。今后技术层面的工作量将大幅度增加，迫切需要出台配套制度、配备专门力量组织开展上述工作。

2.3 完善规划评审制度是强化技术支撑的必然要求

随着矿产资源规划编制理论与实践的不断深入，规划内涵也越来越广，涉及资源勘查开发、土地复垦、矿山地质环境治理恢复等方方面面，技术性要求也越来越强。更好地适应新形势、新要求，亟待加强技术支撑，充分体现各方面的合理诉求，提高规划实施的可操作性。建立科学完善的评审制度，有利于强化规划技术力量，形成稳定的高素质评审队伍，提高审查工作的质量和效率，提升规划编制与实施的科学性。

3 基于市场条件下的规划评审制度初探

3.1 明确规划评审的地位与作用

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，规划评审逐渐担负起了规划编制与规划审批之间的桥梁作用。对于矿产资源规划而言，规范评审是保证规划有效实施的重要举措，依靠完善的规划审查制度，充分发挥专家评审的作用，发现并弥补规划编制过程中的不足，为规划审批奠定基础。由此可见，规划评审既是规划的前置性审批，也是规划编制的延伸和拓展，是规划形成过程中不可或缺的环节，起到了承上启下的作用。因此，建议从法律上明确规划评审的地位与作用，在《矿产资源法》修改过程中，除了对规划应有独立篇章外，还应对规划评审提出明确要求，用具体条款对规划评审的作用、操作流程等内容做出明确规定，使规划评审能有法可依。

3.2 健全评审机构及相关职责

一是组建相对独立的机构负责和开展具体审查工作。规划评审的重要性与独特地位，决定了不能由规划实施涉及到的利益单位来组织评审，而应当由与规划实施没有直接利益关系、熟悉矿产资源规划相关法律法规、了解规划编制与审批重点的第三方机构开展，以体现规划评审的客观性、公正性。

二是明确评审机构的具体工作流程、职责范围等。除了组建相对独立的评审机构以外，还需要对其具体职责范围、评审工作流程等内容进行界定，并接受社会的监督，使规划评审工作做到有章可循、公开透明。

3.3 加强规划评审全过程的制度建设

完善的规章制度，是确保矿产资源规划成果质量的有效保障。因此，迫切需要提高规划编制队伍专业技术水平，以及相关规章制度的建设。

一是进一步加强矿产资源规划编制与实施的理论研究，适时出台《矿产资源规划编制单位资质认定暂行办法》等，全面提高和规范矿产资源规划编制与评审队伍的理论修养和专业技术水平。定期举办规划编制技术培训，统一标准，提高编制评审能力和水平。

二是编制出台《矿产资源规划评审管理办法》、《矿产资源规划评审操作规程》等配套文件，健全和完善规划评审规章制度和操作规程，规范和约束评审行为，使评审工作有章可循。适时建立规划审核、复核、复审的评审内控机制，对评审工作实行全过程监管，规范评审程序和要求，提高评审质量。

三是建立规划编制的公开招标、竞标制度。鉴于目前规划编制基本上是通过委托等形式开展，为提高规划的可操作性、减少人为干扰，建议根据规划类型、涉及内容等，建立公开的招标竞标机制，让真正具有实力的规划编制单位参与到规划编制过程中来，以提高矿产资源规划的成果质量。

3.4 强化规划评审专家责任制度

规划评审应对建立完善的专家库，将本行业内知名专家以及大专院校、科研院所中能对矿产资源规划编制实施工作提出权威性建议的科研骨干纳入专家库，充分发挥专家的技术优势。同时，要实行专家负责制，负责从规划评审、实施、评估的全过程监督管理。

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[6]国土资源部.国土资源部印发《关于开展第二轮矿产资源规划编制工作的通知》[Z].北京:国土资源部,2006.

[7]国土资源部.关于印发《矿产资源规划管理暂行办法》的通知(国土资发1999第356号)[Z].北京:国土资源部,2000.

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