非法占地建筑没收有关问题探讨

慈溪市国土资源局 杨 震

非法占地建筑没收有关问题探讨

慈溪市国土资源局 杨 震

没收建筑物或构筑物作为是对违法用地行为的重要行政处罚之一。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和第七十六条，针对非法转让土地和非法占用土地的行为，均有“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其它设施”“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施”的处罚规定。但在实践中，如何正确执行这一处罚存在不少争议。以下是笔者的几点粗浅看法。

近年来，慈溪市国土资源局向市人民法院申请执行没收建筑物的行政处罚案件，实际执行到位的案件为零。据笔者了解，这种情况在其他地区也是大同小异。

一、现行没收建筑物执行不到位的原因

（一）法律规定的缺失

《行政处罚法》中第五十三条规定了对没收建筑物采取了拍卖等处置方式，新近又出台《国土资源行政处罚办法》规定了国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施，但仍然没有具体细则对其实施主体、操作程序等一系列问题进行规范。

（二）实践处置的困境

退还土地与没收建筑物无法同时执行。因为在实物形态上，没收的建筑物和其他设施不能脱离非法占用的土地而独立存在，即房地不可分离，所以不能既将地上物收归国有，又同时将土地退还集体经济组织。其次，只退还土地有违初衷；要退还集体土地，得先拆除建筑物；要拆除建筑物，土地部门当初直接做出拆除违法建筑物的处罚即可；土地部门既然选择没收建筑物，定是考虑到统一拆除会浪费极大的社会资源。最后，先没收建筑物存在非法占用；没收建筑物属于国有资产，土地属于集体所有，国有资产占用集体土地也没有合法依据。

二、现行没收建筑物处罚得不到有效执行的危害

（一）国有资产流失

没收建筑物，虽然占用的土地为集体所有，但没收物属性仍是国有资产。若没收建筑物接管不明，建筑物的管理处于放任状态，则违法当事人可能一直占用或者重新占用，成为没收建筑物的实际受益人。

（二）鼓励违建

没收建筑物的处罚在实际中只有处罚没有执行，或者一收了之而没有后续接收管理，不但严重损害了行政处罚和司法裁判的严肃性和权威性，而且使得违法当事人能够继续获利。之前守法的村民被“教育”“指引”，也将纷纷效法，违法占地建筑现象将被持续放大，后续执法和管理成本也在累积。

（三）安全隐患

没收建筑物的多是村民自建简易厂房。这些建筑物有三处隐患。一是房屋缺乏专业的施工队伍承建。一般均由无资质、无图纸、无完整安全设备的“三无型”施工队建造。二是部分房屋建设标准低。多数房屋基础不扎实，结构上存在安全隐患，使用的建筑材料的质量缺乏保障。三是部分房屋消防隐患大。这部分房屋通常采用简易材料装修，一旦发生火灾，因违法建筑物地处村镇、建筑本身凌乱复杂、通行道路缺失，消防作业将无法及时实施。

三、现行有效执行没收建筑物的几点建议

（一）实施程序

1.作出没收决定的国土资源部门应当在行政处罚决定书中限定违法当事人在收到行政处罚决定书15日内向违法当事人发出腾空通知书。

2.违法当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不腾空没收的建筑物和其他设施的，作出没收决定的执法机关依法申请人民法院强制执行。人民法院依据裁执分离的相关文件精神，裁定违法用地所在地的镇（街道）执行。

3.没收的建筑物和其他设施已经腾空的，作出没收决定的执法机关应在行政复议、行政诉讼期限届满后或人民法院执行完毕后10日内移交管理辖区内的镇、街道。

（二）处置方案

1.当事人回购。没收的违法建筑，符合城乡规划、土地利用总体规划及其他相关规范性标准的或消除利害关系达成协议的，由违法行为当事人向各镇、街道提出回购申请，各镇、街道可由当事人按违法建筑工程造价（市场评估价）自愿回购。2.公开拍卖。当事人未申请回购，另有申请购买者达两人以上的，由各镇、街道按拍卖有关程序具体组织实施。（具体细则另行规定）3.出租。当事人除此建筑物外无其他住所，有回购意愿而经济困难付不起回购款的，当事人可申请租赁依法没收的建筑物用于居住，待能够补办审批手续或者当事人付款回购时，再按上述1、2两点处置。出租期限一般为一年，最长时间不超过五年。期满后需续租的，重新签订出租合同。4.政府安排使用。由政府安排给机关、事业单位使用或作廉租、经济适用、公共租赁住房。