劳动者职业教育权利保障制度的国际经验与本土借鉴

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一、问题意识

《世界人权宣言》第26条确定人人有权接受教育。国际劳工组织在人力资源开发与职业教育这一领域颁行的一系列公约与建议书确立了劳动者职业教育权利的基本人权性质，且在各成员国相关立法和政策中占据重要位置，形成劳动者职业教育权利保障的国际核心标准（国际劳工局，2002）。这些文件承认教育、培训和终身学习对于促进个人、企业、经济和整个社会的利益做出了巨大贡献，并认为这将有利于解决在全球经济中实现充分就业、减贫、社会融入和可持续经济发展方面的关键问题，从而形成保障劳动者职业教育权利的“顶层设计”和制度框架（国际劳工局，2010）。英国、德国、美国和日本等发达国家在这些国际公约的框架下构建了各具特色又行之有效的制度与政策，积极维护和保障劳动者职业教育权利，为提升国家核心竞争力提供人力资源基础，极大推动了本国经济社会发展。相形之下，我国劳动者职业教育权利保障的制度供给严重不足，有鉴于此，本文将以国际劳工公约与建议书为蓝本，梳理分析发达国家成功经验，对比分析我国劳动者职业教育权利保障所面临的制度困境，提出完善我国劳动者职业教育权利保障制度的对策建议。这将为全面落实我国劳动者职业教育权利提供制度保障，有利于提升我国劳动力素质并促进就业，对实现和谐劳动关系的国策愿景，推动我国经济社会可持续发展不无裨益。

二、劳动者职业教育权利保障制度构建的国际经验

在劳动关系领域，劳动者职业教育权利作为其人权的重要构成历来受到国际劳工组织及其成员国的高度重视。国际劳工组织在人力资源开发与职业教育这一领域中的主要文书，是《1975年人力资源开发公约》（以下简称第150号公约）和建议书（以下简称第57号建议书），同时，1974年带酬脱产学习公约（第40号公约）和建议书（第148号）、1955年（残疾人） 职业康复和就业公约（第159号）和建议书（第168号）、1973年最低年龄公约（第138号）、1958年（就业和职业）歧视公约（第111号）和建议书（第111号）、1964年就业政策公约（第122号）以及1951年同酬公约（第100号）和建议书（第90号）等文书，这些文书承认培训和指导对于寻找就业以及对工作条件和公平待遇的贡献（国际劳工局，2002），强调赋予劳动者职业教育权利的目的在于确定和开发人类从事生产型和令人满意的职业生活的能力，通过接受不同形式的教育，提高个人的理解能力，并通过个人或者集体，去影响工作和环境（国际劳工局，1994）。

国际劳工组织认为：“在二十一世纪开始之际，人类社会所面临的一个关键挑战是在全球经济中实现充分就业和可持续的经济增长，以及实现社会容纳。这项挑战近来已经变得更加复杂和紧迫。经济、社会和技术变革的速度日益加快，并且要求不断地从政策和制度上做出调整，以便满足新的需求和抓住迅速一体化的世界经济正在开创的各种机会。人们越来越认识到，赋予人以技能和能力，以及在教育和培训方面投资，构成了经济和社会发展的关键。技能和培训可以提高生产率和增加收入，并促进每个人参加经济和社会生活”（国际劳工局，2002）。国际公约据此确定了在人力资源开发和培训领域那些构成当代政策、法律和惯例基础的原则：首先，国家应当建立一种鼓励所有利害相关者投资于人力资源开发和培训的扶持环境；其次，应当发展一种与国家的社会和经济条件以及发展水平相符的人力资源开发培训的制度框架；再次，应当确保人人平等地享有人力资源开发和培训，而不考虑社会经济和收入状况、种族、性别、年龄等（国际劳工局，2002）。为实现该等原则，《第150号建议书》建议各会员国应建立和发展开放、灵活和补充性的普通教育、技术和职业教育、入学和职业指导以及职业培训制度，不论这些活动是在正规教育体制范围之内或之外进行。各会员国应特别努力做到：保证所有人在接受职业指导和职业培训方面机会均等；为所有经济活动部门中不同的人口群体提供连续的、广泛的和实际的职业指导；制定覆盖各经济活动中各方面生产性工作的全面职业培训制度；便利不同的职业部门之间，不同职业和经济活动部门内部之间，以及不同的责任层次之间的活动；使一个经济部类或经济活动部门的职业培训相协调；在各经济活动部门中建立各类别的工作和各技术专业和责任层次的系统职业培训体制；为所有工人提供真正的可能性，在考虑到他们的工作经验和水平的基础上重新进入教育体制；建立一方面是学校制度以外所提供的职业指导和职业培训，另一方面是入学指导和学校教育制度之间密切合作和协调；创造条件使工人能把工会教育作为他们的职业培训的补充；进行研究并使行政安排和必要的方式适合于实施职业指导和职业培训计划的要求。同时，政府制定的职业指导和职业培训计划政策应该同诸如促进就业、社会一体化、农村发展、手工业和工业发展、使工作方法和劳动的组织适合于人类的要求和改善工作等社会和经济发展的政策和重要规划相协调（国际劳工局，1994）。国际公约和建议书绘制的职业教育制度建设的蓝图业已通过各主要成员国不同的职业教育法律制度发展逐步得以落实，形成各具特色的制度发展路线。

从19世纪起，迫于国际经济竞争压力，英国政府开始出资扶植本国职业教育发展，先后颁布了《工业培训法》（1962年）、《就业与培训法》（1973年）、《技能策略》白皮书以及1983年试行的“青年培训计划”，形成比较完备的职业教育法律制度体系，而其中最具特色的是职业教育经费保障体制的建立。《工业培训法》以行业为单位建立了“工业培训委员会”，由他们按照企业雇员数量向其征缴培训税，征集的钱款主要用于补贴本行业中各个企业的培训，只要交税的公司培训员工便可通过“退税”的方式获得补偿。该委员会之上还设有一个由雇主和工会代表组成的“中央培训委员会”，为各行业的“工业培训委员会”提供咨询和帮助，形成稳定系统的资金支持体系，大大提高了企业的培训热情和培训质量（李宜芯、樊弈林，2011）。

德国自20世纪50年代以来颁布了多种职业培训相关法律，建立起日臻完善的职业培训制度体系，其特点表现在：首先，建立健全了职业培训合同制。在德国，受教育者与教育提供者建立职业培训合同关系是劳动者接受企业职业培训的法定前提，职业培训合同接近于劳动合同。《联邦职业教育法》、《企业基本法》和《青少年权利保护法》等法律对受教育者的报酬获取权、休息休假权、以及教育提供者的义务等具体权责做出规定。其次，建立了客观公正的质量评价体系。为规范职业培训考试，根据《职业教育法》的规定，培训机构应成立由职业学校教师、雇主和雇员代表组成的考试委员会负责执行和监督考试。再次，对培训机构和培训资质提出了严格要求。德国实行双元制的职业培训制度，职业学校负责理论课和实践教学，企业承担实训任务。企业在职业培训中占据主要地位。在德国，公民只有被招收为企业的学徒，与企业签订培训合同之后，才可以据此到职业学校就学。联邦政府的教育立法在加强企业在职业培训体系中的主体地位的同时，也明确了企业在职业培训中的职责（郑丽清、何洁，2008）。

美国政府也十分重视职业培训立法，迄今为止，针对职业培训发展中可能出现的各类问题颁布了几十个法案，有效地引导了美国职业教育的良性发展，其中主要的法案涉及：1917年《史密斯·休斯顿法案》，规定由联邦政府拨款资助工业、农业、商业和家政等类职业教育和师资的培训。1937年美国国会通过了《国家学徒训练法案》，促进了劳资双方和州政府的合作，建立了学徒训练制度。1945年，《退伍军人就业法》规定由政府出资支持二战结束后大批退伍军人的职业培训和职业训练。1963年《职业教育法》促使所有社区、所有公民都有平等的机会接受高质量的培训和再培训。1973年的《综合就业培训法》将资助就业咨询和服务、学校内职业训练、在职训练和工作经验培训等多种培训和教育活动统合为一体，在财政分担的基础上赋予地方政府更多的自主权。1983年出台的《就业培训法》明确规定为低收入、无业和没有技术而又面临严重就业困难的青年和失业工人提供职业培训，由联邦和州政府以及私有企业共同支持。1984年《卡尔波金斯职业教育法案》更加注重工业技能的培训，在强制私人企业对培训进行经济分摊的同时，加强了对性别、种族歧视造成的经济贫困人口的关注。1998年颁布的《劳动力投资法》注重发挥社区作用，建立一站式服务中心，完善劳动力市场现代化建设，开展个性化服务，扩大个人选择权，加强职业培训中政府投资的引导作用，推行有效的绩效考核和激励机制，引导和鼓励企业自办培训（宋效忠，2009）。

日本的职业培训立法可以追溯到1911年颁布的《工厂法》、1947年《劳动基准法》和1958年《职业训练法》开启日本职业培训体制现代化进程。20世纪70年代之后进入经济稳定增长时期的日本又制定和颁布了一系列新的职业培训法规以适应经济发展和产业结构调整的需要，致力于组建终身学习体制和面向21世纪的终身职业能力开发新体系。1985年日本颁布《职业能力开发促进法》，强调职业技能开发应坚持终身教育理念，重视企业在终身训练体制中的作用，使公共职业训练更具灵活性，并通过交付金的形式补助都、道、府、县设立的职业培训机构，1999年日本政府颁布了《雇佣能力开发机构法》，设立全国“雇佣能力开发机构”和职业能力开发促进中心，负责对离职人员和在职人员进行短期的职业训练，形成了比较完整的终身职业教育体系（刘艳珍，2009）。

综上，当今世界各主要发达国家皆以国际劳工公约与建议书确立的劳动者职业教育权利保障国际标准建立了相对完善的职业教育体系和权利保障制度，不仅为本国经济社会转型升级提供了源动力，并且为正处在经济转型期的我国劳动者职业教育权利保障提供了可供借鉴的成功经验。

三、劳动者职业教育权利保障制度的本土借鉴

我国职业教育制度自上世纪五十年代至今曲折向前：建国初期，针对失业严重、工农群众文化水平较低的现实，国家因地制宜，发展贴近群众的职业培训制度且效果显著，在经历了上世纪60、70年代的曲折之后，随着改革开放和中国现代化进程加速，从1995年起，我国相继颁布了《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）以及《中华人民共和国就业促进法》等，初步形成符合中国国情的职业教育制度体系（王为东，2008）。 相关立法确认了劳动者职业教育权利的基本权利性质：《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第46条第1款规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。第42条第4款规定：国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。《劳动法》第3条具体规定劳动者享有接受职业技能培训的权利。《职业教育法》第7条规定：国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边缘贫困地区职业教育的发展。国家采取措施，帮助妇女接受职业教育，组织失业人员接受各种形式的职业教育，扶持残疾人职业教育的发展。然而，值得注意的是，该等法例虽然确认了劳动者享有职业教育权利，但如果以职业教育国际公约为蓝本对其进行反思，不难发现我国相关立法存在一些缺陷。

（一）现有制度没有确认劳动者享有终身职业教育权利

《宪法》第42条第4款强调国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练，并没有确认劳动者享有终身职业教育权利。《劳动法》第3条只是规定劳动者享有接受职业技能培训的权利，大大局限了劳动者职业教育权利的范围。我国职业教育体系主要分为两个层级：职业学校教育和职业培训教育。从教育形式上看，我国职业教育主要包括职业学校教育、职业培训和民间学徒制三种（欧阳河、蒋丽、张燕，2008）。职业教育学生毕业后，将直接进入社会就业，缺乏继续进入普通高等教育的机会，可能导致其难以通过继续学习和深造来改变其社会处境。高等职业教育则只相当于普通高等教育的专科水平，教育机会显著不平等（何文明，2010）。因此，由于职业教育层级较低，与普通教育体系不能贯通，劳动者很难在就业后，获得终身职业教育的机会，从而使其难以获得改善自身能力的平等机会与权利。

（二）现有制度不能有效制约企业对本单位职工进行职业培训

目前我国职业培训制度注重对劳动者就职前培训和失业后再培训，严重忽视职工的在职培训权利的制度保障。《职业教育法》第8条第2款规定：国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度，并未将劳动者在职培训作为企业职责。《职业教育法》第37条第2款规定：企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习，对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬，该条仅要求企业接纳职业学校的实习生，并没有将企业对本企业职工进行职业培训作为其强制义务。《中华人民共和国劳动合同法》第22条规定：用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。该条并非要求企业必须培训劳动者，而是强调如果企业与劳动者协商确定对劳动者进行付费培训，劳动者还必须向企业承诺培训完毕后不会跳槽去其它单位，否则，就得返还培训费用。有时，巨额的培训费用实际上剥夺了被培训劳动者的再就业的可能性。过去几年多家航空公司飞行员跳槽案所引发的巨大争议即反映出劳动者职业培训权利的尴尬境地。虽然，《职业教育法》第20条规定了企业对劳动者的法律责任，然而，该等法例并未使得企业职业培训成为强制义务，劳动者在职期间，如果企业不予培训，他也无权起诉该企业，法律虽然允许当地政府以行政手段对企业收取经费举办职业教育，但怎样使急需在职培训的劳动者实际获得培训机会，法律付之阙如。

（三）我国劳动者职业教育权利制度体系缺乏吸引社会力量公平参与的“顶层设计”和多元化办学的制度构建

《职业教育法》第23条第1款规定：职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和合格劳动者。第2款规定：职业学校、职业培训机构可以举办与职工教育有关的企业或者实习场所。《国家教育事业十二五规划》提出应当促进职业教育与经济社会发展有机结合，大力推行校企合作、工学结合、顶岗实习的人才培养模式，创新职业教育人才培养体制，完善政产学研的协作对话机制，推进行业企业全程参与职业教育，积极探索多元主体合作共赢的集团化办学机制，充分发挥劳动力市场对人才培养的引导作用，根据产业需求优化专业结构，促进职业教育与劳动力市场的开放衔接，推动职业院校面向市场自主办学。加强行业指导能力建设，有效发挥行业在建立健全行业人才需求预测机制、行业人才规格标准和行业职业教育专业设置改革机制等方面的指导作用，鼓励各地、各行业从自身实际出发，实行多种形式的产教结合和校企合作，促进职业院校的专业设置与产业布局对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、学历证书与资格证书对接、职业教育与终身教育对接、建立职业教育与产业体系建设同步协调制度，实现职业教育体系与现代产业体系、公共服务体系的融合发展。这些具有国际接轨意识的职业教育规划为保障劳动者的职业教育权利描画了蓝图，但迫切需要法律制度与政策加以落实。

要突破我国劳动者职业教育权利保障困局，需要借鉴国际经验，针对我国现行制度症结进行制度创新：首先，我国应借鉴德国经验，在修订我国《职业教育法》和《劳动法》的相关内容时，明确用人单位在职业培训体系中的主体地位和基本职责，通过政府监督、合同管理和劳资协商，切实保障和落实劳动者在职培训的基本权利。其次，为落实我国职业教育经费的筹集并加强经费管理，可以考虑借鉴英国经验，由劳动保障部门会同中华全国总工会，按照行业类别建立职业培训管理机构，统筹征缴和管理企业的职业培训经费，强化企业支付职业培训经费的法律责任。最后，应当借鉴美、日经验，确立我国职业教育体制的终身培训理念，建立满足不同类型劳动者的多样化职业训练需求的职业教育体系，通过立法协调促进企业、政府与社会合作办学并公平保障各主体的权利，形成一整套有利于推进职业教育现代化的法律制度体系。

1.国际劳工大会第91届会议发布：《知识社会中的工作学习与培训》，国际劳工组织北京局译，国际劳工局，2002年版，第1页。

2.国际劳工组织北京局：《国际劳工公约和建议书》(第3卷)，国际劳工局，2010年版，第302页。

3.国际劳工组织北京局：《国际劳工公约和建议书》(第2卷)，国际劳工局，1994年版，第106-107页。

4.国际劳工大会第91届会议发布：《知识社会中的工作学习与培训》，国际劳工组织北京局译，国际劳工局，2002年版，第5页。

5.国际劳工大会第91届会议发布：《知识社会中的工作学习与培训》，国际劳工组织北京局译，国际劳工局，2002年版，第21页。

6.国际劳工大会第91届会议发布：《知识社会中的工作学习与培训》，国际劳工组织北京局译，国际劳工局，2002年版，第108页。

7.何文明：《构建现代职业技术教育体系的思考》，载《职教论坛》，2010年第13期，第9-10页。

8.李宜芯、黎奕林：《二战后英国职业培训立法及对我国的启示》，载《湖北大学成人教育学院学报》，2011年第5期，第41页。

9.刘艳珍：《试论日本职业培训立法》，载《成人教育》，2009年第5期，第95-96页。

10.欧阳河、蒋丽、张燕：《中国职业教育体系的形成与演进》，载《职教论坛》，2008年第19期，第63-64页。

11.宋孝忠：《美国职业培训立法探讨》，载《中国职业技术教育》，2009年第27期，第52-53页。

12.王为东：《我国职业培训立法的历史考量》，载《教育与职业》，2008年第36期，第5-7页。

13.郑丽清、何洁：《德国职业培训立法的借鉴意义》，载《湖北第二师范学院学报》，2008年第7期，第70-71页。