“多规合一”的顶层设计

刘亭

十八届三中全会全深改《决定》提出，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。习总书记有鉴于多年来政府规划工作中的积弊，在中央城镇化工作会议上明确指出，要积极推进规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法。

现有的政府规划种类繁多、功能庞杂，管理部门多头，规划管理中的问题还主要不是出在这里，而是体现在以下三个方面：

一是发展规划和空间规划两大体系未能有机衔接。发展规划重在明确未来发展的目标、任务和举措，简单地说就是解决“干什么”的问题。而空间规划则是将上述要做的事情，落实在一个个特定的地理空间上，简单地说就是解决“在哪儿干”的问题。“干什么”要受到“在哪儿干”的制约，“在那儿干”则要承接“干什么”的引领。

二是发展规划内部的诸多品种尚未理顺关系。目前的发展规划体系，主要包括总体规划（五年规划纲要）、专项规划、区域规划和主体功能区规划四种。从一般意义上说，总体规划和专项规划是一个统和分、综和专、宏和微的关系，都是主攻“干什么”的问题。但区域规划和主体功能区规划，则体现了某种“干什么”和“在哪儿干”的相结合，并且前者侧重于“干什么”，后者侧重于“在哪儿干”。正是从这个意义上，主体功能区规划可以归入空间规划体系，无非它是空间规划中更具战略性、基础性和指导性的那一个部分。

三是空间规划体系内部的诸多品种也未能理顺关系。一般认为，空间规划的“正规部队”是城乡规划和土地规划。但事实上前者更侧重于城市及城镇体系的发展，而后者则更侧重于耕地的保护和国土开发的用途管制。从管理的技术手段和体制保障来说，两者有“异曲同工之妙”：完备的法律支撑、强有力的行政管制、庞大的组织体系以及缜密的技术方法。正因为管理对象和方法手段的“雷同”，会造成一定程度的“高水平重复建设”，甚至会出现“一女多嫁”的乱象。

在我看来，“多规合一”的顶层设计，首先是要确立发展规划和空间规划两大体系的各自功能定位，并且明确两者之间的相辅相成和相互制约关系。空间规划不能在发展规划之外安排空间资源，但发展规划安排的任务也不能不受空间规划的制约。发展规划的统领，是受空间规划制约的统领；空间规划的保障，是落实发展规划的保障。另外，两个规划体系的规划时限，必须加以统一，防止长任务而短规划、或是短任务却长规划的倒置现象。

其次，无论发展规划还是空间规划，都要理顺各自的品种、层级和功能关系，消除不必要的重复、脱节及混乱现象。发展的总体规划和专项规划要紧密对接、有机结合。总体规划是专项规划的综合，源于后者却高于后者。专项规划是总体规划的展开，彰显后者并细化后者。区域规划主要应谋划跨行政区发展和空间安排的协同，力戒对行政区既有发展和空间规划内容的简单叠加和“重复建设”。主体功能区规划应归入空间规划系列，并努力与城乡、土地规划中较为宏观的部分，融合为一个统一的特定行政区域的“国土空间总体规划”。在此总体规划指引下，城乡和土地规划再从各自的侧重出发，对城镇乡村布局和土地开发管制明确更具针对性的规划内容。

再次是要以科学的规划管理体制保障“多规合一”的落实。“多规合一”不是说政府只编一个规划，或谓一个规划“包打天下”，而是说政府的规划相对于“同一”的任务，只编一个规划，不搞政出多门。当前尤其是要把省域国土空间总体规划的编制和审议工作机制完善起来。对此，省政府已明确建立相关的联席会议制度，办公室设在省发改委。如何就此形成一个既有统一意志、又有各部门心情舒畅的良性运作机制，对我们来说是一个新的考验。要按照各展所长、各得其所的要求，合理确定运作程序和编制流程，实现形神皆备的“多规合一”。

最后是夯实“多规合一”的技术支撑。特别是空间规划体系，如果没有统一的、扎实的、基于空间地理信息技术应用的工作基础，想要谋求高效、精准和可持续的空间规划管理，是不可能的。