《可再生能源法》的立法完善

张岱 霍丽惠

摘 要：我国《可再生能源法》自2006年1月1日实施以来，可再生能源领域的相关法律、法规、政策也相应出台，据此我国在可再生能源开发、利用以及管理等方面基本实现了有法可依。但，由于处于基本法地位的《能源法》迟迟未能出台，现有的可再生能源法律、法规还存在着不齐全、不配套，立法效力级别较低、法律制度不够健全等问题，造成了《可再生能源法》在运行过程中的诸多障碍。鉴于此，完善我国可再生能源法应从现有的立法体系入手，制定和改进相关的配套措施，辅之以政府的扶持，力图加快我国可再生能源法律制度的建设。

关键词：问题；完善

自工业革命以来，化石能源就以成为了人类社会发展必不可少的驱动器。然而，面对传统能源的日益锐减以及人们对环境污染、能源安全问题的不断反思，可再生能源的开发探索成为了人们对于能源发展的一项重要选择。《可再生能源法》就在此基础上应运而生，初步形成了以《可再生能源法》为基础、部门规章为主体的可再生能源法规体系。然而，《可再生能源法》虽经过2009年的重新修正，一些规定尚过于原则化，给操作与执行都带来了一定的难度，仍需进一步修改。

一、 《可再生能源法》存在的问题

（一）立法方面的缺陷

1、立法理念、目标上的缺失

在立法理念上，没有充分认识到发展可再生能源在应对气候变化、确保能源安全和促进经济低碳转型上的多重价值。立法目标上也没有明确讲应对气候变化作为发展可再生能源的一个重要目标。

2、立法的效力较低

由于我国的《可再生能源法》属于框架法性质，其他涉及可再生能源法的法律，如《节约能源法》、《电力法》等对可再生能源也仅仅是做出了一些原则性的规定。不能直接对可再生能源开发利用产生作用，需要借助相关细则保证立法的有效实施。因此在《可再生能源法》颁布之后，全国人大提出了制订相关实施细则的要求，由国务院相关政府部门出台配套政策。然而这些政策多是部门规章的形式出台，导致了可再生能源法立法领域的立法层级较低的现象。

3、地方立法不到位。

可再生能源的发展往往受到地区的限制，可再生能源也只有因地制宜才能发挥出其应有的作用。然而在可再生能源的地方立法缺失的情况下，我国的《可再生能源法》的规定便显得过于原则化、概括化，导致在可再生能源法的开发利用以及实施方面都难以达到良好效果。

4、分类立法不完备

可再生能源的种类多样，但在《可再生能源法》中，对于具体的能源开发利用的规定却是笼统的规定，不便于操作与执行，不符合能源的具体特征。而国务院出台的专项立法，如太阳能、生物质能、水电、风能等，过于分散，内容也不尽全面，在有关制度方面也无法满足可再生能源的产业发展。

5、配套规章需完善

可再生能源的相关配套制度，如财政补贴和税收信贷优惠、可再生能源并网技术标准等重要制度未能出台，进一步影响了其他关键性的制度和措施落实。

（二）法律制度方面的缺失

1、相关制度的目标设定偏低

我国《可再生能源法》中规定的制度主要包括：总量目标制度、全额保障性收购、分类电价、费用分摊、招投标、发展基金、财税支持等法律制度。但总体上来说，现有的制度尚存在一定缺陷。就总量目标制度而言，我国所指定的目标偏低，根据我国 “十二五”期间的能源规划，预计到2015年，非化石能源消费比重提高到11.4%，风电将达到 1亿千瓦，年发电量1900 亿千瓦时，其中海上风电 500万千瓦； 太阳能发电将达到2100 万千瓦； 加上生物质能、太阳能热利用以及核电等，2015年非化石能源开发总量将达到4.7亿吨标准煤。但世界平均水平为2010年达到10%，2020年达到50%。由于现行目标制定偏低，实践中成为我国可再生能源发展的阻碍，具体到风电，由于我国的风电目标偏低的限制，进一步制约了电网建设的步伐，不足以适应现行风电的发展速度，客观上又抑制了风电的发展。

2、制度设计的可操作性差

与我国的能源制度相比，国外的能源制度更注重对各利益相关方的权利、义务与责任的制定，并通过规则的制定来激励与约束利益主体。据具体到德国的《可再生能源法》，法律在对一般情况下的规定做出原则性说明后，还会进一步阐述在具体操作中或者遇到特殊情况时应该如何处理，即制度的具有较强的可操作性，便于法律及相关制度的执行。

3、相关制度的缺失

我国《可再生能源法》仍缺少一些重要制度。如，非水电可再生能源电力实行配额制度，国务院能源局在2012年发布的《可再生能源发展“十二五”规划》中就已经有所规定，但可再生能源配额制度至今未能在我国全面实行。

（三）鼓励性规定尚需完善

可再生能源从最初的研究、开发到利用的一系列过程，均需要投入大量的人财物力，来保障一项可再生能源的能够最终的利用。因此，鼓励性措施的制定是至关重要的，应予重视。

（四）法律责任的规定规定过于狭窄

《可再生能源法》在第七章，仅四条的篇幅对法律责任部分做出规定，其内容缺失也是显而易见的。

1、责任制裁行为方式狭窄

《可再生能源法》第28条对公务人员的三种行为做出了处罚规定：不依法作出行政许可决定的；发现违法行为不予查處的；有不依法履行监督管理职责的其他行为的。①以上可概况为玩忽职守行为，但若公务人员出现滥用职权行为时，应当如何处理并没有做出明确的说明。

2、法律责任的主体范围狭窄

《可再生能源法》第29-30条将责任主体限定为电网企业、石油销售企业、经营燃气管网、热力管网的企业，仅当这些主体不履行相应义务时，才会承担相应的法律责任，责任的形式也是以行政处罚为主，处罚力度不够。

二、《可再生能源法》的完善

（一）立法方面的完善

1、立法理念上明确立法的多重价值

可再生能源在立法理念上应当注重将能源利用、气候保护和经济发展结合起来，以便充分的发挥可再生能源在保障能源供应安全、应对气候变化和促进紧急低碳转型中的多重价值。

2、立法目的上强调防止气候变化

气候变化问题是全球各国所关注的中心之一，积极寻找途径，稳定并控制氣候变化早已成为工作的重点。可再生能源的清洁性、循环性，决定了我们应当将发展可再生能源作为应对气候变化的重要手段。因此，明确将应对气候变化作为可再生能源法的立法目的，是有着其现实和理论依据的。

3、提高立法层级，细化地方立法的制定

面对《可再生能源法》及配套规章立法层级低的尴尬境地，首先应当尽快出台《能源法》，为能源方面立法的体系化发展提供方向。其次要改变现行以“通知”、“办法”等政策性的形式，对《可再生能源法》的配套规定的加以补充的模式，提高其立法层级。

《可再生能源法》地方立法应做到因地制宜，制定相应的实施细则，将原则性的规定具体化，提高地方立法的可操作性与执行性。

4、健全专项立法、完善配套规章

根据风能、太阳能、生物质能等各类能源的的不同特征，制定专项立法。以专项立法的形式对各个能源类型进行系统规定，为可再生能源的研究、开发、利用提供法律保障，提高其可操作性，并进一步拓宽可再生能源的发展类型。

此外，需要尽快制定可再生能源开发利用领域的配套的规章或细则，提高本法的可操作性。

（二）法律制度方面的完善

1、适度提高战略目标

可再生能源发展规划与发展目标是可再生能源总量目标的具体化，具体指导可再生能源的开发利用，为可再生能源总量目标的实现提供保障。可再生能源的发展目标的设定偏低，在一定程度上制约了可再生能源发展的动力。但我们也应当理智的看到，我国在可再生能源利用技术、人才、资金等方面存在的不足，不能盲目的最求高数据，要适度提高目标水平，可在总体目标的基础设定后，具体细化落实到不同领域，如丹麦，在2012年初公布《2050年能源发展战略》指出“到2050年将完全摆脱对化石能源依赖的战略目标，其中2020年化石燃料消耗将比2009年降低33%，一次能源消费量比2006年降低4%，可再生能源在终端能源消费中的比重超过 30%，交通领域可再生能源消费比重达到10%。”②据此来促进目标的步步实现及不断提高。

2、提高制度的可操作性

《可再生能源法》属于框架性法律，其内容规定原则性明显。据此，对《可再生能源法》的制度规定可以细化，可借鉴德国的《可再生能源法》的规定，对涉及的技术概念进行了界定，在法律条文对于各种可能产生不同理解的地方进行具体说明。对利益关系主体的权利、义务、责任进行明确，对执行标准进行细化，提高可操作性。

3、增加一些重要制度的设计

①可再生能源配额制度

可再生能源配额制度，是指以法律形式对可再生能源发电在电力供应中所占份额进行强制性规定的一整套措施。③配额制度主要解决可再生能源发电的供应问题，常适用于可再生能源发展的中期，通过市场机制促使发电企业减低成本。配额制度有助于保障产量，但在价额、电量和投资风险、收益等方面存在着不确定性。就目前的形势来看，通过对可再生能源电力、技术发展和市场结构现状的分析，可采用配额制度与全额保障性收购制度相结合的模式，解决可再生能源的供应和销售问题。

②建立信息通报和信息公开制度

信息通报和信息公开制度，是保障和监督《可再生能能源法》在实践中得到更好执行的重要制度性安排。具体到发电而言，各相关主体应在规定的时间，按照规定内容，对有关可再生能源电力的信息进行通报和公开，以此来对各方责任与义务的完成情况进行监督。

③建立可再生能源法的定期追踪和评估机制

可借鉴德国《可再生能源法》的规定，对处于发展阶段的可再生能源执行情况，及时追踪，不断根据新形势和新情况修订完善可再生能源法。

（三） 完善经济激励措施

1、完善发展基金制度

利用可再生能源发展的税收，建立发展基金，并明确规定发展资金的补贴对象及范围、标准、管理、时限等，建立并完善可再生能源财政补贴法律制度。

2、完善税收优惠政策

对可再生能源发展提供优惠的税收政策，针对不同主体、不同情况以及引进可再生能源技术设备等都予以不同程度的税收优惠，推动可再生能源的发展。

（四）法律责任的完善

1、拓宽法律责任处罚范围

对公务人员的滥用职权行为类型、刑事责任形式及处罚方式等内容做出相关的规定，完善公务人员行为的法律责任。

2、拓宽法律责任的主体范围

针对责任主体过窄的局面，对《可再生能源法》责任主体的规定不能仅限在电网企业、石油销售企业、经营燃气管网、热力管网的企业的范围内，应当予以拓宽。针对不同能源类型的经营者、销售者，违反本法时均应做出相应规定。（作者单位：石家庄经济学院）

参考文献：

[1] 于文轩，朱婷婷. 气候变化背景下可再生能源法制的挑战与对策[J]，江 苏 大 学 学 报（ 社 会 科 学 版）.2013（11）.

[2] 李艳芳，岳小花.美国可再生能源配额制及其启示——基于德克萨斯的经验分析[J]. 清华法治论衡，2010（1）：205-209

[3] 张小锋，张斌.德国最新《可再生能源法》及其对我国的启示[J]，国外能源.2014（3）.

注解：

① 《可再生能源法》第28条的规定。

② 孙增芹. 完善我国可再生能源法律制度的几点建议[J]. 干 旱 区 资 源 与 环 境，2013（2）.

③ 李艳芳，岳小花.美国可再生能源配额制及其启示——基于德克萨斯的经验分析[J]. 清华法治论衡，2010（1）：205-209