探究：公有公共设施致害之国家赔偿责任的回归

巩亮

摘 要：公有公共设施致害的国家赔偿责任仍是我国法律领域的一项空白，是否将其纳入国家赔偿法的调整范围在学界也存在很大争议。在我国，公有公共设施致害赔偿不管是在制度设计上还是司法实践中，都作为一般民事侵权问题进行处理。本文将从公有公共设施的含义出发，对我国当前这一制度设计进行剖析与反思，最后提出自己的观点。

关键词：公有公共设施；致害赔偿；民事赔偿；国家赔偿

随着服务型政府的建立，越来越多的公有公共设施正不断地进入我们的生活，但危险亦随之而来，其在设置及管理方面不可避免地会对人们的合法权益造成损害，而正确界定公有公共设施致害赔偿的国家责任性质，实现其公法责任制度的真正回归，对于公民权利的保障具有十分重要的意义。

一、公有公共设施致害的含义

公有公共设施这一概念源于我国台湾地区的“国家赔偿法”，学术界对公有公共设施的含义也没有统一的界定，但我国通说认为：公有公共设施指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公共使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、下水道、车站、机场、煤气供应站等。本文中“公有公共设施”一词将采用上述含义，而公有公共设施致害是指由于公有公共设施在设置或管理等方面存在瑕疵，致使用者的人身和财产受到损害。

二、学术界的理论纷争及我国目前的立法现状

（一）目前存在的分歧

现代各国一般都将公有公共设施致害纳入国家赔偿法的调整范围，但我国学界与实务界对此仍有分歧，主要意见有以下三种：

第一种意见是否定说，主要理由是：我国对公有公共设施的管理已趋企业化，公有公共设施因设置或管理瑕疵而造成的损害，不属于违法行使国家职权的问题，应由民法规范调整，国家不负赔偿责任；①现代国家赔偿没有国定强制执行程序，不利于受害人权利的实现，而采用民事赔偿的方式，程序上更有保障。

第二种意见是肯定说，主要理由是：政企分离使政府和企业的财产划分更加清晰，但在管理和经营上还存在着交叉，这样就使得一些公共设施致害赔偿案件中所有人和管理经营权人相互推诿，最终导致无人赔偿的结果。

第三种意见是折中说，其中又分为两种。一种认为，公共设施致害赔偿应区分不同情况，属国有企事业单位设置或管理的，由该单位承担赔偿责任；属国家机关设置或管理的，由国家承担赔偿责任；没有特定主管部门的公共设施致害，由国家承担赔偿责任。另一种折中说认为，公共设施致害的赔偿问题，无论是由侵权责任法还是由国家赔偿作规定都是可以的，关键是要在法律上予以明确，不能留有空白。

（二）目前我国对公有公共设施致害的规定

在我国目前的立法规定与司法实践中，公有公共设施致害赔偿的主要法律依据是《民法通则》第126条和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条，其中后者又对《民法通则》第126条作了补充说明，2010年新修订的《国家赔偿法》终未采纳之前修改稿中的意见，仍将公有公共设施致害排除于国家赔偿之外。

可见，在我国，公有公共设施致害赔偿不论是在制度设计上还是在司法实践中，都是作为一般民事侵权问题处理的，采用过错推定责任，一般由设施的直接管理机关承担赔偿责任。

（三）对现行制度的反思

公有公共设施致害赔偿一直被遗忘和游离于国家赔偿责任之外，除了上述提到的否定说所持理由外，透过立法亦步亦趋的态度，我们可以窥视制度设计背后的思辨：

第一，公有公共设施致害与其他因行使国家权力而产生的侵权行为有着本质的不同，“政企分离归还了国有企事业单位作为市场主体的本质，民事主体的性质更加明显，其行为也因此被认为是民事行为。”②

第二，如果将所有公有公共设施因设置、管理上的缺陷所造成的损害赔偿都纳入国家赔偿责任的范畴，不仅将使国家赔偿范围无限扩大，使国家背上巨大的负担，也会违背经济体制改革的初衷，难以实现政企分离的目标③。

第三，按照民事诉讼程序，能给受害人较周详的保护，不仅有物质损害赔偿，还有精神损害赔偿，更重要的是，其有规定的强制执行程序作为权利实现的保障。

三、将公有公共设施致害纳入国家赔偿的理由

当下的制度不管是从理论上还是司法实践上都难以给予受害人及时、充分的救济，对此，有学者指出可以通过修改或解释《民法通则》相关规定等方式来适应现实的需要，但笔者认为还是应当将公有公共设施致害赔偿纳入《国家赔偿法》的调整范围更为可取。

（一）公有公共设施致害国家赔偿的理论可行性

第一，从法律性质上看，公有公共设施的管理者与利用者（直接利用者）之间是行政法律关系，将本应由国家承担的公法责任“遁入私法”适用民法處理，会混淆公法和私法的调整范围，因此将基于行政法律关系所产生的公有公共设施致害赔偿纳入公法赔偿的规则体系似乎更合逻辑。

第二，公有公共设施的范围相当广泛，而《民法通则》第126条的规定不能涵盖所有公有公共设施致害类型，即使通过修改和解释可以解决这一问题，但由于在归责原则、风险负担等方面与一般民事侵权存在较大差异，受害人在举证责任和获得赔偿的保证性上仍处于明显不利地位。

（二）公有公共设施致害国家赔偿的现实可行性

第一，随着我国综合国力不断增强，在一定范围内对公共设施致害所造成的损害予以赔偿是完全有能力的。

第二，现代经济体制改革不断深入，许多公共设施开始变成“私有公共设施”，需要纳入国家赔偿范围的公共设施比以往减少了许多。

因此，我们的主张既不会违背政企分离的经济体制改革的目标，也不会因公有公共设施致害范围过广而使国家背上过重的负担。

第二，《国家赔偿法》的修改为公有公共设施致害纳入国家赔偿提供了制度空间。新法第2条删除了“违法”二字，淡化了单一的违法原则，确立了多元化的归则体系；此外，可赔范围从起初的物质赔偿逐步地扩大到精神损害赔偿。此次的修改为公有公共设施致害纳入国家赔偿法提供了空间。

综上所述，将公有公共设施致害赔偿责任回归到国家赔偿的公法责任体系，不仅符合公有公共设施致害赔偿的公法责任性质，而且能真正实现对受损权利的有力救济。希望立法机关能充分考虑并在法律层面上尽快予以认可和完善，并使其体系化，以实现该制度的真正回归。（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

[1] 马怀德.行政赔偿的范围[J]，江海学刊，1994（5）：4.

[2] 梁慧星.《民法总论》，法制出版社，1994年版，第69页。

[3] 江平.《民法学》，中国政法大学出版社，2000年版，第213页。

注释：

① 马怀德：《行政赔偿的范围》，载《江海学刊》1994年第5期

② 梁慧星：《民法总论》，法制出版社，1994年，第69页

③ 江平：《民法学》，中国政法大学出版社，2000年版，第213页