浅议房屋征收过程中房屋性质的认定

卢昊伟

摘 要：房屋征收过程中房屋的性质问题往往是争议的焦点。“住改非”，就是指原本登記用途为住宅的房屋而在实际使用中做商业性用房，比如在原住宅房屋上改造成饭店、小卖部等。“住改非”问题由来已久，这既是一个历史性的问题，还包含着现实性的因素。“住改非”在当今中国大部分城市中都存在着，往往都是一些具有良好地理优势的房屋改造而成，因为它们的租金相对其他地段房屋较高，因此在日常的房屋征收和拆迁中究竟是按照住宅房屋对待还是按照非住宅对待，当事人双方往往意见截然相反，这不仅是征收中的难点也是征收过程中的焦点。

关键词：房屋征收；住改非；补偿；完善

一、案情简介

上海市顺昌路281-283号二层统间系原告霍佩英租赁的公有房屋，房屋类型旧里，房屋用途为居住，居住面积11.9平方米，折合建筑面积18.33平方米。目前登记在册的这户人口有四人，他们分别是霍佩英、孙慰萱、陈伟理、孙维强。因为城市的改建，2012年6月2日，被告上海市黄浦区人民政府作出黄府征[2012]2号房屋征收决定，原告霍佩英所居住的房屋在此之列。因为原告霍佩英坚持认为其所居住的房屋为公司商业用房，应当按照非居住性用房对待，致使双方很难达成征收和补偿的协议，最终双方对簿公堂。本案争议的焦点在于对房屋性质的认定，这也是大多数征收和拆迁案例中最常遇见的情况，因为对于房屋的定性往往在补偿上会有很大的区别，在日常的征收拆迁实践中，老百姓对补偿的标准非常在意，因此着重处理这方面的问题，不仅有利于提高征收拆迁的效率而且对于社会稳定，创造以人为本、和谐安定的局面也是大有好处的，下面我将论述“住改非”的历史、形成原因以及如何解决此类问题的办法。

二、“住改非”的形成原因

首先，“住改非”往往与房屋所处的地段以及国家的相关政策制度有关。从这些案例的总量上来看，其中很大一部分都是历史遗留下来的问题，这些房屋往往过于老旧，建造于二三十年前，由于那个时代的人们对经商的概念往往比较模糊，因此许多临街道或者位于道路两旁的房屋都设计成了住宅。在政府的政策上，当时的地方政府为了解决居民的住房问题，鼓励居民自建房屋，因此产生了许许多多居民临街自建的房屋。还有一个原因就是随着城市的发展，城市道路的改建，使得许多原本处于住宅区地段的房屋变成了临街房。随着改革开放和社会经济的迅猛发展，城市居民的商品经济意识也越来越强，国家为了提高居民的生活水平和繁荣市场经济，鼓励个人积极进行商品经营，兴办个人公司和企业，从而增加就业。因此，这些老旧的临街房屋就显示出来它巨大的经济效益，房主们纷纷想办法提高它的经济价值，甚至开墙打洞，这些传统住宅用房就变成了经济用房。

其次，“住改非”也跟法律的缺失以及滞后有着很大的关系。根据当前的法律，城市的居民应该严格按照城市的管理和规划来设计自己的房屋，对于“住改非”的现象，严格来讲是一件不合法的行为。但是由于历史的原因，“住改非”存在的时间过长，当政府出台法律加以规制它时，这已是一个由来已久的现象，比如早于早期的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》的出台，另外相关法律条文规定不完善、模糊，甚至有些条文之间互相矛盾，存在着很大的漏洞。比如说法律上明确指明了房屋的使用应当严格按照产权证登记的为准，然而实际中的产权证有两个，一个是土地部门颁发的一个是房屋的管理部门颁发的，而且两个部门的相关规定还不统一。国家土地管理局要求的是按照房屋的实际使用情况为准，而房屋管理局则要求严格依照登记时载明的用途为准，这就导致了相关法律制度的互相矛盾，为以后征收拆迁过程中的争议埋下了伏笔。

再次，“住改非”往往也与政府的管理脱节和失调有关。“住改非”在事实上可以促进当地的经济繁荣和发展，对于激发经济潜力提高居民生活水平解决就业问题都是有好处的，它同时也是最大化的利用资源的一种表现。因此在没有征收和拆迁以及不影响他人日常的正常生活的时候，地方政府往往都是采取相对宽松的政策，没有对其过多的干预和限制。

最后，“住改非”与产权人的产权意识薄弱有关。地方政府长期以来对“住改非”都持着包容和宽容的态度，随着改革开放的不断深入，经济的持续发展，临街居民的商品经济意识也越来越强，当一些原本没有经济价值的临街房屋变得有经济价值的时候，临街居民往往都会改变房屋的性质。但是很大一部分的产权人都没有去办理变更登记手续，因此对于这样的房屋长期处于“无手续”的状态，也是日后征收拆迁中容易出现争议的地方。

三、实践中对“住改非”的认定及补偿

由于国家出台法律的滞后以及没有形成一个完善统一的制度规定，因此各个地方在对待“住改非”的问题往往会有着不同的办法和制度，总结起来有以下几点：第一种是对“住改非”的问题不承认，要严格按照登记时标明的用途为准。第二种是原则上不承认“住改非”，但具体问题具体分析，在实际的征收和拆迁过程中给予“住改非”房屋一定的优惠。有些地市都有着自己的办法，比如在浙江台州地区有这样的规定：“住改非”房屋原则按产权登记时载明的用途为准，但对于一些临街改造成商业用途的房屋，需要由房屋所有人提出申请，按优惠价购买营业用房一间或商场（城）内的营业摊位一个（间），政策规定给予市场价8%-12%的优惠，实际上优惠幅度会达到30%左右。第三种是有条件地承认“住改非”，这需要有一些手续和证件。比如河南省信阳市有规定：被征收人具备《房屋所有权证》、《营业执照》、《税务登记证》，三证必须要同时具备而且要合法有效才能够认定为非住宅，可以按照商业用房进行补偿。这些方法都是在相关法律不太完善情况下，各地方根据本地实际情况做出的有效办法。纵观这些办法，有些过于严格和僵化，实际操作虽然简单快捷，但容易引起争议和矛盾，往往对被征收和拆迁者并不公平，有些规定的过于宽泛，这样无疑会增加征收的成本，长远看也会影响征收的效率。

四、我对“住改非”问题的看法

（一）对“住改非”要有一个规范统一的认定

各个地方政府对“住改非”都有着不同的办法和规定，归根到底在于法律规范的缺失或不完善，因此对于“住改非”法律上应当有一个统一的认识和定性。究竟“住改非”是合法还是非法行为，是程序上还是实体上的行为都要规定清楚，比如说简单的认定“住改非”为非法那么就会出现很多问题，甚至在法律本身上也是说不通的。因为公民的房屋对公民来说是私有财产，法律是保护私有财产的。而且规定在不违反法律和他人合法权益的情况下是可以对自己的私人财产进行处分。同时根据土地的最佳使用原则来说，“住改非”也是有一定的合理性的，它不仅最大化的利用了现有房屋，而且还创造了经济效益提高就业率。同时，对于“住改非”的房屋有些政府也是收取了相关的土地费用，在一定程度上是对“住改非”的默许。

（二）对“住改非”房屋应当首先以市场价格确定补偿标准

对于城市的房屋征收应当遵循公平有价的原则，既不能损害被征收或被拆迁者的利益，也不能损害征收拆迁者权益，这就需要一个统一的制度，首先就是要对被征收的房屋统一和合理的估价。目前对于房屋进行估价有许多的方法，比如市场比较法、成本法、收益法等。比较通行的方法有收益法和市场比较法。其中收益法中的直接资本化法是房屋交易中的疑难案例的通行做法，它是将估价对象未来某一年的某种预期收益除以适当的资本化率来求取估价对象价值的方法。这种方法的关键是要确定未来的第一年收益以及资本化率。还有一种方法是市场比较法，市场比较法就是把某一时段市场通过价值规律形成的价格作为一个参考的标准，同时结合各方面的因素，来最终确定被征收和拆迁房屋应当赔偿的价格。也可以理解为征收者将被征收和拆迁的房屋用市场价格买下来，之后进行拆除。这种方法容易被广大被征收和拆迁者所接受，因此比较通用。当然市场比较法也不是一个十分完善的方法，由于房屋价格的变动和不确定因素的影响，因此对房屋价格的评估并不是非常的准确，这需要房产市场的进一步成熟和对房产市场的充分了解，而且需要大量的真实案例，但对于这种交易实例相对较少的地区采用市场比较法就不是非常的适用。

（三）对“住改非”的范围要明确和细化

当前在征收或拆迁实例中往往对房屋仅作住宅和非住宅的区分，其实这还可以进一步的细化和深化。比如对于非住宅还可以细分为经营性的用房和非经营性的用房，对于经营性的用房还可以细分为商业门店或者写字间，由于经营性住房不同，那么它的市场稀缺性以及效益也不同，往往在补偿中的价格也是不同的，比如商业门店的稀缺性以及经济价值就远高于写字间，因此有必要对它们细化分类，根据不同标准进行补偿，否则将会造成被征收和拆迁者利益的损害，甚至会促成更多的“住改非”房屋产生，因为相对于商业门店来说，改造成写字间就显得十分容易和随意，这樣最终导致征收或拆迁成本越来越大，难度也随之提高，因此对被征收和拆迁的房屋进行细化分类是十分重要和必要的。

（四） 尊重历史同时要体现以人为本精神

综上所述，“住改非”有着许许多多的形成因素，在实际的征收和拆迁中要注意具体的情形，比如早于《中华人民共和国城市规划法》出台的，可以按照房屋当前的实际用途进行补偿，而晚于该法出现的“住改非”房屋，原则上要按照房屋权属登记上载明的为准，如果当地政府曾经允许居民利用自己的房屋进行商业或者其他用途，也应当视为允许这种现象的存在，给予其商业用房的补偿。同时政府应当本着保护弱者利益为原则，对那些定位为住宅性的“住改非”用房但是却以这为生或者没有其他生活门路的要给予特殊的照顾和安置，不能因为征收和拆迁而影响一些人的生计，要做到以人为本。（作者单位：郑州大学法学院）

参考文献：

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