地方政府职能转变的实证分析

倪欢

摘 要：转变地方政府职能是促进经济发展，提高公共服务质量的核心。为贯彻落实十八大精神，地方政府在转变政府职能方面做出了显著的成果。以渭南市为例，简政放权是政府经济职能转变的核心，正确处理好政府与市场，政府与社会的关系，是地方政府职能转变的关键。

关键词：地方政府；政府职能；转变；简政放权

在八十年代初期，政府职能转变这一概念就已经提出，特别是党的第十四次全国代表大会以后，中国已经从计划经济向市场经济的转变中取得了巨大的变化，政府作为国家机器属于上层建筑。因此，随着经济基础的改变，政府的职能也应该适应社会经济的不断变化。可否切实转变政府职能，是检验政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务的关键性指标。[1]新一届中央政府执政以来，开局要办的“第一件大事”就是转变政府职能，此举动体现出政府加大机构改革的气势和决心。为了分析研究近年来政府职能转变的具体成果和转变状况，笔者以作为陕西省东大门的渭南市为例，来进行具体的分析。

一、地方政府职能转变的内涵

转变政府职能是全面深化改革的核心议题之一，也是十八届三中全会的重要内容，其目标是由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。地方政府职能转变的重点是提高地方政府为地区社会经济发展提供公共服务、公共政策的能力，提高地方政府区域自治能力，优化地方公共政策体制，推动地区市场经济发展已经成为地方政府转变职能的重点。地方政府职能的转变并非抛弃原有的政府职能，而是使地方政府由全能变为有限政府。地方政府逐渐应该从微观管理领域1分离出来，把更多的注意力放在地方发展的宏观层面上，提升政府监督能力，把政府工作的重点切实转变到提供基本公共产品和有效地服务上来。

二、地方政府职能转变的具体表现—以渭南市为例

为了贯彻和落实党中央在转变政府职能方面的各项决策，作为陕西省东大门的渭南市，在促进政府职能不断科学转变的过程中做出了重大的改变。特别是十八大召开以来，渭南市把简政放权，行政审批事项改革工作作为首要落实点。以此促进地方政府职能转变。并进一步定义了政府、企业和社会组织的责任，理顺了政府与社会，政府与市场的关系。在全面清理的基础上，减少政府行政审批事项，严格规范审批行为，改善审批方法，增强审批监督。最大限度地解放和发展了生产力，为进一步加强渭南市的改革做出了跨越式的发展。具体表现在以下几个方面：

1.推行政府信息公开，建设服务型政府

建设服务型政府是地方政府职能转变的一个基本目标，建设服务型政府必然要求政府信息公开。[2]政府信息的公开，必然要求公民与政府密切联系，它是建立现代政府，提高政府公信力，稳定市场预期，保证公众知情权、参与权、监督权的重要举措。为了使地方政府真正为人民服务，政府必先知道老百姓需要什么，而公众也必须了解政府要做什么，在做什么。只有在这种情况下，政府的行为才能得到公众的理解和支持。《中华人民共和国政府信息公开条例》施行以来，政府信息公开迈出了重大的步伐，取得了显著的成效。随着网络技术的不断发展和信息传播方式的逐渐改变，公众对政府工作知情、参与和监督的意识不断增强，公众对各级行政机关依法公开政府信息，及时回应公众关切和正确引导舆情提出了更高的要求。

2013年12月8日，渭南市“12345”政府服务热线开通上线。这是渭南市政府构建透明政府的重要体现，为建设廉洁高效政务服务的工作进行打下了重要的基础。不管群众反映的是大事还是小事，只要打进12345呼叫中心的电话，工作人员都会给予最大的帮助。热线对公众反应的事情进行分类处理，由专职人员根据不同状况进行针对性的回复。对于不能及时回复和确定的事情，会通过记录或者利用网络分派，相关职能部门人员会根据事情的特点进行讨论，规定在3到10个工作日内给予答复和解决。市政府要求公务人员责任明确，各项工作都要落实到位。并不断对公开信息工作人员、新闻发言人、微博微信管理人员进行专业的培训，提高了工作人员政策把握能力，舆情研制能力，解疑答惑能力和回应引导能力。

2.向社会中介组织转移职能

2013年1月，渭南市政府决定借鉴广东省的做法，在陕西省率先进行政府向社会中介组织放权的全面改革。在市场经济转型和东大门建设过渡的关键时期，渭南市政府对向中介组织放权做出了进一步的探索。理清政府与社会、市场的关系是改革的重点。把政府管不好的事情交给市场或者社会，把该由政府管理的事切实管好。这样做有利于把政府从繁杂的事项中解脱出来。通过调动社会力量，激发市场活力，降低政府行政成本，提高政府行政效率。

渭南市博思特是一家家政公司，自2010年渭南市主城区野广告的清理工作由此家政公司承担。公司安排15名全职员工和5名兼职人员清理全市野广告，这些人都经过专业培训。从原先政府每年需花25万元清理广告，到如今只需13万元，大大节约了行政成本。2010年以前，相关部门接到乱贴广告电话投诉120人次，而到现在只有10余次，这是政府职能向社会转移的一次成功尝试。另外，近几年，为老人送米，上门按摩等微观事务，都有社区来进行服务，这都是现时代的迫切要求。政府将一些管不了，管不好的职能转移给社会组织，这就等于承认并强调要发挥社会组织的应有价值及其功能。有利于彰显一度被压抑的、沉默的社會力量。

3.向市场放权，深化行政审批制度改革

计划经济时期，地方政府全面管理社会的一切事务。但随着不同时代经济社会的发展，政府并不是万能的。政府失灵的种种表现要求政府向市场放权。当前，我国正处于深化政府机构改革的关键时期，关键问题就是进一步改变政府职能，正确处理政府与市场的关系。只有明晰政府职能在市场经济惊醒中的职权边界，才能强化市场在资源配置中的决定性作用，真正彰显中央政府在机构改革过程中简政放权，发挥市场作用的决心。[3]十八届三中全会对全面深化改革做出全局部署，提出切实转变政府职能，深化行政体制改革。行政体制改革的核心和关键正是简政放权。第一步就是取缔和下放政府在经济领域的行政审批事项。行政审批制度是政府权力作用在市场经济中的最主要方式，必须通过相关法律法规对其进行严格界定，取消和下放政府“越位”或“错位”审批的经济事务，调动市场创业主体积极性，全面正确履行政府职能。[4]

2012年8月，渭南市政府下发了《关于取消和下放政府在经济领域的行政审批项目的通知》，确定了首先对车辆注册登记，交通违法信息处理，餐饮服务等经济参与度高，与人民群众关系密切的权力进行改革，对以往市场经济中政府职能的缺位进行改变。截止2013年9月，渭南市政府先后分两批次下放经济管理权限646项，下放和取消行政许可审批事项242项，节省资金数以亿计。行政审批制度的改革，是创新的精神，是务实的态度，是权力还原于企业，还原于市场的体现。

三、地方政府职能转变的几点启示

渭南市政府在政府职能转变方面，经过政府、市场，和社会的努力，取得了一定的成果，使这个西部农业城市和新型工业城市走进了公众的视野。地方政府职能的转变是一个曲折渐进的过程，在这个过程中需要不断的做出调整，才能不断适应社会主义市场经济的发展要求。从渭南市政府职能的转变中，笔者不仅看到了转变过程的成果，也对转变过程进行了思考，从而总结出以下几点启示：

1.打破“全能政府”观念思维定式

人的思想观念和对新事物的接受程度直接影响到政府职能转变的顺利进行。渭南市作为西部中小城市，传统的依赖“全能政府”意识强烈，解决任何事情只信任政府部门。在开始实施向社会组织放权这一改革时，大部分公民对社会组织持有怀疑不信任的态度。对于这一点，政府应该从政府公务人员开始，通过完善政府公务员管理制度，加强对公务员的教育和培训，加强对服务型政府的宣传，使其起到带头作用，全面认识到政府将部分职能交由社会组织的好处。

对于公众，应该经常举办构建服务型政府知识讲座，使公民从各方面了解到什么是政府与市场和社会的最好关系，从而信任政府的各项措施和举动，提升公民的民主权力意识。

2.正确处理政府与市场的关系

市场经济的实质在于如何处理市场与政府的基本关系。[5]市场经济的市场化，要求建立和健全市场体系，充分发挥资源配置功能。市场经济的自主性，要求企业自主经营，政企职责分开。[6]根据市场应在资源配置中发挥基础性作用的内在要求，地方政府就是要将以往通过指令性计划等措施配置人、财、物等职能转给市场。当然，市场也不是万能的，它在资源配置中也会出现盲目、垄断、难以公正等弊端。因此，政府部门应该时刻认识到这一点，加强对市场的监管，适度介入，避免造成活动的无序状态和经济发展的不平衡性。[7]具体讲，一方面，地方政府在职能转变的过程中，要积极培养各种市场体系，促使市场要素的发展，健全市场替代地方政府有效的行使职能的体系，另一方面又要把握好新旧经济体制的转折点，要适时适度的去转移。

3.正确处理好政府与社会的关系

随着市场经济的发展，各类需要管理的社会事务不断膨胀，各种社会利益关系日趋庞杂，随着社会的进步，社会成员的综合素质不断提高，社会组织参与政务管理的能力也在不断提高。社会组织作为独立于政府与市场的第三方中介组织，不仅能够填补政府失灵失灵和市场失灵造成的管理空缺，还能够分担政府职责，使政府能够从纷繁复杂的微观事务中摆脱出来，促进政府职能的顺利转变。[8]然而，政府对社会转移权力，意味着一些政府部门权力和利益的损失，从而致使权力部门改革不积极，放权不彻底。政府部门必须理清对社会治理的职权边界。理清各部门的职责范围，引入企业的竞争奖罚制度。凡是社会中介组织能够自行调解的或能自治管理的事项，给予社会组织足够的自主权和决策权。对社会中介组织准入门槛，注册资本标准，有关部门应放开不合理的束缚。只有这样，才能更好的将更多符合条件的社会组织纳入到合法的范围之内。不断缩减法外“草根“社会组织存在的数目。

为避免公众出现对社会组织不信任的态度，政府部门应该加强行政监督，大力做好监督工作，对社会组织进行规范化管理，树立宣传公民监督意识，引导社会组织积极健康地发展。

地方政府职能的转变体现了当前我国以构建服务型政府为目标的行政改革，只有走出一条中国特色的简政放权之路，正确处理好政府与社会，政府与市场的关系，才能真正实现政府职能转变，到2020年建立起比较完善的社会主义行政管理体制。（作者单位：陕西师范大学政治经济学院）

参考文献：

[1] 朱光磊，中国政府职能转变问题研究论纲[J].中国高校社会科学，2013（1）

[2] 谢国权，地方政府职能转变与服务性地方政府建設[J]，政治文明，2006（12）

[3] 王连伟，政府职能转变进程中明晰职权的四个向度[J].中国行政管理，2014（6）

[4] 汪玉凯，新中国行政管理体系变革的主体与主线[J]，中共中央党校学报，2012（1）

[5] 桑玉成.政府角色-关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨[M].上海：上海社会科学院出版社，2000.57.

[6] 李平，县级市政府职能转变的若干问题研究[J]，中国行政管理，2000（6）

[7] 魏文章，关于县级政府职能转变的几个问题[J]，学术论坛，1999（4）

[8] 冯雷，李慧.“放”与“管”的勇气与智慧[N]，光明日报，2013-11-05