关于高校内部控制制度的思考

马台潮

随着近年来教育体制改革的不断深入，高等院校不斷扩大招生规模，财力逐年增加，在从事教学科研活动的同时，高校成立资产公司开展对外投资、合作经营、收藏藏品、创立自主品牌等经济活动。高校的预算资金不断扩大，经济活动已经涉及到教学科研、物资采购、基本建设、后勤保障、产品设计、品牌创立等各个方面。要使大量的资金流健康和高效地进行，靠人为的一笔笔控制已无心无力，需要建立完善的内部控制制度来规范。但是，我国高校的内部控制制度现在还不够健全，或有了制度也没有得到执行，屡屡出现一些经济的问题，管理混乱带来的损失浪费也不少。这些问题的根源在于没有建立健全完善的内部控制制度。

高校内部控制制度是指高校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序等一系列控制措施，对经济活动的风险进行预防和控制，来合理保证高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财产信息真实完整，有效预防舞弊和腐败，提高公共活动的效率和效果。

一、高校内部控制的基本目标

（一）规范高校会计行为，保证会计资料真实、完整。保证会计资料真实、完整是会计最基本要求，而完善的单位内部控制制度则为其提供了有效保证。

（二）堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护高校资产的安全、完整。近年来高校各种重大经济案件屡屡曝光，涉案数量和金额均触目惊心。通过分析可以看出，其中共同的一个原因就是高校缺乏有效的内部控制制度，内控制度或不完善、或形同虚设，没有很好地遵循，导致内控制度没有发挥应有的作用。部分院校组织机构设置不合理，领导缺乏权利制衡与约束机制，权力不透明，内部监督不到位，导致违法违纪事件发生，给国家资产造成重大损失。这一切都在提醒我们：只有重视内控制度，实施有效监督，才能真正预防和治理腐败，保障高效资产的安全、完整。

（三）确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行，建立健全内部控制制度，明确各个经济活动的流程，使教工明确各个经济活动的步骤与要求，有章可依，公开公平，确保学校教学科研工作健康有序高效开展。

（四）保证高校能及时发现风险并控制风险。过去在计划经济时代，高校规模小，单纯依靠财政拨款来维持，经济业务简单，没有什么风险意识，没有风险管理与风险预警机制概念。近年来高校的财务活动越来越复杂，每年的财务预算收支规模越来越大，高校已基本处在不断变化的市场经济环境中，经营风险加大。为了规避风险，各种风险程度需要进行全面评估，并进行适当的风险控制。当前，高校的风险主要体现在学校的教学科研、物资采购、基本建设、后勤保障、产品设计、品牌创立各个方面。高校应针对各个环节的风险控制点，建立标准化的风险控制系统，通过风险预警、识别、评估、分析、报告等内部控制制度，规避和防范高校经营管理风险。

二、高校内部控制存在的问题

（一）风险意识薄弱，内控意识不强

高校经过这十年的发展，无论是招生人数，还是校园规模，已是非以前能比拟。但教学经费、科研经费和其他经费拨款仍然是高校的主要收入来源之一，有些高校领导仍然是计划经济时代的思维，认为高校财务只要按规定编好预算、取得和使用资金就可以了，弱化资金管理。对内控制度的重要性认识不足，不能够建立起完善有效的内控制度并有效运行，必然阻碍高校全面发展。目前高校的财务工作人员，有编制内的，有聘用的，还有是借用的，来源不一，利益不一，缺乏培训，没有很强的责任心，没有很强的内控意识，缺乏应有的风险防范意识。

（二）内控制度不完善，预算控制薄弱

随着经济体制和教育体制的不断改革，国家持续加大高校财政拨款，高校自主权增大，对外投资、合作经营、资产公司等经济活动日益活跃，但内控制度并没有渗透到各个环节，不相容职务未分离和互相牵制。如高校对外投资时，项目的可行性分析、审批、执行、决算和审计等没有进行有效的分离控制，造成投资的回报率低，甚至可能给高校造成损失。

高校目前都实行预算管理并取得一定成果，但预算管理薄弱。高校的预算基本以上年的预算为基础编制，对于预算的执行绩效考虑甚微。项目不够细化，执行预算难度较大。常常出现预算调整追加问题，预算约束能力大幅降低。

（三）资产管理混乱

近年来，高校为了保持学科的先进性，吸引优秀生源，纷纷扩建校园，新建实验室，购置设备，资产规模日益庞大。在资金管理上，目前高校都实行了全面预算管理，并取得一定成果。高校在资产管理上则管理制度尚不完善，如缺乏资产购置审批制度，资产日常管理制度，资产盘点制度及资产管理绩效考评制度等，造成资产重复购置、疏于管理等。从资产的物流链来看，资产进行政府集中采购后的验收、保管、使用、维护等方面缺乏监管：验收往往是保管人签个字，没有组织相关专业人才进行鉴定验收；保管使用人虽有登记，但其变更或辞职后，管理的资产没有移交变更，使管理缺失；现资产的专业化程度高，缺乏维修保养专业人才，保养、维护不到位，从而缩短了资产的使用寿命。对固定资产的管理，有的还存在账务不健全或账实不一的现象，如高校的房屋产权等由于工程验收等原因没法及时确认；接受捐赠等资产因为作价等原因没有及时确认入账；没有使用与转让价值的国有资产没有及时报废等。

（四）内部监管不到位

许多高校设有内部审计部门，但没有很好地发挥监管作用。有的是与纪律检查部门共同设置，人力有限，其审计的范围局限于基建工程项目审计、部门领导人离任审计等，对高校的教学经费、专项经费审计较少。对重大的投资等经济活动没有有效的连续监督，对于内部控制系统的运行效果和质量的审计测试与评价更是没有涉及，故没有发挥内部审计对内控应有的作用。

三、加强高校内部控制的几点建议

（一）加强宣传，提高内控意识

加强宣传， 提高管理层对内控重要性的认识。经常通过展览、报告、讲座等多种形式的活动提醒领导干部对经济活动风险的警觉，使其了解内控制度的作用与重要性，提高其对内控制度建设与执行的重视。只有高校领导层认识到建立并实施和完善内部控制制度是管理层的主要职责之一，至上而下推动内控制度的建设，直至整个高校全员参与，才能真正建立健全、有效的内控制度。对符合一定条件的高校，要设专门的总会计师，在重大的经济决策过程中发挥应有的作用。承担内部控制监督职责的高校财会人员，统一招聘，加强加大内部控制规范的培训力度，提高职业道德修养与专业素质，增强工作责任心和使命感，使内控制度能够在每一个控制步骤更好地贯彻落实。

（二）科学设置，实行全面预算管理

在不相容职务控制上，高校必须坚持做到不形容职务的形式分离与实质分离，即单独一个人或一个部门对任何一项经济业务无完全的处理权，形成互相制衡。组织机构之间要能互相控制，纵向上，要形成上级监督下级，下级牵制上级，各有顾忌；横向上，使一个部门的活动受另一个部门的牵制，相互制约。

实行全面预算管理，加强预算的编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等环节的管理。根据客观环境的变动，及时调整预算，使预算编制恰当、科学、及时、高效准确，能适应高校的发展需要。资金的使用应该严格按照预算来进行，有效做到收支两条线。要加强决算管理，确保决算真实、完整、准确并能分析利用指导预算的编制。

（三）加强资产管理

高校應该按照《事业单位国有资产管理暂行办法》及相关法律法规的规定，建立健全资产管理制度和流程，建立包括一系列的制度（资产购置审批制度，资产日常管理制度，资产盘点制度及资产管理绩效考评制度等）和总院级、院级（部门级）资产管理员岗位责任制，加强资产安全检查和绩效考核，达到有效使用的目的。把资产管理纳入全面预算管理的范围，增量资产的配置应当建立在存量资产总量的使用与分析上，以存量资产制约增量预算，提高资金使用效率。行政事业会计制度明确规定“固定资产应当定期进行清查盘点，每年至少盘点一次”，总院级资产管理员应每年对高校资产全面盘点一次，以保证资产账实相符。对于房产、捐赠的资产要及时入账，同时督促指导各学院、各部门资产管理员对资产进行验收、登记、建账、保养。

（四）增强内部审计功能

内部审计是高校强化内部控制制度有效实施的的最关键环节，有了审计的有效监督与反馈，才能使内控制度落到实处，并得到不断完善与发展。内部审计要对经济活动进行恰当的监督与检查，运用抽查、穿行测试等对内部控制系统的运行效果和质量进行审计测试与评价，及时反馈制度执行结果的信息并提出改进意见，使内部审计逐步向风险防范、价值增加、管理促进的服务与管理型转变，并将其列为内部审计工作的一项重要内容。必要时可以借用社会力量，如委托会计事务所等，来加强审计的监督、服务功能。（作者单位：中国美术学院）

参考文献：

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[3] 翟志华.高校内控制度建设的必要性及要件构成[J].制度建设，2007（29）.

[4] 张永成.高校内部控制存在的问题及对策[J].西安工程大学学报，2011（6）.