发达国家矿区土地复垦对我国的借鉴与启示

■ 孙 婧

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

发达国家矿区土地复垦对我国的借鉴与启示

■ 孙 婧

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

发达国家矿区土地复垦做法：美国具备完备的土地复垦制度体系，德国实行规划指导矿区生态景观重建，澳大利亚边开采边复垦。对我国的启示：制定完备、独立的矿区土地复垦法；设立独立的职能机构；复垦与生态环境恢复结合；完善矿区土地复垦资金体系。

矿区；土地复垦；生态恢复；发达国家；启示

作为全球性矿产资源产出、消费大国,进入21世纪以来,伴随经济快速发展,我国对矿产资源的需求量日益增加。截至2012年底,我国现正开采各类矿山10.23万个,露天开采矿山7514个,使用土地面积262.37万公顷,其中开采区用地84.43万公顷。露天-地下联合开采的矿山1185个,使用土地面积9.12万公顷,其中开采区用地2.72万公顷。

矿产资源的开发利用满足了经济发展需求,但对矿山生态环境造成了严重的破坏,尤其是土地的占用和损毁,如：尾矿堆放、露天采坑占地、采矿塌陷区以及工矿用地和交通运输占地等。矿区土地复垦可以使开采矿产资源造成的占用和损毁土地得以重新利用,同时加快矿山生态环境的恢复。2011年2月,国务院常务会议通过《土地复垦条例》,2013年3月国土资源部颁布《土地复垦条例实施办法》,我国土地复垦迎来快速、有序发展的新机遇。但与欧美发达国家50%-70%的矿区土地复垦率相比,我国土地复垦率仅15%-25%,还具有较大的复垦利用潜力。

1 发达国家矿区土地复垦做法

1.1 美国—完备的土地复垦制度体系

美国的矿区土地复垦工作起步较早。1977年,在西弗吉尼亚州1939年《复垦法》基础上,美国国会颁布了《露天采矿管理与土地复垦法》,建立了基于新采矿破坏土地复垦和既往开采遗留破坏土地复垦的露天矿复垦标准。目前该法经过两次修订,已适用于地下开采。全美矿区土地复垦工作由内政部下设露天采矿与复垦办公室管理,各州资源部负责本州的矿区复垦工作,与矿业局、土地局、环境保护署等部门进行协助管理。

在美国,矿产资源开采活动开始前需要向露天采矿与恢复（复垦）办公室或其州分理处申请许可证。《露天采矿管理与土地复垦法》规定,开采人在开采前,首先依据对矿山自然环境情况的详细调查提交开采计划,开采计划包含要采用的采矿方法和设备、受采矿影响的区域范围。同时,须提交与采矿同时进行的土地复垦计划,并缴纳复垦保证金。不遵守规定的开采人,管理部门将终止、吊销或撤销其开采许可证。

对于《露天采矿管理与土地复垦法》颁布前的采矿破坏土地恢复治理问题,将法律颁布前和法律颁布后分别明确治理责任。根据开采方式和矿山地形条件,法律颁布后的矿山损毁土地由开采者进行复垦,开采者向美国内政部缴纳复垦保证金,若完成复垦且验收合格该部分费用返还开采者；法律颁布前的采矿损毁土地由国家出资进行恢复治理,主要的资金来源于国库设立的复垦保证金,包括采矿企业缴纳的费用、滞纳金、罚款、捐款等。

1.2 德国—规划指导矿区生态景观重建

德国的矿区土地复垦更侧重于景观生态重建。德国《矿产资源法》规定,矿区景观生态重建与矿产资源的勘查、开采等矿业活动都属于采矿的一部分：将矿业开发损毁的土地按照规划要求进行重新建设,而非单纯的恢复为开采前状态。

德国《规划法》对矿区的土地复垦和生态重建做了特别条款性规定。《联邦矿产法》规定采矿企业编制企业规划,对矿区土地复垦和景观生态重建提出具体实施方案并交上级主管部门审批。在获得采矿许可证后,采矿者除了进行勘探、开发和开采,同时也要对矿区重建负责。

1.3 澳大利亚—边开采边复垦

澳大利亚的矿山环境管理由环保部门负责,分为中央政府和州两级管理。中央政府在矿产和土地法律中确立土地复垦立法框架,各州根据实际情况制定详细的、可具体操作的实施办法和政策法规。矿产资源开采前,开采者要根据政府的环境保护总体目标提交以土地复垦为主的环境保护方案,明确复垦目标。复垦目标包括：对自然生态系统、水质量等的恢复保障；对土地适宜性、将来土地收益的保障；对土地使用的安全性、可靠性的保障。矿区土地复垦作为采矿过程的一部分,利用种子采集、表土剥离、分层堆放、分层回填、地貌重塑、土地平整、恢复植被等一系列先进的复垦工艺,边开采边进行生态恢复。

矿产资源开采过程中,有资质的社会第三方机构（研究机构或技术咨询机构等）实时监测土地复垦效果,并根据监测结果动态修正环境保护方案中的复垦具体目标,并在年度复垦进展报告或者闭坑复垦报告中说明土地复垦是否达到了确定的参数指标标准。政府根据检测结果决定是否授权矿业公司开展下一步土地复垦工作。

澳大利亚对开采者征收土地复垦保证金,复垦合格后,押金全额退还。对复垦工作做得好的开采者,降低保证金缴纳比例,最小缴纳比例为25%；相反,对于复垦工作较差的开采者,调高其保证金缴纳比例。

2 发达国家矿区土地复垦对我国的启示

综上所述,发达国家有较多较成熟的矿区土地复垦做法值得我国借鉴,以提高我国土地复垦率,恢复大量在矿产资源开采过程中被破坏的土地。

2.1 制定完备、独立的矿区土地复垦法

我国尚未形成针对矿区损毁土地复垦的法律体系,部分与矿区土地复垦相关的规定均散落于其他法律、法规、实施办法中,且操作性不强。现有的管理制度与规定对造成矿区土地破坏的企业和个人没有真正的约束力,需针对矿区土地复垦的具体问题建立配套法律制度。

2.2 设立独立的职能机构

发达国家对矿区复垦的管理多设立专门的机构,如美国为强化矿区土地复垦工作,在内政部设露天开采与复垦办公室。我国目前尚未设立针对矿区土地复垦的管理部门,管理工作涉及多个部门,如：政府、土地、林业、环保。每个部门制定与职责相应的政策,缺乏有效沟通交流,且矿区土地复垦过程及成果缺少专门的组织机构监督、验收。矿区土地复垦无独立的职能机构成为复垦效果不理想的重要原因之一。需要建立一个统一且独立的矿区复垦机构,协调矿产资源开发和矿区土地复垦、生态环境保护过程中各分管机构的利益。

2.3 复垦与生态环境恢复结合

发达国家的矿区土地复垦方法和复垦方向更侧重于生态环境的恢复。由于我国人多地少、人均耕地资源紧缺的特殊国情,目前复垦的土地较注重农业用途。2011年2月出台的《土地复垦条例》也规定复垦的土地优先用于农业,这与我国人多地少的国情有关,另一方面也反映了我国对生态环境恢复要求过低的现实。矿产资源开采破坏土地存在多样性和特殊性,应跳出一味追求复垦为耕地和粮食生产的目标,对矿区复垦土地用途灵活化评估。根据开采矿种和开采使用方法的特性,提高对生态环境恢复的要求,对复垦土地可作为城市用地储备或因地制宜建设矿山地质公园等休闲旅游用途。

2.4 完善矿区土地复垦资金体系

发达国家矿区土地复垦一般会有专门的资金支持,如美国的矿区土地复垦资金有两种渠道：矿山土地复垦基金和保证金。复垦基金主要用于废弃矿山的复垦,保证金用于监督开采者履行矿区土地复垦义务。目前,我国矿产资源开发过程中征收的矿山地质环境恢复治理保证金是保障矿区土地复垦的主要手段之一,但该制度还存在一些问题：缴纳标准和比例低、保证金使用不灵活、企业缴纳抵触等。《土地复垦条例实施办法》中规定土地复垦义务人需要按照土地复垦方案缴纳土地复垦费用,并设立专门账户,专款专用。对《土地复垦条例》实施以前土地复垦义务灭失的损毁土地复垦资金来源进行了规定,对于矿区土地复垦资金如何有效使用、如何管理、如何适应矿产资源开采特点等未做详细规定。我国矿产资源开发活动多,矿区土地复垦任务复杂,应针对矿区的土地复垦建立专门的资金体系,以避免资金不足掣肘矿区土地复垦。

3 结语

党的十八大提出推进生态文明建设,促进资源节约。矿区土地复垦是推进矿业生态文明建设的重要部分,矿区土地复垦效果直接影响矿山生态环境和生态可持续发展能力。矿区土地复垦是区别于一般土地复垦,包含而又独立于矿山生态环境恢复治理的一项复杂工作。我国特殊国情下的矿区土地复垦工作既要为经济可持续发展提供用地保障,又需要借鉴发达国家土地复垦与生态环境协调发展的理念,实现人与自然的和谐共处。

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[4]宏峰.发达国家矿山土地复垦一瞥[EB/OL].(2013-06-26)[2013-11-15.http://news.mlr.gov.cn/xwdt/ jrxw/201306/t20130626_1232279.htm.

[5]罗明,胡振琪,李晶.土地复垦法制建设任重道远——从中美土地复垦制度对比视角分析[J].中国土地,队2011(7):44-46.

What we can Learn from Developed Countries’ Land Reclamation in Mining Areas as our Inspiration and Reference

SUN Jing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper first introduces the practice that developed countries focused their efforts to reclaim mining areas. These practices include: in the United States, there is a complete system to underpin land reclamation. In Germany, ecological restoration of damaged landscape in mining area is based on the planning. In Australia, efforts must be made on exploitation and reclamation simultaneously. And then this paper points out that in China, we must engage in our efforts to formulate a complete and independent law on land reclamation in mining areas; establish independent functional organization. We should integrate reclamation with restoration of ecological environments, and develop systems to use fund for land reclamation.

mining area; land reclamation; ecological restoration; developed countries; enlightenment

F062.1；F301.2

C

1672-6995（2014）07-0042-03

本刊正式开通使用“腾云”期刊协同采编系统(知网版)

《中国国土资源经济》编辑部

2013-11-25；

2014-06-11

孙婧（1982-），女，内蒙古自治区赤峰市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，土地资源管理学硕士，主要从事资源经济、环境经济研究。

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