城镇化建设需“转型升级”

潘海生 曹小锋

城镇化是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志，是实现现代化的必由之路。近年来浙江城镇化发展迅速，已达63.2%，比全国平均水平高出10.3个百分点，稳居全国各省区第3位。参照国际经验，70%定义为高度城镇化，这就意味着浙江即将步入高度城镇化阶段。然而，事实上目前统计意义上的城镇化率只是按城镇地区常住人口（即居住超过半年）所计算的比例，并非真正意义上的城镇化。与此同时，这种以追求速度为目标，以土地为核心的粗放型扩张模式，以物质资本大量消耗为驱动力的传统城镇化，导致部分城市患上了比较严重的“城市病”。要提升城镇化质量，释放城镇化红利的最大化，意味着浙江城镇化亟需“转型”，亟需打造“升级版”的新型城镇化。

注重从速度城镇化向实质城镇化“转型”

随着改革开放的不断纵深发展，浙江的城镇化速度也令人瞠目地迅猛加快。短短几十年间，浙江的城镇化率已经从1978年的14.5%窜升到如今的60%多，平均每年以1.4个百分点的速度递增，完成了很多国外地区需要10年、20年甚至半个世纪才能完成的建设。根据测算，浙江的城镇化率每提高一个百分点，就意味着5.47万农村人口变成城市居民。然而，基于我国户籍限制这一特殊情况，户籍制度所带来的各种利益没有根本调整，城市外来务工人员虽然统计为城镇人口，但享受不到城镇居民待遇，城镇新居民在生活方式、就业模式上没有实现真正意义上的城镇化。据有关研究，按照生活居住、就业收入、基础设施、城市参与、社会保障等方面衡量，当前浙江的实质城镇化率仅为57.26%。而且现在很多城市功能不完善、承载力不高，城市基础设施建设和教育、医疗、住房等基本社会福利的投入一直跟不上城市扩张的需求，如遭受暴雨等极端气候事件暴露出的城市基础设施薄弱问题，充分反映了地方政府大干快上的后遗症。

推进浙江新型城镇化建设，首要的是引导地方政府在发展理念上进行“转型”，不能片面盲目地追求速度，不能仅以城镇化率为指标来衡量一座城市的城镇化水平，而应按照“稳中求进”的发展理念，以人的生产与生活是否实质城镇化为标准，积极稳妥地予以推进，这也是新型城镇化的本质所在。其次，基于浙江目前的发展阶段，应坚持大中城市与小城镇发展并行不悖的前提下，更多地引导和鼓励推进农村“就地城镇化”，即农村人口不局限于向大中城市迁移，而是以中小城镇和中心村为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。第三，要加快建立合理的市民化成本分担机制，即政府要逐步提高外来人口市民化投入在财政支出中的比例，集中解决外来人口市民化的教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题；企业要顺应当地经济发展水平的变化提高外来人口的工资待遇和基本福利，为外来人口办理基本的社会保险及分担外来人口保障房的成本支出，为其市民化提供基本保障；要通过政策引导提高民间资本参与城市建设的积极性。第四，要依靠科技创新加快推进产业转型升级，加大“三改一拆”专项行动力度，以驱动人口自发有序地迁移，从而完善城镇功能，提升城镇形象和市民幸福指数。

注重从土地城镇化向人口城镇化“转型”

以粗放型发展、平面式扩张的土地利用方式为特征的土地城镇化模式，曾有力地拉动了浙江经济发展。然而，目前土地城镇化的速度明显高于人口城镇化的速度，如2002-2012年，宁波市的城镇人口增加了14.4%，城市建成区面积却增加了196%，这意味着城市发展存在着低密度、分散化的不良现象。

浙江人均土地面积不到全国的1/3，随着城镇化推进，可建设用地缺口逐年扩大，土地供需矛盾将日益紧张。特别是若让外来转移人口在其就业城镇落户，则势必要让他们享受当地城镇居民的住房保障政策。但在城市新增建设用地严格按土地利用总规加以控制的条件下，大多数城镇没法给农民工腾出大量的耕地转国有行政划拨用地。如余姚市，如果让46.8万外来人口在余姚落户，需要新增耕地转国有行政划拨用地15000亩，在用地指标安排上难以解决大量外来人口转变成为本地户籍，这在浙江范围内二、三产业相对发达的城镇具有广泛的代表性。

新型城镇化的核心是强调以人为本，但又不是简单地将农民户籍城镇化，更重要的是保障农民的发展权、居住权、财产权，为他们的增收提供更多机会和可能，避免城市内部出现新的“二元结构”。因此，要实现土地城镇化向人口城镇化“转型”，关键是要对住房、土地、户口制度进行改革。要推进户籍制度改革，应放宽直至放开城市和城镇的户口迁移的准入限制，切实解决按居住地管理的户籍制度。要加强社会管理配套制度改革，以社保、医疗等公共服务为突破口，切实解决农民工实际生活困难，对进城农民给予充分的身份认同，同时提高农村公共服务供给水平，对农民提供基本社会福利。要逐步剥离附着在户口上的不公平福利制度，实现公共服务均等化。土地制度改革尤其要注重顶层设计，国家层面应突破耕地转建设用地不得跨省域占补平衡的限制，允许农民工外迁户口附带用地复垦指标，实行跨省域调用复垦指标，既确保全国耕地数量不减少、质量不降低，又能使数千万进城农民工及其家属完全地迁居城镇。

注重从产业城镇化向城镇产业化“转型”

城镇化与产业发展存在互为因果关系，第一阶段表现为以工业化带动城镇化占主导，工业化的发展要求人口向城镇聚集；第二阶段则表现为较高的城镇化水平所直接带来的生产和生活集约化、管理科学化及文教科技的进步等促进了包括工业在内的整个经济社会发展，以城镇化带动经济发展占主导。产业城镇化强调的是产业对城镇的推动作用，而城镇产业化强调的则是城镇对产业的助推作用。当前，浙江城镇化水平正处于第一阶段向第二阶段的过渡时期，表现为传统的工业化发展对城镇化的推动力减弱，而城镇化对经济发展的推动作用不断增强，已成为浙江经济发展的主动力和主路径。

国际经验表明，产业结构演进最高阶段为“三二一”模式，服务业所提供的就业岗位要高于其它产业。与国内其它发达省市相比，浙江制造业虽然发达，但服务业结构比重（44.8%）明显偏低。要实现城镇产业化，就是要充分依托浙江城镇人口、资源、信息等相对集约的优势，借助于城镇化对产业的推动力，大力发展现代服务业，着力提升第三产业比重，这也是经济结构转型必须破解的难题。一方面，依托技术创新，不断壮大新一代信息技术产业，带动创意产业、软件与信息服务业等战略性新兴产业发展，衍生全新的产业形态，推动城镇产业，实现城镇化集约、智能发展；另一方面，通过引入智慧因子全面改造环境保护的技术手段和管理模式，自动监控周边环境污染和生态破坏，促进节能减排，实现城市绿色、低碳发展，逐渐形成节约和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。

注重从农村支持城市向城市辐射农村“转型”

城镇的发展，最初大多是依靠长期城乡二元“剪刀差”发展起来的，即一方面以较昂贵的工业品与较廉价的农产品交易，积累发展城镇的建设资金；另一方面依靠土地和劳动力低价格，为城镇发展提供低成本保障。显而易见，农村对城镇的初步发展起到了巨大的推动作用。然而，“重城轻农、重工轻农”思想的长期存在，致使城市带动农村、工业反哺农业的作用和实效不够，特别是城乡公共服务资源差距明显，基本公共服务均等化水平不高；城乡居民收入差距进一步拉大，如尽管城乡居民收入比由2004年的2.68∶1调整到2.37∶1，但城乡居民收入绝对值差距却由2004年的9115元拉大到2012年的1999元。

造成以上现象的主要原因，就是与城镇（特别是大中城市）相比，由于公共财政对农村的投入不足、覆盖不广，农村公共服务和社会事业发展相对缓慢。浙江新型城镇化建设，要按照统筹城乡发展的要求，以城乡发展一体化为目标，把工作重心放到城镇对农村的带动和辐射作用上，鼓励和支持教育、卫生、文化等事业，以及交通、通信、水务、养老等资源创新发展模式，采取集团化管理、连锁式经营、市场化运作，互惠互利，向中小城镇延伸。近年来，台州、嘉兴等地从实际出发推动优质公共资源下沉，不少地方实现了公共交通城乡一体化、水务集团县域化、三甲医院托管县镇医院、养老机构联锁、演艺单位联营等，让农村真正享受了城市文明，也极大地缓解了“城市病”。