关于实施森林生态效益补偿的几点思考

李晓东

(乐山市林业局 四川 乐山 614000)

乐山市位于四川省西南部，幅员面积12720 平方公里，山地、丘陵、平原分别占66.5%、21%、12.5%，呈“七山二丘一平”地貌特征，是长江上游重要的生态屏障和水源涵养区，是全省重点国有林区、生态建设核心区和生物多样性聚集区。

西部大开发以来，乐山市积极认真贯彻四川省委、省政府“建设长江上游生态屏障”的重大战略部署，在全省率先启动实施了天然林保护、退耕还林、野生动植物保护和自然保护区建设等重点工程，实现了生态与产业良性互动，绿山与富民协同，为建成长江上游生态屏障、维护国土生态安全、促进经济社会发展做出了积极贡献。

一、乐山构建生态屏障的主要成就

改革开放以来，特别是天然林保护和退耕还林工程实施以来，乐山市林业坚持以建设生态文明为总目标，以改善生态改善民生为总任务，以全面深化林业改革为总动力，围绕“生态兴产业、产业促生态”的工作思路，走“大生态、大林业、大产业”的发展道路，推进产业化、实施标准化、提高组织化，促进了乐山林业的全面、协调和可持续发展。

1998年至2013年，全市累计完成天保工程公益林人工造林157.7 万亩，封山育林328.9 万亩，飞播造林15.3 万亩，森林抚育10.1 万亩;完成退耕还林208.02 万亩，其中退耕地还林92.2 万亩，配套荒山荒地造林105.7 万亩，封山育林10.1 万亩。建成有国家和省级自然保护区3 个，国家级湿地公园和森林公园4 个，省级森林公园3 个。全市自然保护区及森林公园总面积127.5 万亩，占全市国土面积的6.7%。全市区划界定生态公益林354 万亩，占全市林业用地面积的30.68%，占全市国土面积的18.49%。

2013年，全市有林业用地面积1153.95 万亩，占全市幅员面积的60.03%，森林面积1033.5 万亩，活立木总蓄积5699 万立方米，森林覆盖率54.25%，实现林业总产值163 亿元，完成各类林业投资4.43亿元，农民人均林业收入1025 元。实现并保持了森林面积、蓄积“双增长”。2013年底全市林业用地面积、森林面积、活立木总蓄积、森林覆盖率与1998年相比分 别上涨了21.17%、35.26%、21.57%、19.45%。

目前，全市以点、带、网、片相结合的生态防护林体系日益完善，以森林植被为主体，林草结合的国土生态屏障基本形成。森林面积蓄积的增加，有效地净化了环境，提高了林地蓄水量，防止了水土流失，全市天保工程年森林植被生态服务价值在100 亿元以上。据乐山市水务局等部门测算，1998年至2013年，全市水土流失面积减少1350 平方公里，平均每年以90 平方公里的速度减少，全市减少水土流失量1700万吨，年均减少113 万吨。年均土壤侵蚀模数正逐渐降低，由强度侵蚀区变为中度侵蚀区，全市每年减少土壤侵蚀量约142 万吨。乐山中心城区酸雨频率由1998年的60%降至2013年的40%。

二、乐山森林生态效益补偿的现状与问题

国家“十一五”规划纲要中提出:“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。”党的十八届三中全会《决定》进一步指出“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。这些都是促进环境外部成本内部化、实现环境有偿使用的重要政策，对大力推进生态文明建设具有十分重要的意义。我国对生态补偿，尤其是森林生态补偿的研究开始于20 世纪90年代初期。研究主要集中于森林生态补偿机制的探索，生态效益评估计量，补偿对象及标准的制定，补偿方法的实施等多个方面。

2004年，国家正式建立了森林生态效益补偿制度。根据《森林法》及《森林法实施条例》，国家林业局和财政部联合颁布了《重点公益林区划界定办法》，并对重点公益林由中央财政实施森林生态效益补偿。同时，对区划界定的地方公益林由地方补偿。中央财政森林生态效益补偿政策的实施，带动了地方公益林建设和地方森林生态效益补偿基金制度的建立，调动了公益林经营者的积极性，取得了一定的成效。但现阶段的“森林生态效益补偿”仍然采取财政补贴的形式，而不是真正意义上的“补偿”。

(一)现状

1.公益林生态效益补偿。根据财政部和国家林业局联合发布的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(农[2009]381 号)的规定，生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等;补偿范围是国家级和省级公益林林地。我市现有公益林354.04 万亩，其中国有公益林178.36 万亩、集体公益林175.68 万亩，按国家级与省级的标准又划分为国家级公益林337.05万亩，省级公益林16.99 万亩。目前，国家和省已认定乐山市兑现森林生态效益补偿的公益林为247.58万亩，其中集体公益林175.68 万亩已全部认定，国有公益林只认定了71.9 万亩，还有106.46 万亩国有公益林尚未纳入森林生态效益补偿范围。2013年，全市兑现中央和省级财政森林生态效益补偿资金2994.7 万元(其中，国有公益林5 元/亩.年，集体公益林15 元/亩.年)。

2.天然林保护工程。2013年，乐山市有天保二期森林管护面积 485.24 万亩(含区划界定为公益林354.04 万亩)，国家财政拨付专项补助资金6852万元(包含公益林生态效益补偿资金2994.7 万元)，平摊下来每亩所得补助仅14 元左右，造成了管护面积大、任务重而单位面积补助资金低的困窘局面。

3.退耕还林工程。2013年，乐山市有退耕地还林92.22 万亩(不包括退耕还林工程中的荒山造林和封山育林)，目前的补助标准仍为1999年退耕还林试点时制定的每年每亩230 元，生态林两轮补助16年，经济林两轮补助10年。全市90%左右的退耕地还林是生态林种，主要以发挥生态效益为主，严禁商品性利用。虽然林农领取了补助，但随着社会经济的发展，单位面积补助标准过低，与商品林经营利用的效益相比反差很大，退耕农户看法较多。根据统计，乐山市退耕还林工程涉及全市11 个区县203 个乡镇1657 个自然村，有332349 户农户实施了退耕还林工程，涉及1167196 个农业人口，占全市农业人口的44.7%，其中有15061 户农户57417人为退耕还林耕地全退户。要实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的目标，任务相当艰巨。

4.其他工程造林。主要有速生丰产林营造、低产低效林改造、森林抚育、中央财政造林补贴项目、血防林(抑螺防病林)等，补助标准为100-200 元/亩不等。造林和管护成本较高，财政资金投入少，现行造林补助标准严重偏低，绝大部分只能依靠林农、业主投工投劳和自筹投入解决。目前，退耕还林荒山造林和天保工程人工造林的标准已提高为300 元/亩，而其他工程造林才100-200 元/亩，同样是林业部门负责实施的生态建设工程，标准上的不统一，客观上也给造林和管理增加难度。

(二)存在的主要问题

1.补偿类型方面。首先，从国家现行政策规定来看，集体所有国家级公益林森林生态效益补偿基金既是对林农的经济补偿，又是对公益林管护的劳务补助，政策界限比较模糊，补偿对象没有很好地区分开来。其次，补偿标准过于单一。目前，我国从中央到地方都按照单一的标准进行补偿，没有针对不同地域、区位、地类和质量的公益林进行分类补偿。第三，政策执行过程中，森林生态补偿金容易演变为林业部门、林场、管护站等林业职工或管护人员的工资和维持机关运行开支的资金渠道，林农最后得到的补偿金可能只是其中的一部分，从而挫伤林农保护森林生态环境的积极性，影响森林资源保护效果。

2.补偿范围方面。现行的森林生态效益补偿，只是针对公益林方面，即重点公益林由中央财政实行补偿，地方公益林由地方财政实行补偿，对于上游生态屏障地区补偿范围覆盖不够。即便如此，目前国家认定的重点公益林面积15.75 亿亩，中央财政也仅对其中66799.5 万亩实施了补偿，尚有9.07 万亩未予以补偿，仅乐山就有106.46 万亩国有公益林未纳入生态补偿范围。

同样是划入天保工程区的林地，有的纳入了国家和省森林生态补偿范围，有的没有却没有纳入，纳入补偿范围的补偿标准也存在明显差别，甚至在同一个山头的公益林由于权属不同，必须按两个标准进行补偿，明显有失公允，直接影响了公益林管护政策的执行和管护效果。

另外，如前所述，乐山市还有很大一部分已经实施了退耕还林工程，而又没有区划为公益林的退耕林地，主要发挥的是生态效益，实行了严格的管理，却没有领取森林生态效益补偿，严重挫伤了林农退耕还林积极性，影响了退耕还林成果巩固，在退耕还林补助到期后，存在毁林复耕的隐患。

3.补偿标准方面。目前，我国的森林生态效益补偿标准没有随着国民经济发展和物价水平上升进行调整。国有公益林生态补偿标准一直都是每年5元/亩。集体公益林补偿标准虽然从2013年起由每年10 元/亩提高到15 元/亩，但与公益林实际发挥的生态服务功能和采伐经营产生的收益相比反差巨大，远不能弥补林农多种经营带来的收益，林农要求提高补偿标准的呼声很高、反应强烈。另外，公益林生态效益补偿中公共管护支出仅为每年每亩0.25 元，也对公益林公共管护造成了很大影响。

4.补偿资金来源方面。目前，我国生态补偿资金主要来自中央财政，再由地方财政配套负担一部分，这体现了国家对生态建设的高度重视，通过财政拨款来扶持生态林的建设与管护，固然可以起到很好的促进作用，一旦国家财政不好，承诺的资金得不到保障，林业基金就很有可能搁浅。同时，单靠政府投入的补偿资金，单位面积显著偏低，不能反映生态效益应有的价值，损害了经营者的利益。并且，单一的政府投入也难以激发生态受益者保护生态的积极性，也不利于防止生态破坏。

5.集体公益林管护方面。目前，乐山市公益林主要集中在边远山区和民族地区，农村外出务工人员较多，造成集体所有国家和省级公益林专职管护人员缺失，而国家又没有安排集体公益林用于聘请专职管护人员的专项费用，造成集体公益林存在较大安全隐患。

6.非公有制造林收益难以实现。一些地方根据生态保护与治理的需要，将农民的自留山、责任山、承包造林以及社会多元主体投资造林区划为公益林。由于禁伐或限伐，他们无法通过木材采伐收益回收造林投入。林权所有者的收益权难以保证，甚至使一些造林大户成为负债大户。

三、关于加强森林生态效益补偿的对策建议

(一)扩大补偿范围，实行分类补偿

一是扩大森林生态补偿的范围。将生态重要和脆弱区域、构建生态保护与屏障地带、主要提供生态产品的森林，尤其是生态地位重要、生态作用明显而经济欠发达甚至落后的林区统一纳入森林生态补偿范围，实现应补尽补，在保障生态安全的前提下，维护好林区社会经济稳定，促进林农增收致富。二是对不同地域、区位、地类和质量的公益林，进行分类补偿，由于不同的林地其森林质量指数不同，管护成本和生态价值也不同，建议根据不同区域生态的重要性和脆弱性，综合考虑森林质量、地位级差、造林成本、管护难度等指标，对现有重点公益林进行分类补偿。

(二)引入市场机制，提高补偿标准

目前，我们森林生态效益补偿标准普遍偏低，很难体现营造和管护森林的真实成本，更谈不上对森林的生态效益和林农的育林损失补偿。建议:一是在3-5年内，先将中央财政补偿标准提高到平均每年每亩20-30 元。二是对森林的生态价值进行核算和量化，逐步建立起对林农利益最低保障的补偿标准底线并随着国民经济发展和物价上涨进行动态调整，逐渐实现充分补偿(即补偿生态公益林全部价值，包括造林费、土地占用费、投工投劳、管护费等)。三是国家将公共管护支出从现行的每年每亩0.25元提高到每年每亩0.5 元或1 元左右，以弥补公益林公共管护资金的不足。四是探索利用市场机制实现补偿森林生态效益的有效途径，建立市场经济条件下对森林生态效益补偿的市场化运作机制，建立公益林资源保护的受益者直接补偿体系。

(三)拓宽补偿资金渠道，实现多元化补偿

除了加大中央、省级财政支付力度外，建议通过其它方式拓宽补偿资金渠道，实现多元化补偿。一是建立和完善地方生态补偿基金，落实下游地区对上游地区的补偿政策，受益明显的下游地区应对上游生态屏障地区给予生态补偿。二是，鼓励通过征收森林生态税、从旅游或矿产水电等行业提取一定费用、发行“绿色森林彩票”、社会捐资、认养等形式筹集资金用于森林生态补偿。三是探索研究以森林生态效益入股、参与经营性收入分成的立体模式。如鼓励以森林资源入股方式参与旅游区的开发，以林地入股森林公园等，达到完善公益林保护和增加林农收益等多赢的目的。

(四)完善相关管理制度，加强生态补偿立法

一是尽快修订《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，进一步明确集体公益林森林生态补偿作为对林农的直接经济补偿。二是国家应安排专项资金用于聘请集体公益林专职管护人员，切实解决集体公益林管护人员缺失等问题，切实保障集体公益林林区安全。三是将森林生态效益补偿融入到对森林的开发和规划之中，以利于生态建设与环境保护制度之间的衔接和配合，也方便相关部门成系统的管理。

目前，我国关于生态补偿还没有专门的立法，随着生态补偿财政政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。建议国家加强生态补偿立法工作，尽快出台针对生态补偿的法律法规，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的权利义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。

(五)积极探索重点公益林收购政策

国家根据生态屏障建设和国土生态安全的需要，建议对部分生态地位重要而由非国有投资主体营造的重点公益林，由国家进行收购或赎买，转变其所有制形式，以维护国土生态安全，保障投资造林者的合法权益。可以先行试点再逐步推进，也可考虑对生态脆弱地区实施生态移民工程等。

(六)开展重点公益林经营利用试点

对于部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林，可以考虑在不影响生态环境的前提下，进行经营利用方面的政策探索。如试点开展抚育、更新性质的采伐，利用生态公益林的景观资源、林下资源开展非木质经营利用，在提高公益林林分质量的同时，增加公益林所有者或经营者的经济收入，从而达到生态得保护、林业得发展、林农得实惠的目的。