以节约集约利用资源促生态文明发展

■ 杨雪彩

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 自然生态环境保护与资源节约集约利用的重要意义

自然生态环境是指自然界植物、动物、微生物等生物、环境间的存在状态，及其相互依存、促进、制约、影响的复杂系统，并依据自在自为的规律存在、运动和发展。人类认识和运用自然生态环境，顺应自然生态规律，运用智慧改变生态规律的作用条件，运用自然生态环境支持人类自身的生存、发展。现在我们已经从征服自然的艰难曲折历程中醒悟，了解到人类自身也是自然生态环境的有机组成部分，尊重和维护自然生成，以符合客观规律的生产消费、生活生存和发展方式建立人与自然和谐、良性循环，强调人类活动的自觉与自律，强调与自然生态环境的相互依存、促进和融合。这就是生态文明建设，就是人类对传统文明形态的深刻反思，也是文明形态和发展理念的重大进步。

当今世界工业化发展迅速，人类涉足领域快速扩张，上天入地，这些梦想实现是以资源的过度消耗为代价的。人类最大化地利用资源，却忽略了科学、合理地利用资源，因而带来了严重的资源瓶颈问题。资源节约集约利用一方面要求以最小的资源要素投入获取相同的收益，另一方面更要以相同的资源要素投入获取最大的收益，充分发挥资源开发和生产的规模效应，以缩短流程、减少生产环节、整合工艺、优化中间产品使用从而获取最大的边际产出效益。节约集约利用资源是保护生态环境、提高环境承载能力的根本之策，也是生态文明建设的重要抓手。

2 自然生态环境保护与国土资源节约集约面临的主要问题

我国人口多、底子薄、区域发展不平衡，资源相对缺乏，生态环境承载能力不强……已成为基本国情。经过30多年的快速发展，粗放式的发展方式难以为继。

2.1 土地资源开发方式粗放，土地利用率低

尽管我国土地总面积约占世界土地总面积的7%左右（排在俄罗斯和加拿大之后，位居世界第3位），但人均土地面积仅相当于世界平均水平的1/3，人均耕地1.4亩，相当于世界人均耕地水平的43%。随着我国城镇化进程的加快，土地需求量和耕地占用量不断增加，土地供需矛盾进一步突出，与之形成鲜明对比的是我国土地的利用状况并不乐观。《2009 年中国城市发展报告》（中科院）显示：2001年至2007 年地级以上城市辖区建成区面积增加70%，而人口增长只有30%，土地城镇化已远远超过人口城镇化；内地大、中城市人均综合用地面积远远超过了发达国家。这些现象表明我国土地利用率低，用地结构不合理，政府对土地财政依赖性高，造成较为严重的土地资源浪费。

随着经济快速增长，人民群众对提高生活质量的愿望越来越强烈，城镇化是实现这一愿望的高效途径。城市建设扩大，大广场、宽马路，土地浪费增加；新增建设用地成本低廉，使得一部分城乡建设用地存在着“能大则大、能圈就圈”的现象，土地资源粗放利用；很多老城区容积率低，又得不到改造，土地资源利用低效；农村宅基地管理不到位，人均占有超标（超过国家规定的140平方米/户）。未来在资源红利和人口红利逐渐丧失的情况下，如果继续采取粗放型发展模式，那么伴随着资源环境成本的不断增加，城镇化效益将下降，我国城镇化之路也会越走越窄。

2.2 矿产资源综合利用程度低，浪费严重

尽管我国已探明矿产资源总量占世界的12%左右（仅次于美国和俄罗斯，居世界第3位），但人均矿产资源储量不及世界平均水平的一半。2012年我国经济总量仅占全球12%，却消耗了全球21%的能源、45%的钢、43%的铜、54%的水泥，原油、铁矿石对外依存度分别达到56%和67%。已探明矿产资源贫矿多、富矿少，采选冶困难的矿种多，容易的矿种少。在已探明储量的159种矿产资源中，重要矿产往往是贫矿和难采难选难冶炼矿，如铁矿储量中有48%是贫矿，有1/3是难选赤铁矿。共生伴生矿床多，单一矿床少，共、伴生矿床约占已探明矿产储量的80%。已开发利用的100多个矿种中，超过一半的矿种来源于共、伴生矿产资源。矿产资源的天然禀赋差给采、选、冶带来了难度，造成了资源浪费。

小型矿床多，大型、超大型矿床少。不同地域、矿种开发利用水平差别大。伴随着景气周期和矿产资源供需瓶颈约束的矛盾，占全国矿山90%以上的中小矿山（特别是小矿山），限于资金、技术、装备、人才和政策等制约，矿产资源综合利用工作开展越来越困难。

2.3 资源开发过程中相伴的生态问题日益突出，环境污染加剧

通过资金高投入、资源高消耗、环境高污染，我们实现了近三十年的高增长。同时，城市“摊大饼”式扩张，过分追求“宽”和“大”，新城和新区、开发区和工业园区占地猛增，建成区人口密度低；部分地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地，威胁到国家粮食安全和生态环境。“城市病”日益突出：交通拥堵，城市内涝，污水垃圾处理能力不足，大气、水、土壤以及环境污染加剧。

改革开放以来，矿产资源开发积存了许多问题，特别是矿山地质环境问题呈现分散、普遍的特征。部分地区旧的矿山环境问题还未解决，新的问题接踵而至，如资源破坏、地质灾害、环境污染。由于开采、冶炼等生产的污水排放，使河流、湖泊、地下水污染严重，不能饮用和灌溉；因开采造成的塌陷、泥石流等灾害给生命和财产安全带来巨大的威胁；因资源开采而产生的废弃物使土地寸草不生，让生活在这些区域的人们陷入困境，还导致不少城市成为弃城。

3 保护自然生态环境与促进国土资源节约集约利用的举措

当今，我国正处于工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进的重要历史时期。面对经济快速发展，生态环境问题日益严峻，党的十八大明确提出:今后一个时期要以节约集约利用资源和保护环境为基本国策，坚持“节约优先、保护优先、自然恢复”的方针，推进“绿色、循环、低碳”发展。控制产业结构、改变生产、生活方式，从源头上扭转自然生态环境恶化趋势。

加强国土资源管理，推进生态文明建设，推进“三个转变”。在理念上，从单纯的资源管理向“资源、资产、资本”三位一体综合管理转变，从单纯的数量管理走向“数量、质量、生态”三位一体综合管理转变，从单纯满足需求走向供需双向调节和差别化管理转变；在职能上，持续推动从微观走向宏观管理，把服务和监管落到实处；在方式上，运用经济、法律、行政和科技等综合手段，提高国土资源服务和监管效能。加大保障和保护统筹力度，实行“控总量、扩增量、挤存量、放流量、提质量”，增加资源供给，保障合理需求，有效保护资源，促进节约集约利用，支撑生态文明建设。

当前国土资源管理的主要措施有：

(1)发挥国土资源管理在自然生态文明建设中的源头管控作用。建立健全相关法律和法规，使经济良性循环发展有依有据。深化管理体制改革，强化政府管理职能，落实产业生产经营权利和义务，建立管理协调机制，形成内、外结合的管理监督，防止无偿占有、掠夺性开发和毁坏浪费资源。

(2)严守18亿亩耕地保护红线，确保耕地实有面积基本稳定。严格执行耕地占补平衡制度，严格控制建设占用耕地。推进土地整治重大工程，继续开展示范区建设。加强耕地质量等级更新和监测评价。严格污染耕地变更，大力推进耕地保护补偿基金制度建设。加强土地集约利用(特别重点城市土地集约利用潜力)评价。

(3)做好国土资源节约集约利用系统工程。做好节地政策制度、节地管理体制机制、节地技术、节地模式、节地标准、节地评价等相互关联、相互作用的要素组成的体系建设。统筹谋划，建制度、定标准、重服务、强监管。提高国土规划、土地利用总体规划、矿产资源规划、海洋规划等相关规划的科学性，发挥控制规模、合理布局、优化结构的宏观管理作用。

(4)推动实施国土综合整治和修复。落实矿山地质环境恢复治理保证金制度，推进“矿山复绿”行动，大力发展绿色矿山，建设和谐矿区。做好“土地整治、地质灾害治理、矿山地质环境管理、矿山地质公园、地质遗迹,以及工矿废弃地复垦利用等各项工作统筹协调，开展修复和治理受污染建设用地。实施海域、海岸带综合整治修复。

(5)实施差别化资源管理政策，推进优势矿种合理开发利用。完善矿产资源规划，开展规划实施评价，加快重要矿种、重点区域专项规划编制和实施，促进矿产资源综合勘查、评价和开发。严格油、气等重要矿产开发利用方案审查。

(6)深化储量管理和矿产资源评审体制改革。把储量管理贯穿矿产资源勘查、矿山开采和储量消耗全过程。加快铁、铜等大宗矿产“三率”标准制定，运用技术经济手段提高矿产资源利用率，扩大绿色矿业建设和综合利用示范基地的范围。

(7)做好矿产资源综合利用，促进资源集约高效使用。以发展循环经济的重要载体和有效支撑，构建资源节约型、环境友好型的生产方式。通过开展矿产资源综合利用，提高资源利用率，促进区域经济发展，减轻环境污染。

(8)充分利用卫星遥感、信息技术等高新科技手段，做好资源环境承载力评价。将土地、矿产资源、地质环境各类监测机制和网络关联起来，建立上下统一的国土资源监测预警机制，严密监测资源数量质量、生态环境、开发强度和空间格局动态变化。

上述主要举措是以自然规律为准则，以可持续发展、人与自然和谐为目标，建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会而提出的，对促进国土资源节约集约利用，推动利用方式转变，降低国土资源消耗强度，促进自然生态保护将起到积极地促进作用。

4 结语

珍惜资源，爱护地球所赐予的一切，节约使用每一份资源。加强生态文明宣传教育，增强全民节约集约意识和环保意识，营造爱护生态环境的良好风气，保护生态环境，发展生态文明，守住绿水青山，留住蓝天白云，是全民福祉所系，是对子孙后代义不容辞的责任。

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