新型城市化演进中城乡体育公共服务均等化研究

汤国杰

(杭州师范大学 体育与健康学院，浙江 杭州 310036 )

从党的十七大提出的推进基本公共服务均等化战略目标到党十八届三中全会所强调的城乡要素交换和均衡配置资源看，城乡公共服务均等化问题已经进入国家发展战略层面。体育公共服务作为公共服务重要组成部分，其非均衡发展特征非常明显，这种非均衡发展状态主要表现在区域之间、城乡之间和人群之间，其中城乡体育非均衡问题尤为突出。对此学者们大多从理论和实践两个层面进行了建设性的探索，不可否定，有些研究成果对我国体育公共服务均等化发展起到重要作用，并为该领域的后续研究奠定了良好基础。但已有研究对城乡体育公共服务均等化的本质特征缺乏深入探索，对城乡体育公共服务均等化中农村资源集聚效应和城市资源扩散效应的难度问题缺乏应有判断， 尤其是对体育公共服务均等化的城市化依赖路径和约束机制缺乏应有的讨论。为此，本研究试图以当前新型城市化为契机，剖析城乡体育二元结构及破解，进而提出城乡体育公共服务均等化的实现机制。

1 城乡体育公共服务均等化的内涵

城乡体育公共服务均等化作为一个衍生概念可以从二条进路来认识，第一条进路是从体育公共服务均等对象中派生出来的，我国体育公共服务均等的对象看主要包括区域之间、城乡之间和人群之间，地域、城乡差异导致体育公共服务非均等化发展，社会阶层分化导致体育公共服务弱势群体产生，过度体育市场化取向导致体育公共服务公平与效率失衡，其中城乡体育公共服务非均衡发展态势问题尤为突出，而亟待解决的这一核心问题就是城乡体育公共服务均等化。第二条进路从城乡公共服务整体性角度来考察，体育公共服务作为公共服务重要组成部分，城乡体育公共服务均等化是城乡公共服务均等化的衍生概念。上述二条进路主要是从概念衍生的逻辑思路来认识城乡体育公共服务均等化，至于城乡体育公共服务具体本质内涵尚未明了，从人类需要角度看公共服务应该有三个层面内容，第一个层面是与生存需要相对应公共服务产品和服务即基本公共服务，第二个层面与人的发展需要相对公共服务产品和服务即发展性服务，第三层面是与人的享受性需要相匹配的服务产品和服务即享受性公共服务。如果按照这样基本逻辑思路城乡体育公共服务均等化至少有三个问题需要讨论：一是城乡体育基本公共服务均等化问题；二是城乡体育发展性服务问题；三是城乡体育享受性服务均等化问题。由此可见，城乡体育公共均等化是一个长期复杂的社会系统工程，具有长期性、过程性和阶段性的特征。考虑我国长期的二元城乡社会结构和粗放型城市化发展模式导致公共服务的巨大差异以及当前城乡体育公共服务还处于发展的低水平阶段，这样的基本事实，要求我们在认识和解决城乡体育公共服务均等化这一问题时必须将基本体育公共服务产品和服务作为核心内容。从体育公共服务供给主体看，由于所提供体育公共产品基本特性是公益性和非营利性，城乡体育公共服务供给必须依赖政府的作用路径，即政府为主导或政府向社会组织、企业、个人等购买服务方式。从体育公共服务标准看，必须根据城乡居民的需求和社会经济发展水平，确定一个基本的底线标准，这底线标准是一个发展过程，在不同发展阶段有不同标准，均等化不仅仅是指简单的平均过程而是在发展过程中使城乡体育公共服务总量和效率不断提高，资源更加合理配置并以最大限度地惠及城乡全体公民的发展过程。基于这样的基本推断，城乡体育公共服务均等化是以政府为主导、非营利性组织、企业、个人共同参与供给的，以基本体育服务为主要内容，统筹城乡发展，打破城乡二元体育公共服务的束缚，构建动态均衡的体育公共服务体系和机制，使体育基本公共服务惠及城乡全体居民。

2 城乡体育公共服务非均衡发展状态的成因

体育公共服务的总量问题伴随着我国经济实力增《强及全民健身计划纲要》的实施有了一定程度提高，但城乡体育公共服务的均等化问题却在二元社会结构及二元体育公共服务体制的影响下依然十分严峻。城乡二元结构是指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构， 这种二元结构以二元户籍制度为核心， 包括二元就业制度、 二元福利保障制度、 二元教育制度、 二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系， 这是由身份壁垒、 不平等交换、 城市化滞后乃至包括户口、 粮食供应、 住宅等制度组成的不平等现象[1]。与二元社会结构相对应， 体育也形成了二元结构状态，直接表现为城乡体育公共服务资源非均衡配置，这是城乡体育公共服务非均衡发展状态的客观原因。其次，从社会各阶层人群对体育服务期望看，由于社会结构发生巨大变化导致各个社会阶层对体育认识程度、需求及行为方式存在着很大差异，社会阶层越高，对体育服务期待越是强烈。而城市往往是社会中上层集聚地，农村居住着是社会弱势群体，在社会公共服务资源总量不足的状况下，将公共服务资源向着最为需要和人口集聚地的城市倾斜，这种强势群体的体育公共服务意识导致了城乡差距不会有根本性的改变。客观来说，城市成为体育公共服务资源的集聚地，而农村居住地分散很难产生公共体育资源的集聚效应，加上管理层受“速度和效率” 模式影响注重形象工程，体育服务资源投向城市成为了一种必然的选择，这种体育公共服务主体认知偏好导致了城乡体育场地器材设施、体育指导员配比、经费投入等方面存在巨大差异，这是城乡体育公共服务非均衡发展状态的主观原因。从主客观的交互作用看，城乡体育二元制度的思想根源和价值基础在于对农村体育和城市体育在国家发展中的地位存在认识偏差，体育发展对城市化和现代化的路径依赖存在认识偏差。因此，城乡体育公共服务非均等状态的客观原因在于城乡二元社会结构及二元体育公共服务供给模式，主观原因是体育公共服务主体和对象的认知偏差导致体育公共服务资源供给配置方式差别化。

3 新型城市化与城乡体育公共服务均等化的依赖路径

从简单数理法则看，城乡体育公共服务均等化至少有以下四种方法：第一种是将城市体育公共服务资源减少并将减少的部分加到农村中去最后达到均等；第二种城市现有的体育资源不变，增加农村体育资源使城市与农村达到均等；第三种是通过城市化，减少农村人口、环境等要素增加城市人口等要素比例来缩小城乡差距；第四种是城市与农村共同发展，在发展过程中实现城乡体育公共服务均等化，即在总量(规模)增加的前提下，统筹城乡发展，将城市化与新农村建设有机结合起来，形成公共体育资源集聚和辐射效应，促进城乡体育公共服务均衡发展。

任何事物的发生与发展都是在一定环境和土壤中形成的，城乡体育公共服务均等化只能选择在社会变迁和城市化加速的背景下得以实现，其实现过程并不是仅仅靠体育系统内部运行，而是要将它置于整个社会系统中考察，当我们在探讨城乡体育公共服务均等化实现方式必须站在体育与城市化互动作用中加以认识。城乡体育公共服务均等化既是在不断提升公共服务水平，也是一个动态、螺旋式的上升过程。 由此看来，前两种仅仅从简单加减法来实现均衡发展是消极方法，也是极其片面的，在我国体育公共服务发展还处于低级阶段时期，这样的举措是不顺民意的，与公共服务进度与发展的理念不符，与公共服务发展与优化背道而驰，也谈不上真正意义的均等。第三种“均等化”方法从本质上来说是基于城市功能理论，即城市人口密集,能够大大拓展经济密集与公共服务密集的空间,有效降低交易费用与社会服务的成本,构建高效优质的公共服务体系[2]。当前中国处在城市化加快时段，由城市化引发的公共服务变革将推动公共服务均等化的进程，于是学术界推出城市化率与城乡公共服务均等化存在着必然联系，并提出了城市化率越高城乡公共服务差距就越少的理论构想，并用实证方法验证了城市化率与公共服务水平成正比。上述理论假设与实证只是对体育公共服务的局部解析，存在较大的片面性。这种片面性主要有两方面原因：一是仅仅强调城市功能没有将农村体育公共服务发展考虑在内，这样会导致不合实际的“农村消灭论”； 二是仅仅考虑体育公共服务硬件要素，忽视了体育公共服务的软件要素，即仅用公共服务简单硬件指标对城乡公共服务均等化水平的变通解析，会影响体育公共服务系统性和完整性发展。事实上，在城市化加速发展的新时期，城乡体育公共服务总体差距并没有明显缩小，只是在局部的硬件层面上有所改观，这只能说明传统城市模式在公共服务设施等硬件资源方面产生了明显效应，但公共服务软件资源方面却被忽视。可见，以往城市论城市的粗放型城市化模式不能根除城乡二元体育结构也不能构建完整体育公共服务体系，传统城市化不能从根本上解决城乡体育公共服务均等化问题。

第四种均等化方式是在统筹城乡和总量(规模)增涨的前提下，促进城乡互动发展，转变发展方式，促进我国体育公共事业共同发展。这种均等化的实现方式并不是仅仅体育界内所能解决的，它会涉及到人、财、物等要素及要素之间连接，必须置于整个社会系统中进行考察，当下社会变迁和城市化加速过程中出现了体育公共服务严重落后于城市化发展水平，并逐渐形成了城乡体育公共服务差距对城市化路径依赖问题。城乡体育公共服务均等化实现呼唤着城乡统筹的城市化模式，而新型城市化正是在科学发展观指导下具有中国特色的现阶段城市发展方式，其本质涵义在于坚持农村与城市的统筹发展，坚持城乡公共服务的均质化，以城乡之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步达到减缓和解消是城乡二元结构达到社会和谐的城市化之路[3]。新型城市化过程实质上是城乡二元体育结构的破解过程，它不仅为体育公共服务规模增加提供前提条件也会城乡体育公共服务资源均衡配置提供了良好的宏观背景。因此，新型城市化是城乡体育公共服务均等化路径的必然选择。

4 新型城市化与城乡体育公共服务均等化体系

体育公共服务体系是政府、企业、非营利性组织等共同提供的以满足社会公众基本体育需要为目的的体育公共产品及各种形式服务行为之间关系与组合方式，新型城市化理念下的城乡体育公共服务体系应该体现公平与效率的有机统一 。城乡体育二元结构导致后果是各项体育服务的城乡差距，而这种差距集中表现在城乡体育公共服务水平和结构两个方面，要完善城乡体育公共服务体系必须构建城乡均等化体育公共服务指标体系，以实现城乡体育公共服务在一定标准上的公平和软硬件兼备的公平。城乡体育资源均衡配置并不是新型城市化赋予体育公共服务均等化的全部内涵。与体育资源均衡配置相比的另一个深层涵义是体育公共服务均等化的效率问题，即体育公共服务对城乡居民身心健康发展的贡献程度。体育公共服务均等化效率是指体育公共服务资源的利用率，即体育公共服务人、财、物及信息投入与产出(公众满意度、体育人口增长数、民众体质健康等)的比率。要建立高效的城乡体育公共服务均等化体系，必须以民众基本体育需求为出发点并结合城乡具体特点，建立一个活动便利、形式多样、布局均衡的体育公共服务均等化体系。

我国体育公共服务从基本没有公共服务职能到逐步实现了“发展导向——效率优先”向“进步导向均等共享”转型，体育公共服务体系发生了翻天覆地的变化[4]，但当前的城乡体育公共服务体系远不能满足城乡居民和新型城市化及新农村建设发展的需要，建立城乡体育公共服务均等化体系亟待解决以下三个问题。一是城乡体育公共服务均等化体系的目标定位，城乡体育服务均等化体系目标应该为城乡社会和谐和民众身心健康发展服务，而均等化体系对社会和谐发展的作用是通过统筹城乡的新型城市化载体得以实现，为社会公众身心健康服务表现在保障城乡弱势群体对体育权利诉求和平等享有体育权利。二是构建城乡统筹的体育公共服务体系，尽管农村地区也在进行全民健身计划，全民健身路径村村全覆盖，但也只是局限于简单、零星的机械设置，如体育健身方法、体质健康监控等指导性服务还是空白，农村体育服务资源的集聚效应显得明显不够，城市体育公共服务对农村带动作用尚未得到体现。体育公共服务均等化既是新型城市化的重要内容，也是新型城市化建设的手段。只有运用新型城市化的策略构建体育公共服务体系，才能是体育资源均衡配置，充分发挥城市体育资源集聚效应和辐射功能，充分利用农村传统体育特色，建成城乡双向流动、优势互补的体育公共服务体系，这是公平、有序、高效对体育公共服务体系的呼唤。三是解决城乡体育公共服务体系与城市化进程同步、协调发展问题，当前体育公共服务发展滞后于城市化进程，据有关报道，目前我国进城农民工及家属已达二亿多人，这样庞大的流动人口大多居住在成本较低的城乡结合部区域内或在建的工地处，而这些地域往往又是公共服务边缘化资源配置较少，进城农民工群体的体育服务边缘化问题凸显，这类群体体育服务的缺失直接原因是城市化进程中人口的流动性递增与城市体育公共服务资源不足之间的矛盾，同时折射出体育公共服务享有权方面存在着城乡之间鸿沟。另一方面，粗放型城市化方式引发的物质要素集聚导致体育公共服务中重视体育场馆设施建设忽视体育公共服务的指导服务、信息服务等软件指标发展，形成了体育公共服务结构性失衡现象，这种服务结构性失衡表现为大量体育场馆设施严重闲置或利用率极低和广大中低阶层人群又无法参与体育活动的尴尬局面。

5 新型城市化与城乡体育公共服务均等化的制度创新

城乡体育公共服务非均等状态表面上是体育公共产品和服务行为方式的差距，实质上存在着制度问题，在新型城市化演进过程中探索城乡体育公共服务均等化必须进行制度创新。 城乡体育公共服务制度创新主要包括投入制度创新、供给制度创新和体育资源配置制度创新，其中体育资源配置是体育公共服务均等化的核心问题[5]。

城乡体育公共服务均等化必须在发展中得以实现，投入规模是均等化的基础。理想的服务型政府应该以满足社会公众的体育需求作为体育公共服务的投入依据，但由于受宏观社会经济发展水平以及在具体执行过程财权与事权分离等因素的影响，体育公共服务投入规模往往在低水平中徘徊，其投入总量远远不能满足社会公众需要。就城乡体育公共服务投入规模来说，至少要讨论体育公共服务投入规模问题，体育事业投入占GDP的比重应该是多少问题，体育公共服务投入在体育事业中的比重又是怎样，如何调整城市与农村体育公共服务投入比重以及上述问题又有哪些时间和空间特征。这一系列问题必须置于整个社会系统中进行考察，在统筹城乡的新型城市化过程中进行投入制度改革与创新。当体育公共服务投入规模确定后，接下来就要解决均等化效率问题，由于受体育公共服务供给主体偏好和供给主体服务方式及供给对象领悟差别化的影响，同样规模投入往往会产生不同的服务效果，这些都与体育公共服务供给制度有关，只有通过体育公共供给制度创新来增加均等化的服务效益。投入总量和供给效率只能说是城乡体育公共服务均等化的前提和基础，最终能否实现均等化还是依赖体育资源配置。客观地说，我国体育资源配置大多打下了“竞技体育举国体制”的烙印，体育成为城市发展的一个重要元素，体育公共服务资源在城市所产生的集聚效应有目共睹。尽管在城乡公共服务人均体育资源存在巨大差异的客观事实面前，但居住在城市的强势群体为获取自身利益的最大化找正当理由，加上政府部门在任职期间追求形象工程的最大化，与此同时，居住广大农村弱势群体的农民们很难形成有效的诉求。这种不同社会群体利益诉求强化着城乡体育公共服务资源差别化的配置，如果没有制度的约束体育公共服务的资源配置不会自动导向均衡。基于上述分析，当下城乡体育公共服务制度创新应该着力解决好以下几个问题：①深化体育公共服务投入总量和投入方式改革，加大政府投入力度，逐步提高体育公共服务投入在GDP及体育事业中比重，在城乡统筹的前提下提高农村体育公共服务投入比重；②建立城乡财力与事权相匹配的体育公共服务财政体制，协调体育系统与其他行政系统之间关系，确保城乡体育公共服务在财政政策上得以保障；③建立政府为主导、非营利性组织、企业、个人共同参与体育公共服务多元供给机制，首先充分发挥服务型政府的主导作用，纠正城乡体育公共服务发展中政府的缺位、越位和错位现象，同时还要强调市场在城乡体育资源配置的决定性作用，积极提倡企业、非营利性组织、个人参与供给；④建立不同群体体育需求和利益表达机制、协调机制和补偿机制，尤其是弱势群体体育服务补机制，这是实现城乡体育服务资源均衡配置的重要举措。

[1] 褚宏启.城乡教育一体化：体系重构与制度创新[J].教育研究，2009(11)：3-10.

[2] 徐越倩.城乡统筹的新型城市化与基本公共服务均等化[J].中共浙江省委党校学报，2011(11)：80-83.

[3] 牛文元.中国新型城市化战略的设计要点[J].中国社会科学院院刊，2009(2).

[4] 刘玉.改革开放30年我国体育公共服务供给模式转型与现实选择[J].体育科学，2013，33(2)：11-21.

[5] 刘亮.我国体育公共服务均等化的理论模型与实证分析[J].体育科学，2013，33(1)：10-16.