瑞安事业单位法人治理结构建设的探索

● 瑞安市编办

瑞安事业单位法人治理结构建设的探索

● 瑞安市编办

2013年初，浙江省瑞安市确定把中医院和安阳实验小学作为首批事业单位法人治理结构试点单位。为确保试点工作有效推进，专门建立了事业单位法人治理结构建设试点工作联席会议制度。联席会议由分管副市长为总召集人，市委组织部、市编办、市发改局、市监察局等相关部门负责人为成员。同时，市政府办出台了《事业单位法人治理结构试点工作实施办法》、《事业单位法人治理结构试点工作实施方案》，明确了本市法人治理结构建设试点工作的基本原则、总体要求和主要内容。

一、法人治理结构建设试点工作的主要做法

一是理顺政府和事业单位、事业单位和服务对象之间的关系。一方面，实行政事分开、管办分离，改变了政府部门对事业单位的微观管理。明确政府对事业单位的管理主要是管政策、管规划、管监督，将政府对事业单位人、财、物、事等具体管理职责交给事业单位理事会和管理层负责。这样，不仅推动了政府职能转变，而且从制度上落实了事业单位的法人主体地位。另一方面，理事会中代表群众利益的服务对象和其他有关方面代表参与决策，在制度上保障了人民群众监管公益事业的权利和公平享受公益服务的权益，确保人民群众的主体地位。

二是组建理事会和管理层。理事会是决策机构，负责行使事业单位的重大事项决策权，按照法律法规和章程规定开展工作，并接受政府和社会的监督。理事会由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成，其中事业单位以外人员占多数。中医院和安阳实验小学外单位理事分别占60%和70%。在执行中强调效率，管理层实行行政首长负责制，按照理事会的决议，履行具体日常管理职责，独立自主开展工作，并向理事会负责。理事长由主管部门党委副书记或分管领导担任，副理事长（兼执行理事）由单位行政负责人担任，除政府部门理事按照规定委派外，其余理事均由民主选举或推选产生。

三是完善外部监管制度和内部运行规则。在外部制度上，着力研究有关事业单位的法人地位、权利义务和监管制度，建立健全决策失误追究制度、年度工作报告制度、重要信息公开制度及绩效评价制度等，为法人治理结构工作提供强有力的制度保障。在内部规则上，首先是制定章程。章程中明确了理事会、管理层和监督层的构成、职责和产生方式。其次是签订授权书。为确保法人治理结构建设取得实效，两家试点单位主管部门均与试点单位签订了授权书，就发展规划、行使职责、人事管理等有关方面进行授权，赋予试点单位自主权，其中人事管理方面的赋权包括理事会对单位员工的招聘录用、考核、晋升、奖惩和岗位异动等；对管理层成员的聘用、考核和奖罚等有建议权；正职领导对副职领导的任免有建议权；对符合岗位条件的研究生、优秀生及紧缺学科人员实行提前招聘，对正高以上人才引进时给予重建档案，灵活招聘机制等。

二、法人治理结构建设存在的问题和困难

一是理事会与举办单位之间的关系问题。一方面，章程明确规定了理事会职权：拟定内设机构或分支机构设置方案和岗位设置方案、审定单位内部主要管理制度和人员聘用计划、解聘方案、审议本单位财务预算和决算草案以及其他重大事项的决策、确定本单位管理层人选等。这些权力原来是由举办单位掌握的。在试点过程中，举办单位虽然通过授权方式予以下放，但没有统一的口径，各单位权限不一；另一方面，理事会的决策权与主管部门的监督管理权，也难以划分轻重。

二是理事与事业单位之间的关系。首先是如何发挥理事的积极性。一方面，根据章程规定，理事不得凭借其身份从事业单位牟取个人利益或领取报酬；另一方面，理事需要承担决策失误的责任。责权不一致，导致理事不愿参与单位重大事项的决策。其次，部分理事非本行业所在领域的专家，难以保证决策的科学性和专业性。再者，理事的任命权限。实践中，试点单位理事由本单位主管部门任命。由于理事来源于各部门、各行业，不隶属于同一主管部门，而理事长是由具有副科以上身份的领导兼任，部分外派理事为市管干部，对其任命超越了干部管理权限。

三是理事会、监事会与教（职）代会之间的关系问题。这两家事业单位目前都建立了教（职）代会，民主监督制度相对健全，但实际效果并不理想，往往是行政权力取代了民主权力，建立法人治理结构后，更难以真正发挥教（职）代会作用。

四是理事成员的选派及管理问题。首先是理事人选问题。随着事业单位法人治理结构全面推开，所需的理事数就变得非常庞大，理事选派有困难。其次是理事任职资格问题。由于没有明确的文件或相关规定，各单位所选理事在人员素质、任职资历上参差不齐，影响履职效果。再者是对理事（监事）的考评。理事（监事）在任期内的履职情况由部门牵头考核，考核结果如何使用等都不明确。

三、完善法人治理结构的对策建议

一是完善相关政策，为法人治理结构建设提供制度保障。事业单位法人治理结构建设是一项长期而艰巨的任务。目前瑞安市的试点仍处于起步阶段。章程起草时，基本上参照国家事业单位登记管理局提供的范本进行，其中理事选派、任命，管理层的任职、职工的薪酬分配等与现行的政策有脱节，在实际操作上有一定距离。为此，建议尽快出台相关的配套政策，为事业单位法人治理结构建设顺利开展提供制度保障。

二是明确权责划分，厘清行政主管部门与决策层、管理层之间关系。理事会作为决策机构，重点是把握单位发展的方向和目标，审议和批准单位的财务预算决算及重大事项等。在明方向、定目标的基础上，要以法律法规形式赋予管理层更大的管理权、自主权，使其更高效、灵活地独立开展建设和管理工作，并对其进行全方位监督。

三是强化理事会建设。理事会是事业单位法人治理结构的核心部分。首先，强化理事会职权，根据主管部门授权，理事会决议的重大事项必须要予以实施，并在章程中明确。其次，增强决策科学性，针对专业较强、规模较大的事业单位可组建专门委员会或咨询委员会，为理事决策提供强力智力支持。再次，完善理事会会议规则，为理事会科学决策提供制度保障。

四是建立长效机制，增强理事履职能力。首先，加强理事业务培训。培训形式可多样化，自学或外派委托培训，提高理事业务素质。其次，加强理事信息沟通。定期向理事报送信息，向社会公布理事会成员名单，通过座谈、听证等多种形式加强理事与社会公众信息沟通，增强他们的社会责任感。第三，强化责任追究。制定和完善理事责任追究办法，将政府部门委派的理事履职情况纳入其所在单位的年度绩效考核，增强其工作责任感。第四，建立激励机制。出台理事队伍建设相关制度，对成绩突出，社会公认度较好的理事予以奖励，激发理事的履职积极性。第五，建立理事库。每年由市政府有计划地组织理事资格培训，对培训合格的人员予以发放理事资格证书，进行人才储备。

五是建立健全法人治理考核评估机制。成立专门考核评估机构，出台相关考核办法，对实行法人治理的事业单位及理事进行综合考核评估，并将结果向社会和有关部门公布，作为机构编制部门核定编制、财政部门核拨经费、组织部门任用干部的依据。