充分发挥市场决定性作用不断加强和改进机构编制工作

● 刘云广

充分发挥市场决定性作用不断加强和改进机构编制工作

● 刘云广

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这标志着我国经济体制改革进入了一个新的历史阶段，同时对政府全面正确履行职能提出了新的标准和更高的要求。作为承担政府行政资源配置管理的职能部门，必须充分认清新形势新任务对机构编制工作的重大影响，主动转变观念，调整思路，创新方法，为推动经济社会发展提供制度保障。

一、调整工作站位，切实在推进政府职能转变上有新思路

发挥市场在资源配置中的决定性作用，一方面要求政府最大限度地放权，减少对资源的直接配置和对微观经济的干预；另一方面，政府必须把该管的管住管好，切实承担起在弥补环境污染、资源过度使用等市场失灵方面的作用。尤其在当前我国市场经济体制尚不完善的情况下，加快职能转变、发挥好政府的作用更加重要和关键。在一定意义上讲，没有政府职能的根本转变，没有有效的政府治理，就不可能有效地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

多年来，党中央、国务院高度重视转变政府职能，在推进政企分开、政事分开、政社分开、管办分离等方面取得了重大进展，但“头转身不转”、“表转里不转”、“此转彼不转”等问题依然存在。对此，机构编制部门要认真研究把握新形势下转变政府职能的特点和规律，主动转变观念，及时调整站位，努力实现三个转变：一是变“零敲碎打”为“整体谋划”。推进政府职能转变，要坚持整体谋划、分步实施。当前，要紧紧围绕“核心是处理好政府与市场关系问题”，加强理论研究，准确界定新形势下政府职能的内涵与外延，合理划分政府与市场、政府与社会的边界，系统厘清在纵向上各层级政府职能如何划分、横向上部门职能如何界定等基本问题，明确政府哪些方面职能需要保留、哪些需要转变，怎么转、转到什么程度等，在此基础上，制订并实施政府职能转变总体规划，确保工作整体推进、有机衔接。二是变“抓抓停停”为“持续用力”。改革只有进行时。要把转变政府职能作为改革的核心和关键，既善于集中一个阶段、集中优势力量打好攻坚战，更要作为统领机构编制工作的主线，融入日常职能调整、机构改革、编制管理之中，务求使各项工作着眼于转变职能来筹划，围绕转变职能来推进，通过转变职能来检验成效，加快促进政府职能根本性转变，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是变“原则督导”为“刚性约束”。一些部门以往头转身不转、表转里不转等问题症结在于缺乏应有的监督制约，缺乏刚性的具体指标控制。机构编制部门要加强督导和监管，研究制定推进落实的具体措施，细化考评办法和奖惩制度、量化评估标准，使转变职能的各项任务内容明确、标准清晰、责任具体，取得实实在在的成效。

二、发挥自身优势，在深化行政审批制度改革上有新举措

发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是要有效解决政府直接配置资源和干预微观经济的问题，最大限度地简政放权。

把深化行政审批制度改革纳入机构编制工作范畴，充分体现了简政放权与优化职能配置的有机统一。机构编制部门要努力在深化行政审批制度改革中发挥更大作用。一是发挥“管职能”优势，当好简政放权“总导演”。按照“使市场在资源配置中起决定性作用”要求，研究明确政府哪些权力需要减少或下放，哪些职能需要加强或整合，并按轻重缓急制定方案有序推进。二是发挥“第三方”角色优势，当好去留事项的“总裁判”。减少行政审批的最大障碍是部门利益。机构编制工作一般不直接面对社会和老百姓，在简政放权上不存在部门利益，在裁定部门去留审批事项上处于“第三方”位置，便于公平公正地开展工作。因此，要充分利用这一优势，进一步完善协调运行机制，改进方式方法，增强工作的科学性和权威性。尤其在裁定重大敏感事项上，要建立健全社会参与、专家评估、部门商议等制度机制，确保科学、民主、依法决策。三是发挥“联系多”功能优势，当好推进落实的“总协调”。机构编制部门要充分发挥联系部门广泛的优势，把减少行政审批、提高服务效率、加强事中事后监管等纳入绩效考评体系，注重新闻宣传，逐步形成检查督导、问题倒逼、舆论监督和职能部门齐抓共管的良好局面。

三、创新管理方式，着力在保障发展需求、严控机构编制上有新突破

使市场在资源配置中起决定性作用，对政府职能赋予了许多新的内容。比如，《决定》强调，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，这都需要机构编制资源作保障。同时，中央明确提出本届政府“财政供养人员只减不增”的目标，如何严格落实“财政供养人员只减不增”，如何更好地服务中心、保障大局，为经济社会发展提供有力的机构编制保障，也是一个难题。

破解机构编制“需求增多”与“只减不增”的矛盾，关键在于向科学管理、向创新手段要效益。一是注重系统思维，积极推进职能结构化管理。近年来，北京市一直在探索职能结构化管理，以职能定流程、以流程定机构、以机构定岗位、以岗位定编制的方式，实现了职能配置科学化、机构设置最优化、编制配备精细化。比如，针对首都社会稳定要求高，公安系统摊子大的特点，通过对公安系统的职能进行结构化分析，合理划分为综合管理、执法勤务、现役等三大类13个职能板块，并进一步优化整合，形成了机构职责边界清晰、人员配置高效合理的体制机制。实践证明，运用职能结构化管理，有利于从宏观上科学配置行政资源，提高资源的利用效益。二是坚持主动挖潜，统筹用好内部行政资源。一方面，及时挤压收回空余机构编制。近几年，结合推进大部门制改革、行政审批制度改革、事业单位改革、行业体制改革，以及通过调整核心区、撤并机构等方式，及时回收部分编制。另一方面，在确保编制总量不增的前提下，推进部门内部调剂、跨部门调剂、跨层级调剂，合理调配使用存量编制，保障重点领域、重点工作编制需求。三是积极推进政府购买服务。引进政府购买服务，推动财政由“养人”向“养事”转变。在城市运行、便民服务、养老服务、文化服务等领域推进政府购买服务尝试，比如，针对轨道交通线路和运营车站公共安全风险不断上升问题，为解决警力不足，积极研究购买公安轨道交通治安巡逻和视频监控辅助岗位，保障了广大市民的出行安全。

四、强化法治思维，努力在促进政府依法履职尽责上有新作为

使市场在资源配置中起决定性作用，要求政府必须在法律法规的框架内管理公共事务，依法履行职责。

面对新形势，机构编制工作要进一步强化法治思维，积极推进政府职能法制化，履行职能规范化。一是探索依法管理政府职能新方法。依据法律法规，在全面清理规范的基础上，着手编制并拟向社会公开“六项目录、一个清单”，即政府职责目录、政府行政职权目录、政府行政审批事项目录、政府向社会组织转移职能目录、政府提供基本公共服务事项目录、政府向社会组织购买服务目录和负面管理清单，逐步形成完善的政府职能体系，从制度上解决政府职能自我膨胀等问题。二是探索依法规范行政行为新途径。结合推进投资项目审批制度改革，目前正在推进印发一套审批工作流程图、规范一本审批事项目录、制发一个审批目录管理办法、搭建一个网上审批服务平台、建立一套集中审批制度的“五个一”规范化管理模式，解决行政审批部门自由裁量权过大等问题，推动政府行政行为公开透明。三是探索依法规范政府职能运行新机制。进一步加强对政府职能运行监管力度，建立健全政府职能配置专家论证机制、职能运行评估机制和纠错机制，动态掌握政府职能的运行状况，及时发现和解决问题，保证政府职能依法高效运行。坚持把职能运行情况纳入政府绩效考评体系，形成部门外有压力、内有动力的自律机制，增强依法履行职能的自觉性和主动性。

（作者系北京市编办主任）