关于加快构建长春市城乡一体化公共法律服务体系的调研报告

张洪彬（吉林省长春市司法局局长）

关于加快构建长春市城乡一体化公共法律服务体系的调研报告

党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。当前，提高政府的公共服务能力，为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，已成为促进新阶段中国发展的重要任务。法律服务业作为现代服务业的重要组成部分，其发展水平直接反映一个地区经济发展水平和法治文明程度，以律师为主的法律服务群体不仅是推进国家民主与法制建设进程中的重要力量，更是政府主导的维护群众合法权益机制的重要参与者。广东、江苏、浙江、上海等地实践充分证明，构建覆盖城乡一体化的以律师为主体的公共法律服务体系，在为法律服务业繁荣发展注入活力、服务经济社会转型升级、化解社会矛盾、促进民生幸福等方面大有可为。从这个意义上讲，公共法律服务体系已成为基本公共服务体系的重要组成部分。因地制宜地加强城乡公共法律服务体系建设已成为当前全国各地党委政府亟待破解的重大课题。

2013年7月11日，司法部部长吴爱英在全国司法厅（局）长会议上提出了“各地司法行政机关要努力争取将基本公共法律服务纳入政府公共服务体系，加快构建覆盖城乡的法律服务体系”的要求。按照会议要求，我局结合实际，参照发达城市先进做法和成熟经验，就如何加快构建长春城乡公共法律服务体系，为推进幸福长春、法治长春、繁荣长春进程提供法律支撑进行了充分调研，现形成如下调研报告。

一、当前长春市公共法律服务体系现状

目前，我市现有法律服务体系从形式上看，已具备了公共法律服务体系的要素，但并没有建立起真正意义上的“公共法律服务体系”，导致我市法律服务业呈现出整体水平不高、农村法律服务相对薄弱、法律援助服务供给不足、法律服务市场不规范等诸多问题，无法实现让群众共享法律服务成果。其主要原因为：

（一）法律服务未纳入公共服务体系。长期以来，由于我市相关政府部门对城乡公共法律服务的地位、需求和作用等缺乏深刻的认识，对公共法律服务的发展和体系建设没有进行深入全面的研究，加之目前尚未将公共法律服务体系和政府公共服务体系的关系理顺，没有将公共法律服务体系纳入政府公共服务体系中，从源头上影响了公共法律服务的社会效果。

（二）政府财政保障不到位。目前，由于我市缺乏必要的政府财政支持，导致我市公共法律服务在机构、人员、经费等方面无法获得强有力的保障。如：我市、县、乡镇（街道）三级政府法律顾问团共158个，政府拨付适当经费的仅有4家（市级1家，县区3家）。我市法律援助办案经费虽有所调整，但与当前的律师法律服务成本仍不相适应。至于律师进社区、参与矛盾调解等服务的财政经费根本没有落实。城乡法律服务资源配置不均衡，农村法律服务资源匮乏，广大农民普遍不能就近获取法律服务的问题越来越突出，而无偿公益服务又难以调动我市法律服务人员的积极性，难以维持长久，难以保障服务质量，形成了制约我市公共法律服务事业发展新的瓶颈。

二、关于构建长春市城乡公共法律服务体系的框架及主要内容

从我市法律服务队伍服务功能和服务对象出发，借鉴发达城市的成功经验，我市公共法律服务体系框架及主要内容应包括以下六个方面：

（一）覆盖城乡的便民法律服务体系。应将基层特别是农村作为建立基本公共法律服务体系、促进基本公共法律服务均等化的重点，让农村和农民享受便捷法律服务。引导律师事务所、公证处、法律援助中心、司法鉴定所等法律服务机构，通过在基层农村增设机构，建立工作站、联络点等方式，健全完善便民服务机制，推动法律服务资源下沉，将城区的优质法律服务覆盖到城乡、延伸到基层农村，解决农村群众寻求法律服务难的问题。

（二）覆盖城乡的矛盾纠纷排查化解体系。探索新形式下律师参与信访工作机制，以长春市信访法律事务中心为依托，推进县（市）区律师参与信访机制建设。巩固完善村（社区）、企事业单位人民调解组织建设，加强乡镇（街道）、县（市、区）人民调解组织建设，推进新型区域和行业性专业人民调解组织建设，构建多层面、立体化、全方位人民调解组织网络。探索建立民、刑事案件律师主持和解制度，鼓励和引导律师等法律服务工作者积极参与诉讼外和解，构建多元化矛盾纠纷调处机制。

（三）覆盖城乡的法制宣传教育体系。利用网站、手机、官方微博、户外频媒、移动传媒等新兴媒体，创设基层群众喜闻乐见的形式和载体，提高城乡法制宣传教育工作的覆盖面、渗透力和实效性。加强农村、社区、学校、企业以及公园、广场等基层法制宣传阵地建设，为城乡群众打造良好的学法环境。加强基层民主法治建设，提升基层社会管理法治化水平。积极推进基层法治文化建设，发挥法治文化的熏陶、感染作用，引导城乡群众树立办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维方式和行为习惯。

（四）覆盖城乡的法律援助体系。推动法律援助工作“三个纳入”，加快调整“三项标准”，构建完善城乡均等的法律援助工作体系，扩大法律援助惠及面，保证法律援助质量与效率。针对不同社会群体对法律援助的需求，推进乡镇（街道）和行业法律援助工作站建设，推动法律援助工作向基层延伸、向行业拓展。完善法律援助与群体性事件、司法救助等的应急衔接机制，加强与工会、共青团、妇联、残联、信访等部门的沟通协作，实现各部门之间法律援助资源的互通共享。开辟城乡共享的重点人群法律援助绿色通道，精简审批环节、优化工作流程，加大对老年人、残疾人、未成年人、低收入家庭、下岗失业人员、农民工等群体的法律援助力度，切实做到“应援尽援”、“应援优援”，让人民群众切身感受到权益有保障。

（五）覆盖城乡的法律顾问体系。在加大推进各级政府及职能部门、企业法律顾问工作的同时，重点加强乡镇、村（社区）法律顾问制度建设，组织引导担任村（社区）法律顾问的律师等法律服务工作者，利用自身法律专业优势，积极开展法制宣传教育，为基层组织和村（居）民提供法律咨询，帮助困难群众依法获得法律援助；开展村（居）务“法律体检”，帮助起草修订合同、协议等法律文书，为基层组织依法决策、依法管理提供法律意见和建议；协助依法处理涉法信访问题，参与基层矛盾纠纷调解。继续做好法律服务民营企业工作，优化服务机制，提高服务质量，帮助民营企业及成长型中小企业增强抵御市场风险的能力。

（六）覆盖城乡的法律服务保障体系。由政府将推进城乡法律服务作为统筹城乡社会管理一体化的重要内容，与统筹城乡发展同部署、同落实、同促进、同提高。把公共法律服务纳入政府公共服务体系，明确重点任务和扶持项目，制定法律服务人才培养计划，在政策上给予扶持，在经费上予以倾斜。可以通过政府“购买服务”形式，解决部分经费问题，并将该经费列入财政预算予以保障。

三、目前我国先行先试省、市构建公共法律服务体系的成功模式

目前，我国先行先试省、市公共法律服务体系建立比较成型且有借鉴意义的大体上有四种模式。

（一）广东省深圳“福田”模式。深圳市政府购买律师法律服务在全国已走在前列。2008年以来，深圳市福田区政府按照“以事定费,购买服务”的供给模式,通过招投标的方式向有资质的律师事务所购买服务,中标律师事务所派遣法律专业人员进驻人民调解室担任专职调解员,经区司法局考试考核后持证上岗。政府购买法律服务拓展人民调解这一模式打破了“养机构、养人、办事”的瓶颈和财政供养人员积淀加重行政成本的困局,优化了基层调解组织人员配置,提高了专业服务质量。2008年10月，全国首家以政府购买服务的人民调解室正式成立。截至目前，由福田区司法局牵头，先后在14个派出所、2个交警大队、5家医院以及区法院、区人社局等单位设立23个人民调解室，配备具有法律专业的人民调解员119名，全区70%的矛盾纠纷在人民调解室得到有效化解。结合人民调解工作，以综治信访维稳中心建设为契机，每个街道购买派驻2～3名律师，协助街道、社区调解矛盾纠纷，为当事人提供法律咨询、法律援助，做到依法依规调处和灵活应用调处相结合，减少行政投诉。2012年，各街道共排查矛盾纠纷29639起，化解率为95.3%。

“福田模式”创新点：一是政府不再是调解的直接主体，转变为调解规范制定者、调解工作监督者，促进了人民调解向社会化和自治化方向发展；二是专业的管理指导机构，具备法律知识的调解队伍，解决了长期存在的人员不足和服务质量问题，确保了调解的公平公正；三是政府购买服务方式，保持了人民调解民间性和社会性的特征，体现了人民调解的公益性、专业性、便民性和服务性；四是为基层社会矛盾纠纷的化解和预防创建了一种新模式，积累了一套可供推广的制度和经验，促进了专业化社会服务与社会矛盾纠纷化解的良性结合。人民调解“福田”模式得到司法部、广东省司法厅和深圳市委、市政府的高度评价。

（二）江苏省“太仓”模式。江苏省是全国构建基本公共法律服务体系比较早、比较有成效的省份。江苏省太仓市公共法律服务体系建设的成功经验先后被《法制日报》、《中国司法》等主流媒体刊载介绍，得到全国各地的广泛关注和学习借鉴。

2011年以来，太仓市委、市政府从经济社会发展的阶段性、特殊性出发，逐步构建起以政府为主导，以公共财政为支撑，以全民为服务对象，以基层特别是农村为服务重点的公共法律服务体系，有效满足了人民群众日益增长的法律服务需求。在公共法律服务体系建设过程中，2009年至2012年，太仓市政府用于人民调解、法制宣传、法律服务等方面投入从200万元增加到446万元，年均增速达30.6%。从2011年起，太仓市专门设立了120万元的公共法律服务专项资金，并实行人民调解个案补贴、刑满释放人员安置补贴、法律服务行业财税扶持等财政保障机制，有效解决了公共法律服务体系建设的经费保障问题。

1、在建立公共法律服务体系中，太仓市健全完善了公共法律服务网络，在江苏省成立了首家集法制宣传、人民调解、法律服务、法律援助、社区矫正等功能于一体的公共法律服务中心，为百姓打造了一站式的综合性公共法律服务平台，形成了市、镇、村、户“四纵”和政府、社会、市场“三横”的“四纵三横”公共法律服务资源网络，太仓市率先实现公共法律服务全覆盖。

2、为规范法律服务市场，太仓市司法局与法院、检察院、公安局等部门一同出台了《关于规范和完善全市法律服务市场秩序的意见》，引导行业有序竞争，营造良好的法律服务环境。

3、为积极培育公共法律人才队伍，太仓市委、市政府 2009年出台了 《关于加强律师人才队伍建设的意见》，对律师人才引进培养和律师事务所发展等给予政策补贴； 2011 年出台了 《关于加快推进律师行业规范发展的意见 （试行） 》，明确了律师事务所当年缴纳个人所得税地方留存部分、营业税增加部分全额返还的政策。2012 年，首批 80 万奖励资金全部到位。在市委、市政府的大力支持下，太仓市的专业法律服务队伍如雨后春笋，实现了从无到有，逐步成长壮大。

（三）浙江省“杭州”模式。2009年，杭州市将城乡居民共享基本公共法律服务作为解决民生问题的重点内容，坚持政府主导，动员组织社会力量和资源，加快“城乡基本公共法律服务体系”建设，深入开展“律师进社区（村）”活动，推进司法行政法律服务中心建设，使法律服务成为地方政府的公共产品，让城乡居民共享了方便快捷、优质免费的基本法律服务。该做法得到了当地各级领导和基层群众充分肯定，受到社会各界广泛关注。2012年，《人民日报》先后以《杭州百家社区设“律师工作室”》、《律师问诊开放 百姓幸福安康》为题对开展律师进社区活动进行了专题报道。

1、市委、市政府高度重视。为加强律师进社区工作领导，杭州市委、市政府成立了以市委副书记任组长，市委常委、常务副市长任副组长，相关部门为成员的工作指导协调小组，从组织上确保了这项工作全面推进。

2、建立了三级法律服务平台。杭州市为推动城乡法律服务“零距离”，着力打造了三个层面的法律服务平台，一是建立了13个县（市、区）法律服务中心，为城乡居民提供法制宣传、法律咨询、法律援助、人民调解等一站式法律服务；二是依托司法所，建立170余个乡镇（街道）“法律服务站”，确保法律服务资源向村（社区）延伸；三是建立2883个村（社区）“律师工作室”，发挥近民优势和法律服务优势。

3、政府购买法律服务。2010年，杭州市政府出台《关于政府购买社会组织服务的意见》，把法律服务列入政府购买的八大类服务之一，建立完善统筹城乡法律服务财政经费保障机制。2012年，杭州市出台《统筹城乡法律服务经费管理办法》，加大了政府购买法律服务力度，确保了法律服务经费落实到位。据了解，杭州市13个县级法律服务中心平均办公面积达230平方米，仅开办资金总额达445万余元。2012年，全市用于城乡基本法律服务的各级各类经费达1932万元。

4、建立了法律服务体系建设考评机制。在杭州市司法行政机关建立了科学完善的内部考核机制的基础上，杭州市政府将城乡统筹基本法律服务建设纳入了“法治区县（市）、民主法治镇（街）、“文明村”等创建以及城乡统筹、综合治理、平安维稳考核范围，运用政府考核手段确保了城乡基本法律服务长期有效开展。

（四）上海市“东虹桥法律服务园”模式。“东虹桥法律服务园”是上海首家综合性法律服务园区。2011年11月以来，这一园区尝试了“政府牵头搭建平台、多方机构积极参与、政府购买服务、社会化运作”的模式，稳步发展，初具规模，初见成效，为开拓和深化法律服务积累了弥足可贵的经验，初步形成了综合性法律服务的态势。就法律服务系统而言，除政府机构——长宁区法律援助中心外，还有华东政法大学大学生社会法律援助中心、华东政法大学劳动法律服务中心、上海炜衡法律援助中心等公益组织，以及长宁区人民调解协会、区调解服务中心、区法律服务业协会、区众扶社会帮教志愿者协会、区律师工作委员会、一批知名律师事务所等社会机构。入驻园区的各方以各自的资源优势和独特的工作方式，使得“东虹桥法律服务园”已呈现出法律服务多元化的态势。

1、在人民调解工作中，2011年，长宁区在园区创建了“长宁区调解服务中心”，该调解服务中心由新成立的区人民调解协会入驻园区出面运作。凡是涉及法律服务的社会组织都将逐步引导、整合到园区中来，带动和推动法律服务业及相关行业社会资源，包括资金、项目、政策等进一步向园区聚集、放大，逐步实现“培训、实训、孵化、枢纽、展示”五大功能。同时，以社会治理创新试点工作为契机，推广以政府购买服务的方式，加强专业性、行业性人民调解工作，拓展人民调解工作领域，有效解决矛盾纠纷，向政府有关职能部门提出改进社会治理的政策建议，帮助政府从源头上、制度上减少矛盾纠纷的发生，维护一方平安。

2、在法律援助工作中，长宁区司法局将区法律援助中心迁入“东虹桥法律服务园”，并与华东政法大学大学生社会法律援助中心签订“合作协议书”，形成了“以区法律援助中心为主体，华东政法大学大学生社会法律援助中心等社会法律援助组织为有效补充”的新格局。

3、在高端法律服务中，“东虹桥法律服务园”以打造园区核心竞争力为目标，加强园区三大平台——公共服务平台、培训平台、投资孵化平台建设。通过政府政策的支持、园区服务的优势，吸引一批法律相关企业、律师事务所等入驻或注册园区，不断提升园区发展的潜力。

四、关于加快构建长春市城乡公共法律服务体系的建议

构建公共法律服务体系是一项系统性的工程，政府要发挥主导作用和承担主要责任，政府通过购买公共法律服务提供给社会享用，是政府提供公共法律服务的一种形式，也是如今政府职能转变的必然要求。建立长春公共法律服务体系，我们认为“太仓”模式、“杭州”模式值得我们学习和借鉴，现就建立长春公共法律服务体系提出如下推进方式和建议。

（一）政策依据。2010年，中办、国办下发[2010]30号《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，其中明确规定：“建立健全律师担任政府法律顾问和公益性法律服务经费保障机制，采用政府购买和财政补贴相结合方式，对律师担任政府法律顾问以及参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务给予必要的补贴”。2012年10月，省委办公厅、省政府办公厅转发省司法厅《关于进一步加强和改进律师工作的意见》，其中也明确规定：“建立健全律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制，采用政府购买和财政补贴相结合的方式，对律师担任政府法律顾问以及信访、调解、社区工作等公益性法律服务和选派党建工作指导员（联络员）给予必要的补贴，积极推进政府购买法律服务。加大律师培训投入，将司法行政机关开展律师培训工作所需的经费纳入财政预算。”这个两个文件的规定，为我市实施政府购买法律服务，建立公共法律服务体系提供了有力依据。

（二）政府推进公共法律服务体系建设进程的建议。当前，在建立我市公共法律服务体系中，应在以下几个方面强化政府的主导作用：

1、借鉴先进发达城市做法，把公共法律服务体系建设纳入全市公共服务体系建设规划中，以政府名义发布《长春市公共法律服务体系建设实施意见》，建立完善公共法律服务投入的保障机制，按照“公共性”、“准公共性”和“营利性”的性质区别对待，分别制定律师业、公证业、法律援助业、司法鉴定业、基层法律服务业等专项规划及专项扶持政策，更好地为党委政府重大决策、经济体制改革、重大项目建设、征地拆迁、移民安置、突发事件处置等提供法律服务。政府应设立对法律服务业的专项资金投入，将政府法律顾问、信访维稳、人民调解、法律援助、法制宣传、法律服务等公共性（公益性）法律服务作为法律服务产品列入政府采购目录和财政预算，推动政府部门率先购买法律服务。

2、借鉴江苏太仓市等地经验，建议市人大或市政府出台《长春市法律服务市场管理条例》或《长春市法律服务市场管理办法》，使之成为规范全市法律服务市场的有力依据。建议我市成立规范法律服务市场协调领导小组，由相关市领导牵头，市委政法委、市人大内司委、公、检、法、司、法制、民政、工商、物价、税务等部门参加，各部门分工负责，相互配合、相互协作，为有效开展法律服务监督工作提供组织保障。在认真落实法律赋予律师在刑事诉讼活动中的会见、阅卷、调查取证等方面的执业权利的基础上，建议由市政府牵头，协调工商管理、国土资源、住房和城乡建设等有关部门，共同出台关于律师取证的有关意见，切实保障律师在代理民商事案件、行政案件中的调查取证权利，减免律师办理法律援助案件的调查费，为律师执业提供良好的法制环境。

3、借鉴江苏太仓市、浙江杭州市等地经验，加大培育公共法律服务人才力度。将法律服务高端人才的引进和培养纳入全市人才发展规划，建议以市政府名义出台《加强律师人才队伍建设意见》，制定《长春市律师人才培养计划》，设立专项扶持资金，用于对法律服务人才的教育、培训和奖励。如杭州市政府每年拨付100万元用于全市律师培训经费，拨付20万元用于律师党建工作经费。此外，还应为我市律师事务所的发展壮大从财税政策上给予扶持。

4、借鉴江苏太仓、浙江杭州等地经验，建立健全公共法律服务体系建设绩效评价和监督机制。要将公共法律服务体系建设的有关指标，特别是各县（市、区）、镇（乡、办事处）政府购买法律服务的情况，纳入对各级党委、政府建设小康社会的指标体系中，纳入党政领导干部绩效考核体系中，引导和促进各项工作部署的落实。同时，明确职责，统筹协调。建立起由政府牵头，司法行政机关具体实施，有关部门协调配合，社会各界共同参与的公共法律服务体系构建机制。

（三）司法行政机关推进我市公共法律服务体系建设的途径。全市司法行政机关将在市政府的主导下，通过政府购买公共法律服务，紧紧围绕构建六大法律服务体系的主要目标任务，全面整合司法行政资源，具体推进以下工作：

1、加强县（市、区）司法行政法律服务中心建设。坚持“专业性、公益性、便民性”的性质和“法律服务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权”的功能定位，突出“内部职能融合”和“横向联动拓展”两个重点，提升服务的广度和深度，在为广大群众提供“窗口化”、“一站式”法律服务的同时，将司法行政法律服务中心建设成为“纵向到底、横向到边，要素集成、部门联动”的公共法律服务综合“枢纽”和指挥协调平台。

2、加强乡镇（街道）公共法律服务工作站建设。在深入推进基层司法所建设、增强司法所依法履职能力的基础上，以基层司法所为依托，建立公共法律服务工作站，整合人民调解、法制宣传、安置帮教、社区矫正等职能，集成法律援助、律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等要素，把公共法律服务延伸到乡镇和街道。

3、加强村（社区）公共法律服务点（窗口）建设。在村（社区）法律顾问工作机制的基础上，依托各地村（社区）便民服务中心，建立公共法律服务点（窗口），定期组织法律服务工作者蹲点上门，为基层群众提供法律咨询、法制宣传、纠纷调解、法律援助事项受理等公共法律服务。

4、加强公共法律服务专线建设。通过扩大装机容量、增设服务项目等，把“148”法律咨询专线建设成为“公共法律服务专线”，接受群众法律咨询，疏导群众情绪，指导群众依法解决利益诉求，受理群众对公共法律服务工作的建议和投诉。

5、加强公共法律服务电子网络平台建设。以市司法局门户网为中枢，整合本系统各类行业协会网站资源，链接全市各法律援助中心、律师事务所、公证处、司法鉴定所等法律服务机构网站，构建覆盖城乡的公共法律服务电子网络平台，为人民群众提供及时便利的网上法律服务。

6、深入开展“律师进社区”工作。在搭建平台的基础上，以律师进社区（村）工作为重点，在全市范围内开展“律师进社区（村）”活动，组织全市律师面向社区和乡村，扎实开展法律援助、法制宣传、法律咨询、矛盾纠纷调解及依法治理等服务，创新新形式下服务群众工作的新载体，全面构建覆盖城乡的公共法律服务体系，使法律服务真正成为地方政府的公共产品，让城乡居民共享方便快捷、优质免费的基本法律服务。

（责任编辑 张文静）