“精准普法”的理论与实践

朱大敏（浙江省杭州市江干区司法局副局长）

朱文根 郭肖肖（浙江省杭州市江干区司法局）

“精准普法”的理论与实践

不断推进的改革步伐以及人民群众日益多元化的法律需求给普法工作带来了机遇和挑战。普法工作如何与时俱进，成为当今普法人探讨的新话题。本文基于当前普法工作存在问题的分析，阐述“精准普法”的概念、内涵、价值和操作方法，以期为普法工作的创新发展提供理论依据和实践参考。

一、现实困境：当前普法教育的问题与分析

自1986年第一个五年普法规划实施以来，二十多年的普法工作在普及法律知识、提高全民法律意识、推进政府依法行政等方面发挥了重要的作用。但是面对快速变革的社会形态，传统普法模式出现了一些滞后于时代需求的问题，遏制了普法工作的进一步发展，主要体现在：（1）普法形式吸引力不强。当前，常见的普法形式如法制讲座、法律咨询、宣传资料发放、标语条幅张贴等，因带有较多“灌输式”教育色彩，缺乏自下而上的大众参与，以致活动现场中途离席、资料随地扔、咨询台前冷清、群众更热衷领取小礼品的现象时有发生，受众用心、投入地参与程度显著不够。（2）普法工作科学性不足。相当数量的普法活动安排随意，大多建立在“经验之谈”和主观判断上，缺乏科学的理论指导和系统的操作方案，以致出现普法活动安排只注重对内容和形式的选择而没有前期论证和后期评估过程、缺少技术含量、泛而不精、实效低等一系列现象。（3）普法资源利用率不高。现有的普法资源简单机械拼凑，无法形成高效合力。各地在经济社会发展中呈现的人文、地理、建筑等区域优势资源未得到有效整合利用，普法的地方特色未能彰显。普法主体之间缺乏高效的沟通平台，在普法工作上单兵作战现象仍然存在，一些好的经验做法和普法资源无法共享，导致资源浪费严重。（4）普法成效的评估失准。“一年小考核，五年大验收”的普法工作评估机制导致政府既是运动员又是裁判员。有的单位为了应付检查，甚至临时拼凑台账，弄虚作假，无法准确反映普法工作的成效。现有的普法效果表述方式，一种是定性，如“公民的法律素质得到提高，领导干部和公务员依法行政、依法办事能力得到加强，全社会法治化水平得到提升”等；另一种是量化，如多少人参加了普法活动，多少人接受了法律咨询，办了多少场讲座、发了多少宣传资料等。不管是定性还是量化表述，都难逃“功劳扩大化”、“成绩流于表面”的嫌疑。

不可否认，决定普法实效是有许多因素和变量的。就目前而言，党和政府对普法工作给予了高度重视和支持，在人力财力物力上的保障也大幅度加强，各项制度也在逐步健全，但为什么还会出现前文分析的问题乃至困境？笔者认为，追其根源，目前影响普法教育实效的一个重要因素是对普法工作本身的理论研究不够，普法活动中的“技术构成”偏低、理论支持不足。无论是行业内还是学术界大部分局限于对工作实践的探讨，普法这么多年来很少被作为一门专门的学科进行研究，加上各地普遍存在的粗放型操作模式，成了制约普法工作创新发展的突出因素。

二、理论应对：精准普法理论的提出与论证

普法教育要走出困境，更好地服务和满足人们的需求，保持自身的可持续发展，需要在理论研究上下功夫。杭州市江干区在全面分析总结以往普法实践的基础上，创新性地提出了“精准普法”理论，并进行了实践探索。

（一）精准普法的主要内涵

参照有关理论研究,我们将“精准普法”界定为：以满足公民、社会的法律需求和普法资源的高效配置为目标，以科学理论为指导，通过对重大普法活动进行论证、立项、过程控制和效果评估及各要素的精细、准确运作，为不同的普法对象提供量体裁衣般的个性化法制宣传服务，以最优化的资源利用获取最大的普法实效。具体而言，精准普法具有以下内涵：

1、着力于满足公民、社会的法律需求和普法资源的高效配置。一是强调以需求为导向，分类细化，提供有针对性的法制宣传服务；二是实现普法资源的共建共享，将资源用在“刀刃”上，使有限的资源达到1+1＞2的最优配置模式。

2、强调科学理论对普法活动的内在推动作用。强调对普法活动的推进实施都应有相应的科学理论依据，使理论与实践在互相作用过程中促进普法工作的发展。

3、保证普法活动整个过程在广度和深度上的“细节精准”。精准普法模式的“精准”理念不仅贯穿于前期调研、方案规划、过程控制、结果评估等整个普法活动各阶段，而且渗透至对普法内部结构各要素的精准把握，包括所处的社会情境、普法对象、信息源、普法形式、载体、普法内容等。

4、增加普法活动的技术构成和技术含量。通过环环相扣、层层推进的技术操作模式提升普法的“产品价值”。将整个普法活动细化为一整套标准化的流程：前期调研（对象需求调查、社会情境考究）、可行性论证（技术参数设定、成本预算、效果预估）、立项（确立方案）、过程监控（排除干扰因素、适当微调）、效果评估（接收反馈信息、验证普法效果）。

（二）精准普法的理论依据

1、更精准的需求分析。根据传播学“使用与满足”的受众行为论原理，要提高普法实效，首先要了解受众参与普法活动的预期动机和希望满足的程度；其次还要掌握影响受众行为的社会文化因素和自我因素。精准普法在深度分析受众所处的外在环境和自身特质的基础上，根据普法受众的法律需求不同，将普法对象细分为各类相对同质的群体，提供个性化服务。

2、更有效的过程实施。系统论认为，系统内各要素都有自己所处的最优位置，要素之间互相作用来共同推动系统有效运作。以系统论为基础的控制论认为，通过调整系统结构、协调各要素关系的有效管理，能使系统达到优化目标。精准普法通过事前对普法对象、资源、内容、形式等涉及普法活动开展的各要素特点的分析，以及针对普法活动实施中会影响活动效果的各节点预测，采取精准途径来避免实施环节上偏离普法目标的因素出现，从而达到预设效果。

3、更实在的效果达成。首先，精准普法的资源优化建立在成本收益分析基础上，坚持以最小的投入产出最大效益，强调不增加额外的资源投入成本，通过纵向开发和横向重组两种形式实现优化。其次，精准普法运用控制论提出的“前馈”（进行传播前，事先对受众进行调研，以了解其构成、需求、行为等）和“反馈”（受传者在接受信息后做出的各种反应）原理实现对信息的充分利用来满足社会、公民的需求，提高普法实效。

（三）精准普法的应用价值

1、有利于提高政府行为绩效。精准普法利用成本收益分析法配置普法资源的做法，能够将政府财政在普法事业上的配置达到最优化，提高政府财政的利用率。

2、有利于提高群众满意度。精准普法坚持“以人为本”工作理念，它的实现能够最大程度地满足社会、大众的法律需求，在服务群众的过程中实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

3、有利于普法事业的可持续发展。精准普法通过准确把握普法工作的内在规律，给普法工作提供理论支持，一定意义上给普法事业注入了绵延不断的内在动力。“精耕细作”的工作方式，更是为普法事业的可持续性发展铺上了一条给力之路。

（四）精准普法的现实理性

从普法工作本身来看，“政府主导”的普法推进模式在资源统筹调度、全盘控制普法工作走向和进度等方面的优势给精准普法理论的产生提供了可行性。从社会发展来看，精准普法是伴随着信息化发展产生的微观普法运作方式。从普法受众来看，精准普法在有限的可利用资源氛围下向细节要效益的做法呼应了人们多样化的法律需求。

三、实践探索：杭州市江干区精准普法实例

精准普法理论提出以来，杭州市江干区相继推出一些普法项目，用实践案例论证了精准普法理论的可操作性。

（一）细分法律需求：向社区提供差异化服务

2009年起，杭州市推出“律师进社区”活动，通过政府购买法律服务的方式，为每个社区派驻一名律师，律师每周到社区值班半天，为居民提供法制宣传、法律咨询、人民调解等法律服务。江干区按辖区内社区的经济发展状况、人员构成、地理位置、法律需求等多种因素，将现有社区分为老小区型、撤村建居型、新建商品房型三类。根据三类社区的不同法律需求，派驻具有相应专长的律师，提供针对性的法制宣传和法律服务。区司法局还不定期走访社区，及时对不适配的律师进行调整。

（二）实施过程控制：开发青少年法制教学课

2011年，江干区司法局立项开发青少年法制现场教学课。该现场教学课分预先控制、现场控制、反馈控制三个阶段实施过程控制。第一阶段体现在课程设计上，围绕教学目的，结合教学发展需要，在学生课堂心理变化的关键点设置有效的教学内容、方式和配置资源，形成一整套有针对性的细节教学方案。第二阶段体现在教学现场中，设置全场主持人，引导学生进入教学预定环节并针对出现的突发失控情况进行“救场”。第三阶段体现在过程完成后，用实际结果与预先目标进行对比，作为指导和改善未来教学行为的依据，形成教学过程的良性循环。

（三）优化资源配置：开展“百名律师访千家”活动

2011年，江干区对辖区内“律师进社区”工作开展情况进行了调研，发现律师主要通过“坐堂问诊”的方式开展法制宣传和法律服务，社区居民对“律师进社区”工作的知晓度不高，前来咨询的人不多，有些律师在社区值班时经常无事可做，造成资源浪费。为解决上述问题，江干区开展了“百名律师访千家”活动，组织社区律师上门走访居民，了解居民反映和关注的矛盾纠纷，当面解答法律问题，收集居民对党委政府意见和建议126条。通过改变工作方式，调整了普法资源的非最佳产能位置，使工作系统内部结构更趋合理。

（四）注重结果反馈：成立工友律师顾问团

江干区有近42万外来务工人员，为了向该群体提供更好的法制宣传，江干区司法局招募了40名外来务工人员作为普法教育信息跟踪调查志愿者，以定期回访和主动反馈的形式，了解其涉法需求、接受普法教育情况及对普法工作的意见、建议。从志愿者反馈的信息来看，多数外来务工人员存在合法权益受侵害时不知如何维权，甚至出现在维权过程中“破财不消灾”的现象。据此，江干区司法局组织经验丰富的律师、法律工作者，建立工友律师顾问团，常年免费为外来务工人员提供法律咨询、协助申请法律援助。

四、操作指南：精准普法的应用流程与方法

精准普法强调系统的连贯性和完整性，所以，要选择项目管理模式作为操作体系框架，将某项具体普法工作作为项目来推进。

（一）项目生成和决策

这一阶段主要包括：（1）发现问题并提出设想。项目组织者首先要考虑的是为解决什么样的问题而开展此项工作，然后在发现问题后，针对如何解决问题再提出工作的基本设想。（2）分析机遇和需求。在提出基本设想的基础上，再进一步分析和识别实现设想的现实条件。同时，对工作设想能多大程度满足普法对象需求进行深入分析。（3）编制项目建议书。首先要将项目背景、所处环境、客户需求等调查情况进行反映；其次要有确定的可测量的目标定位、计划，包括时间周期、预算成本、具体活动组成、项目价值等一些可以让决策者对项目有基本了解的情况说明。

（二）项目计划和设计

项目建议书得到审批通过后，进入到计划和设计阶段。在这一阶段中，要在项目建议书的基础上编制出周密计划，设计出项目各阶段的具体工作和每个阶段工作要达到的要求以及针对可能会遇到的风险作出风险预案。

（三）项目实施和监控

主要工作包括项目计划的实施、团队的建设、信息的沟通、质量的保证、采购工作的开展、合同的管理等等。在实施项目过程中，要不间断地将各个阶段的工作与项目计划的范围、进度、成本、质量等要求进行比较，以便及时识别出项目的实际工作与计划是否存在偏差。如果偏差超过允许范围，就要采取纠偏措施。纠偏措施是项目实施与监控中的一项重要工作。可以通过改进工作，提高工作绩效，也可以通过调整项目计划来适应变化了的实际工作。

（四）项目反馈和改进

项目实施完成后，要对普法项目进行验收。验收的过程其实是一个项目评估的过程。除了普法项目组织者的量化标准对照评估外，普法项目最重要的评估主体是普法项目面向的特定普法对象。普法对象的反馈信息可以通过发起交流会、问卷调查、个别即时性询问等沟通渠道收集。例如，杭州市西湖区黄龙法治CBD项目的定义是充分利用黄龙商务中心的律师资源优势，为企业的发展提供法律服务，力求把黄龙国际商务圈打造成“法治环境最佳、法治意识最强、法律纠纷最少、法律服务最优、普法教育最好”的示范区。2011年7月，黄龙法治CBD项目建成投入使用。同年10月，西湖区召开黄龙法治CBD建设企业座谈会，楼宇业主、物业、企业代表对黄龙法治CBD建设的服务内容是否满足自身法律需求提出反馈意见。同年12月，西湖区召开黄龙法治CBD推进会，会上法学专家针对项目建设提出了专业性意见和建议。项目组织者吸收反馈意见，通过整改措施改进和完善项目，直到达成或超越普法对象的要求和期望。

（责任编辑 赵海鸥）