法治思维下司法行政系统戒毒场所法制工作实践与探索

沈永海 赵鸿仁 章灵峰（浙江省戒毒管理局）

法治思维下司法行政系统戒毒场所法制工作实践与探索

党的十八大报告明确提出“要全面推进依法治国，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”戒毒场所作为维护社会安全稳定的国家机关，承担着依法行使执法权，戒治戒毒人员的重要职责，迫切需要运用法治思维和法治方式，推进依法行政工作，完成法制工作理念、规范、流程、形式等全方面转变，构建全新的法制工作格局，服务戒毒工作科学发展。

一、法治思维和法治方式的新要求

（一）规范制度建设。执法的前提是“有法可依”。只有建好一套科学的制度才能保障执法的公平正义。法治方式包括了立法、执法、司法。戒毒场所制定的一系列规章制度的立、改、废过程，实际上就是运用法治方式的具体体现。特别是《禁毒法》、《戒毒条例》相继出台后，戒毒场所依据法律法规的基本精神进入了强制隔离戒毒制度体系的积极探索，可以说制度的建立和完善正是这些法律法规在强制隔离戒毒工作中的法治体现，如何做好制度上的顶层设计变得尤为关键。因此，戒毒场所必须用法治思维去考虑制度问题，规范制度制定的每一个环节、程序，使制度经得起现实和时间的检验，发挥正确的执法引导、约束、推进作用。

（二）维护戒毒人员合法权益。正如习近平总书记所说：维稳的实质是维权。戒毒人员因为违反了《禁毒法》，被暂时性限制了人身自由，但并不意味着丧失了基本的人格权、劳动权、休息权、通信权、申诉权。戒毒场所民警执法的过程，实际上就是如何更好地体现国家法律公平、公正，服务戒毒人员，维护戒毒人员合法权益的过程。

（三）培养民警树立正确的法治理念。学法用法能力与法治思维、法治方式是紧密联系的。学法用法能力与法治思维、法治方式共同构成了依法治所、依法行政的主体条件，其中法治思维、法治方式的运用有赖于民警学法用法能力的提高，而后者的提高又进一步完善法治思维和法治方式。学法用法能力，不仅仅是简单的学习法律法规，更重要的是学会自觉运用法治思维，用法治方式分析问题、解决问题。戒毒场所民警要通过学习十八大和十八届三中全会相关论述和《禁毒法》、《戒毒条例》、《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》等法律法规，在心中树立正确的法治理念，矫正重实体、轻程序，重推定、轻证据，重执法、轻监督的理念；在用法中掌握法治方式，解决管理教育、组织学习、诊断评估等日常执法环节中遇到的问题和矛盾，使戒毒人员能真切感受到公平正义。

（四）深化民警执法权监督。权力失去监督必然会被滥用，而监督最有效的方法靠得是制度。戒毒场所民警的执法有其特殊性，戒毒场所相对封闭，执法内容、形式、流程较为单一，对外进行制度性扩张的可能性较小。而在制度范畴以内，由于民警需要负责戒毒人员的生活、学习、劳动、加扣分考核、诊断评估等，存在着大量的软性执法权。民警自由裁量权的准确运用，离不开法治思维和法治方式，以最大限度地减少主观层面的执法偏差，确保权力在合法合理的轨道上运行。

二、当前戒毒场所法制工作的现状

2004年浙江省司法行政戒毒系统根据上级的统一部署，按照执法权与监督权相分离的要求，在省局和全省各单位相继成立法制部门，当时主要是针对执法监督这一课题，就如何确定职责范围、监督程序、内容及方法等方面进行了积极探索，经过几年的努力逐步使法制工作走上轨道，为推进戒毒场所法治建设起到了积极作用。尤其2011年以开展监所规范化管理年活动为契机，对照法治工作的基本要求，结合当时工作的新特点，确立了融执法监督、法制宣传、法律服务、执法研究、制度建设五位一体的法制工作新格局，较好地适应了当时转型发展的需要：

一是体现在执法监督上。在一般执法事项的监督上加强了戒毒人员提前解除3个月以下、表扬、嘉奖、记功、警告、严重警告、记过、诊断评估、探视等执法事项的监督；在重大执法事项上法制部门参与戒毒人员提前解除3个月（含）以上、所外就医、另行（变更）处理等重大执法事项的监督，对呈批材料进行全面审核，并由法制部门签署意见方可上报；在专项执法监督检查和年度执法监督检查上，开展了定期或不定期的专项执法监督检查，每年对执法案卷质量进行抽查评估。

二是体现在法制宣传上。戒毒场所的法制宣传教育工作既是依法治所的要求，也是戒治工作的一项基本内容。每年以“6.26”国际禁毒日、“12.4”全国法制宣传日等为重点时段，开辟法制宣传专栏，采取多种宣传形式和舆论阵地，营造法制工作氛围，重点开展《宪法》、《人民警察法》、《禁毒法》、《戒毒条例》及戒毒工作的规范性文件等的学习宣传，极大地提高民警的法律素养，增强了戒毒人员遵纪守法意识和运用法律维护自身合法权益的观念，有效促进了戒毒人员毒瘾戒治和防止复吸。

三是体现在法律服务上。为戒毒人员提供法律服务，切实维护他们的合法权益，是文明执法的基本要求。各所法制部门以法律救助箱为平台，设置法律援助箱、警官预约谈话箱等，畅通戒毒人员法律援助渠道。尤其是与地方法律援助中心长期协作，每年坚持开展不少于一次的现场法律咨询活动，及时为戒毒人员解答法律方面的问题。同时以个案挂号为形式，对符合条件需要法律援助的戒毒人员报请地方法律援助中心给予及时援助。据统计，近三年全系统法制部门为戒毒人员提供各种法律咨询1000人次，申请办理法律援助案件4起，审核各类经济合同600余份。为深入做好法律服务工作，省直所还相继聘请了1～2名律师作为本单位的常年法律顾问，协助处理对外诉讼、调解、重大事项合法性审查、戒毒机关和民警职工维权，戒毒人员合法权益的复议、诉讼、国家赔偿等法律事务。

四是体现在执法研究上。针对戒毒工作处于转型发展时期，戒治模式正处于积极探索之中，各级领导增强了对开展执法研究工作重要性的认识，把执法研究工作作为构建和谐平安戒毒所、推动戒毒工作发展创新和更好履行人民警察职责的重要抓手，由法制部门组织协调，深入实践，大胆探索，积极做好执法理论研究，特别是在法治建设的大背景下，对依法治所的内容、途径及科学戒治等进行深入研究，每年都会有一大批优秀调研成果。据近三年统计，全省戒毒系统共完成执法类理论调研文章60余篇，有多篇调研成果在全国性刊物上发表，有多篇调研成果运用于实际工作中。

五是体现在制度建设上。为适应戒毒工作的需要，建立和实施每年规范性文件的立、改、废制度，每3年对制度进行一次梳理汇编，适应转型发展的需要及时出台重要的规范性文件。省局于2011年出台了《浙江省强制隔离戒毒工作指南》，使戒毒工作在实践探索中仍然有章可循。各所在法制部门的牵头下也对本所各类制度进行了清理，制定了基本的配套制度，较好地指导和规范了戒毒工作实践。为了进一步规范制度，提升制度的合法合理性，各所在制定行政规范性文件立项计划的同时，由法制部门重点把好制度审核关，对其合法性、合理性进行审查，凡所级行政规范性文件的出台，必须经所法制部门签署意见才能提交所长办公会议讨论通过，这对进一步提高制度质量起到了积极作用。

随着法制进程的不断加快，对照法治思维和法治方式，近年来，戒毒场所法制工作虽取得长足进展，但在职能界定、人员素质、工作网络、整合协调、公共服务领域拓宽等5个方面还不适应工作发展需要，主要表现在：

一是法制工作职能分散化。浙江为适应转型发展需要，在全省各强戒所实行了扁平化管理试点工作，各职能处室也进行了相应的调整。浙江省戒毒系统法制部门对四个省属所法制工作进行了全面的调研，发现原由法制部门承担的法制宣传、法律服务、执法研究职能划归到了其他科室负责，造成职能归口部门不统一，职能分散于各科室。在4个省属所中有2个所法律服务工作由监察审计法制科负责，有2个所由教育矫治科负责；法制宣传工作，有1个所由政治处负责，2个所由监察审计法制科负责，有1个所由教育矫治科负责。执法研究工作则多数划归办公室负责。而相关科室也出现不同所领导和多名所领导分管的现象，在一定程度增加了沟通协调难度。

二是法制工作人员兼容化。从浙江省调研情况看，从事法制工作的人数，有2个所保持原有人数不变，为2人；有2个所从原先2人减为1人，不能与监督工作实际相适应。仅以2013年为例，4个省直所全年审核戒毒人员诊断评估材料就达4000余份，法制部门每个工作日要审核20余份，势必忙于应付走程序。从专兼职情况看，有2个所为1～2人专职从事法制工作；有2个所从事法制工作1人均为部门领导兼顾，在从事法制工作的同时，更多的精力是组织协调本科室整体工作的运转。另一方面，从人员专业看，仅有1个所有1名法制工作人员通过了全国司法考试，其他3个所法制工作人员均不是法律专业出身，其中有2个所人员是从其他部门转任，年龄较大，且没有法制工作实践经验。另外，因为个性、沟通等问题，个别所法制工作人员还存在协调不够的现象，影响了法制工作的运转效能。

三是法制工作运行粗放化。目前4个省属所监察、审计、法制三项职能合并于1个科室，4个所在对外称呼上也不尽统一，有3个科称监察审计法制科，1个所称监察审计科，从名称上没有体现法制的职能；部门印章方面，3个所仍然沿用法制科的印章，主要原因是对外联系工作的需要，在强制隔离戒毒人员诊断评估材料的审批上，公安部门对监察审计部门效力存在疑惑，审批程序衔接上存在脱节，而另有1个所则启用了监察审计法制科的印章。同时，1个所并没有健全的法制工作组织网络，2个所在大队没有负责法制工作的人员；2个所在大队设立了执法监督员，但职能仅限于诊断评估合议时签名，2个所在大队没有设立法制监督员，法制工作由大队纪检委员兼顾。

四是法制工作协调务虚化。合署办公后并没有发挥1+1＞2的作用，与原来设定的3个部门合署、合力、合心办公的目标有一定距离。表现在：职能整合未能实现，监察、审计、法制职能仍然按照原未合并时单独运转，没有相互配合，只是简单的部门相加、名称变化、人员精简，特别是审计和法制工作，两者没有产生明显的合力点。同时监察与法制在监督职能上重叠化，有必要在监督方法上加以区别。在内部协调上，有3个所的部门领导直接负责法制工作，协调抓好法制工作相对顺畅。1个所部门领导主要负责纪检监察工作，协调抓好法制工作职能并不突出。外部协调上，监察审计法制科因为与所政管理科在诊断评估材料中行为矫治的审核上有交错，相互协调较多。但与教育矫治科协调则相对较少，客观上对戒毒人员的心理测试和身体康复等量化指标审查缺少专业支撑，往往对诊断评估材料中心理测试和身体康复效果审核处于“免检”状态。

五是法制监督作用发挥形式化。在执法监督上由于存在监督力量单薄与监督任务繁重的矛盾，多数还处在书面审核阶段，在诊断评估上只是在所政管理科审核的基础上多了一道审批环节，不仅无法发挥好监督的职能，还影响行政效能。除了执法监督上存在形式化问题外，在审核规范性文件上也带有明显的签字盖章走形式现象，制度的“废、改、立”进度缓慢，对制度执行各项措施特别是重要领域和关键环节制度执行的任务责任部门、责任人、执行时限和要求不明确。法律服务缺乏有效方法、载体和执行人员，法律援助、法律咨询戒毒人员认同率不高，没有突出的法律服务品牌和社会影响力；联合警务督察多，专项执法检查少，执法监督的针对性和有效性不明显。法制宣传内容和形式均不能满足戒毒人员日益增长的法律知识需求，形成供需不平衡状态。

六是公共法律服务领域涉足粗浅化。戒毒场所法制工作可涉足的公共法律服务可以包括法制宣传（包括对内和对外），戒毒人员纠纷调解和法律援助、法律咨询等。目前来看，戒毒场所的法律服务内容、范围、操作流程、载体尚没有统一的规划、定义，服务资源没有做到统筹协调、科学配置、集约使用。戒毒人员纠纷调解处于民警个人作为的粗浅化阶段，大多数纠纷通过管理手段解决，达到维持场所安全稳定的短期目标，没有从真正意义上化解双方矛盾，达到心平气和、以理服人的长期社会和谐目标。在法制宣传方面，对外宣传主要以“6.26”世界禁毒日为节点进行宣传为主，时间、范围上具有局限性；对内宣传以《禁毒法》、《戒毒条例》、所内规章制度等为主，宣传内容不够丰富，不能满足戒毒人员日益增长的法律知识需求。

三、原因分析

（一）法制工作理念不适应转型发展要求。一是对强制隔离戒毒场所的外部监督缺位，目前除在司法部127号部令第62条中提到戒毒人员在所内死亡，要报告当地人民检察院外，包括《禁毒法》、《戒毒条例》、《人民检察院组织法》等法律、法规，均未明确规定人民检察院对强制隔离戒毒执法工作的检察监督。检察院处于“凭什么监督”、“监督什么”、“怎样监督”的观望中，无法行使对强制隔离戒毒工作执法活动实质有效的法律监督。一旦场所内发生执法失范问题，法制部门要承担起对外应诉的功能。二是少数领导对法制工作的重要性没有深刻认识，仅仅把法制工作作为支撑、辅助其他重点工作的手段。个别部门理念转变滞后，往往以联合监督替代专项执法监督；狭义化法制工作，简单等同于执法监督，服务性不强。三是少数民警仍然没有摆脱旧的观念束缚，缺乏公平正义意识，不能正确认识加强执法监督，是减少执法风险，确保队伍安全稳定的重要手段，没有把自己摆在被监督者的位置，主观上产生一定的抵触心理。

（二）法制工作职能不适应依法行政的要求。如果我们戒毒场所法制工作仅仅将主要职能定位为执法监督，并且执法监督又是以对诊断评估材料审核的“形式监督”为主，就势必弱化了法制工作应有的职能，不利于依法行政的实现。而由其他部门来承担个别法制工作职能，容易把个别法制工作职能“边缘化”，并进一步弱化整体的法制工作职能。同时，法制工作职能与社会法制工作对接不够，在内容、形式上有所脱节，使法制工作职能拓展困难，借用外力不足，社会影响力难以扩大。

（三）法制工作人员能力不适应法律服务需求。服务民警方面，不能做到及时、准确、有效，不能开展事先介入、全程服务；服务戒毒人员方面，还缺乏普及推广法律常识的能力，开展纠纷调解的能力，运用信息化手段的能力和引导戒毒人员舆论的能力。同时，在能力锻炼上，缺乏职业生涯设计和上岗从业标准，法制工作人员的能力素质要求不严格，还没有从培养个别业务骨干向打造业务团队转变。

（四）法制工作机制不适应管理要求。目前运行的监察、审计、法制间没有建立良性的内部配合机制，缺少对共同作用点的研究、探索，在人员、信息、制度建设上无法形成互补；所监察审计法制科与基层大队没有建立完善的沟通协调机制，在工作布置、措施落实上难以做到准确、到位；法制工作人员没有建立培训机制，法制工作人员长期得不到全面、专业的法律知识和业务技能培训，经验交流少；法制工作缺少创先评优的激励机制，法制工作人员的工作成效很难进行科学评估和衡量；对诊断评估材料、日常执法事项的监督，对问题单位的反馈往往只是口头提醒，缺乏严肃性和约束力，对问题的整改情况也缺乏有效的追踪了解。

四、对策研探

随着场所收治主体转变，工作重心转移，法制工作职能急需重新定位，包括服务管理、教育、生产劳动等其他工作与保持法制工作独立性问题；维护场所安全稳定与加强民警执法监督的问题；法制工作主要职能和内容，以及载体创新问题；公共法律服务如何引入、规范，拓宽法制工作发展空间的问题。这些问题的提出和解决，从本质上说，都需要在法治思维和法治方式的框架内思考，使其能够容纳到国家推进法治进程的秩序体系中，进一步发挥戒毒场所依法治理、综合治理、末端治理的作用。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，减少行政执法层级。这为我们法制工作的开展指明了方向。

（一）职能定位及方向

在法治思维和法治方式的大视野下，根据规范制度建设、维护戒毒人员合法权益、加强民警执法权监督、提高民警学法用法能力四大要求，不断丰富法制工作内涵、外延，以及法制工作服务戒毒工作基本要素，总体上保持法制工作的完整性、独立性和针对性。

（二）职能调整的基本思路

1、法制工作主要应包括执法监督、法制宣传、法律服务、执法研究、制度建设五大项内容，其中执法监督、制度建设、法制宣传应该作为基础性职能进行固化，便于形成“立法—普法—执法监督”的系列链条。法律服务、执法研究为拓展性职能，可以进行广泛的探索。

2、重点对现行执法监督的形式、内容进行调整。在形式上，执法监督要努力实现“三个转变”，即从诊断评估材料的程序监督向诊断评估材料中戒毒人员重大处理决定的实体监督、从民警执法活动的结果监督向过程监督、从民警作为管理者向被监督者的转变。在内容上，除加强由法制部门主导的专项执法检查，还应该将原属管理部门的诊断评估职能划归法制部门，由行政一把手分管。这样调整，有四个有利之处：一是从法理基础上看具有合法性。《禁毒法》、《戒毒条例》规定，诊断评估是对戒毒人员毒瘾戒治、身体康复及行为矫治的综合评定，管理、教育、生活卫生作为单一科室都不能包含这三项内容，不论划归上述任何部门都有既当运动员又当裁判员的嫌疑。而法制部门作为监督主体，监督范围是完全可以覆盖的。二是从职能发挥上看具有共赢性。目前体制下，法制部门的监督本质上是一种分层监督，只在管理部门审核的基础上对材料再审一遍，实际操作过程中，审核又由于受人力等因素所限，难以做到细致审核。而将诊断评估职能划归法制部门统一行使有利于减少层级，集中执法权，推进综合执法。同时也有利于管理部门更好承担安防、行为矫治、康复训练等职能。三是从责权关系上看具有一致性。法制部门担负着对外应诉和受理申诉等职能，诊断评估是戒毒场所最重要的行政执法行为，从责任与权利的关系上分析，行政决定与应诉处理必须一致起来，这样有利于强化行政责任，防止权责交叉问题。四是从操作层面看具有现实性。由于法制部门一直从事诊断评估的审核工作，对诊断评估的程序、方法是完全熟悉的，只要在人员上作适当调整即可运作。

3、其他职能的调整。（1）对经济合同的审核，由于涉及大量财务、生产内容，专业性较强，法制工作人员应主要承担后期合同签订的合法性审核，并对合同履行中风险的评估、防范及纠纷处置提供法律服务。对大宗物资采购、招投标工作的资格审查和程序监督，由负责监察或审计工作的同志承担。（2）制度建设的内容应包括制度立项，制度废、并、改和制度审查三项；法律宣传应包括向戒毒人员和向民警两个层面；法制研究应重点为强制隔离戒毒工作相关制度的制定、改进和解读提出建设性意见。

（三）实现路径

法制工作脱离法治思维和法治方式要求，就失去了根基和生命力。要客观看待法制工作面临的问题和困难，理清思路，找准着力点和落脚点，推动法制工作实现新发展。

1、从提高人员素质上下功夫，增强法制工作生命力。一是法制工作人员基本要求：扎实的法律功底和执法工作实践经验，执行能力较强。特殊要求：法律本科毕业，通过国家司法考试。其中特殊要求为非否决性条件，仅作为优先参考项。负责诊断评估人员还需具备基本的电脑操作技能。二是培训。由局法制部门组织，开展上述人员定期法制业务知识培训，培训内容包括了证据制作，法制工作内容和履职要求，强制隔离戒毒规定、诊断评估办法等戒毒规定，以及《婚姻法》、《合同法》、《行政诉讼法》、《人民调解法》等涉及戒毒人员日常咨询业务的法律法规。三是探索建立法制工作岗位准入退出标准，定期开展人员业务知识和技能测评，形成较为完善的法制人才考核机制，为法制工作开展提供人才支持。四是加强民警学法用法能力培育。对领导干部，着重确立依法行政理念的价值认同，深化对法治思维和法治方式内涵理解，调动主动学法用法的积极性，转变对法制工作重要性的认知，将主要精力转移到制度的顶层设计上来；对于一般民警，着重加强社会主义法治理念教育，牢固树立人民警察核心价值观，树立公平正义、文明执法、依章办事的理念，自觉接受监督，提高民警法治化、制度化管理的水平。

2、从完善组织网络上下功夫，增强法制工作渗透力。一是规范三级网络架构。分别为局法制部门——所法制科——大队法制工作人员。大队法制工作人员一般由大队管理主管警长担任，对外统称执法监督员。局、所、大队三个层级间存在业务指导关系。二是局法制部门负责年度法制工作计划、思路、法制工作相关规章制度制定，部署各类法制活动，组织法制工作人员培训，对法制工作进行考核；所法制科负责执法监督、法制宣传、法律服务、执法研究、制度建设五大项内容的落实，对大队法制工作进行考核，以及牵头其他职能部门共同做好法制工作；大队执法监督员主要落实所法制工作要求，对大队日常性执法事项进行监督，特别是要参与到戒毒人员重要执法材料的合议中。三是开通法制工作网站，重点登载各类法律规章制度、省内外法制工作先进经验、所法制工作最新动态、大队法制工作情况，并及时回答基层民警在执法过程中遇到的法律问题。网站由所法制工作人员负责维护，大队执法监督员可通过内部法制工作群进行日常工作交流，传达所法制工作精神，形成快捷高效的组织网络体系。

3、从健全工作机制上下功夫，增强法制工作协作力。由法制科领导牵头，建立月碰头工作制度，每月初全所法制工作人员共同分析上月法制工作情况，确定当月法制工作重点、措施，进行集中布置；建立专项执法检查小组，所主要领导担任组长，以法制科为主导，邀请政工、纪检等部门共同参与，集聚合力，每季确定一类执法事项进行针对性检查。每季召开法制工作协调会，邀请政工、管理、教育、生产部门负责人和大队执法监督员参加，协调其他科室研究讨论执法监督难点，形成共识，研究落实解决措施，进一步提高沟通协调效率。建立大队法制工作考核机制，所法制科把法制工作的内容作为考核项，对各单位开展情况进行动态排位，每月在所内网公布，与单位绩效考核制度挂钩。建立执法监督的反馈机制，所法制科通过手机短信提醒相关部门人员及时进行诊断评估、书面下发执法整改通知书等形式，明确整改责任人、整改要求和时限，变隐性的口头反馈为显性反馈，督促相关单位更好地做好执法工作。建立与地方法律援助中心、律师事务所、公安派出所、街道办等单位的长期协作机制，定期开展法制信息交流、人员往来，采取建立联系点、联系人的方式，探索借用社会资源服务所内法制工作。

4、从创新运转载体上下功夫，增强法制工作影响力。制度建设上，要建立规范性制度的月通报制度，每月由各部门将本月拟制定的制度名目表发送给所法制科，由法制科决定是否对其中重要制度进行从起草、讨论、修改到决定的全过程介入。法律服务主要包括法律援助、法律咨询和戒毒人员纠纷调解，重点是面向戒毒人员。要以地方法律援助中心设立在场所内的工作站为载体，及时收集、汇总法律问题，提交工作站，并确保有问必答；发挥所内法律人才资源优势，每月组织法制工作人员按大队顺序对戒毒人员进行义务法律咨询，解答戒毒人员关心的涉及切身利益的法律问题，稳定戒毒人员思想情绪，减少民警执法风险；建立戒毒人员纠纷调解委员会，在大队执法监督员主导下开展纠纷调解工作，把矛盾解决在基层一线，避免出现信访等事件。强化法制宣传，改变简单依赖法律常识课向戒毒人员宣教的形式，创新法制漫画、情景剧、电影、戒毒人员以案说法等形式，增强法制宣传的吸引力，提高戒毒人员守法意识；对接戒毒矫治模式，针对入所阶段、出所阶段不同的法律知识需求，开展有针对性的法制宣传，使法律知识入心、入脑，不断彰显强制隔离戒毒服务性执法的特色。

（责任编辑 张文静）