关于陕西省创新法律服务模式促进经济社会发展的调查与思考*

乌永陶（陕西省司法厅厅长）

华文胜 何礼红（陕西省司法厅）

关于陕西省创新法律服务模式促进经济社会发展的调查与思考*

党的十八大报告明确指出：“以经济建设为中心是兴国之要，只有推动经济持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础。”陕西目前正处于经济上升的关键时期，抓住时机发展经济，才能实现拐弯超车。如何充分发挥司法行政职能作用，服务经济建设这个中心，是省司法厅党组一直以来研究、探索和工作的重点。为此，我们深入西安、宝鸡、商洛等市的20余个县区司法局、公证处、法律服务所等基层单位，对陕西省创新法律服务工作进行了深入调研，以期从中探索法律服务促进经济社会发展的更有效方式，更好地为实现十八大确定的宏伟目标、推进“富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西”建设做出应有的贡献。

一、陕西创新法律服务促进经济社会发展模式的主要做法

2009年以来，陕西省司法厅党组坚持围绕中心、服务大局，按照“整合资源、拓宽领域、改进方式、发挥效能”的指导思想，对法律服务促进经济发展进行了大胆探索，使司法行政部门在服务经济社会发展中的职能得到了凸显，多项举措在全国属首创，被誉为创新法律服务的“陕西模式”，新华社、人民日报、中央电视台等中央主流媒体多次报道，2012年司法部向全国推广了陕西的这一成功做法。

（一）精选律师为人大代表政协委员担任法律顾问，推进民主法制建设职能有效彰显

2009年8月，陕西省司法厅精心挑选1233名“两高两强”（政治素质高、服务热情高、业务能力强、工作责任心强）的优秀律师，为非法律专业的在陕全国、全省人大代表和政协委员一对一担任免费法律顾问，并随着代表、委员的调整及时增补。主要是为代表委员“两会”的提案和议案、开展视察调研、履行社会职责提供法律服务。几年来共为代表委员提供法律咨询21566件次，为代表委员履行质询、执法检查、调查研究等提供服务3954件，为代表委员起草议案、建议和提案提供服务3144件，受到人大代表、政协委员的普遍欢迎。

一是为代表委员议案、建议案、提案提供法律服务。据省人大、省政协统计，我省律师担任法律顾问以来，人大代表和政协委员提交的议案、建议案和提案质量比以前明显提升，所依据法律、地方性法规和政策更加充分准确，3年有 2526项建议被全国和省人大及政协立案采纳。一些人大代表、政协委员对律师的工作给予了高度评价，认为对议案、建议案及提案质量的提高起到了很大作用。二是为代表委员调研、视察提供法律服务。我省担任人大代表政协委员的部分律师对代表委员就政治、经济、文化和社会生活中的重要问题、人民群众普遍关心、关注的有关法律和社会热点问题开展集中视察和专题调查研究、反映社情民意等工作提供法律服务，并通过调研报告、建议案、提案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议，为科学决策提供了重要参考依据。三是为“两会”召开集中提供法律服务。各律师事务所把为“两会”提供法律服务作为重点工作，积极安排部署，认真组织落实，较好地发挥了法律参谋作用，受到了代表委员的称赞。2011年，延安、汉中、商洛等市律师法律顾问服务团进驻“两会”，全程为代表委员提供法律服务，同时，积极配合人大、政协依法化解重大矛盾纠纷。律师服务团还将服务方式、内容及联系方式印成书面资料和信息发给每个参会代表委员以便联系，受到代表和委员的普遍欢迎和好评，有效扩大了司法行政工作的公信度和影响力。四是为担任领导职务的代表委员履行社会职责提供法律服务。提出领导干部下访、律师随访和领导干部接访、律师参与等制度，积极为担任各级领导职务的人大代表政协委员履行社会职务提供法律服务，3年共提供法律服务1569件。

（二）成立“全省经济社会发展法律服务团”，服务经济发展职能得到凸显

2009年8月，省司法厅针对全省重点项目多、征地拆迁、融资难题大的现状，与省发改委协商，成立了全省重点建设项目法律服务团。2011年8月，又拓展成立了全省经济社会发展法律服务团，下设重点项目、中小企业和党政机关三个分团，各市设分团，各区县设法律服务组，共组织5100多名律师，为全省2000多个重点项目、11万个中小企业和1800余家党政机关提供法律服务40余万件次。服务的主要方式有以下几种：

一是积极为重点建设项目担任法律顾问，提供全方位优质高效法律服务。担任法律顾问是法律服务团成员服务重点项目的一个主要方式。省、市（县）法律服务团（组）采取“事前防范，事中控制，事后补救”以及诉讼与非诉讼并用的方式，避免、杜绝法律风险和纠纷，及时化解出现的矛盾纠纷，竭尽全力为各类企业提供全方位优质高效服务，保证了重点建设项目的顺利实施。四年来，共为2000多个重点建设项目提供法律咨询10万余件次；帮助项目单位制定各种规章、制度2.5万余条；起草、审查、修改各类合同、协议12多万份；参与重大项目谈判2.3万多场次；协助招商引资2万多件次。今年，根据项目单位需要，还与省发改委会签下发了《律师事务所与省级重点建设项目结对切实做好服务我省经济建设工作的通知》，为全省220个续建和新开工的重点建设项目全部选配了顾问律师，这项为重点建设项目提供保驾护航的举措属全国首创。二是积极开展“律师事务所与中小企业结对”活动，推进中小企业健康发展。2012年5月以来，经与省中小企业促进局协商决定，在全省范围内挑选100家有实力的律师事务所与100家有代表性的企业接成对子，提供一对一法律服务；挑选15家中小企业县域工业集中区设立法律服务团办公室，选派律师进驻工业集中区，值班全面提供法律服务。三是积极为各级政府依法行政提供法律服务，政府工作效能有效提升。在省、市、县三级政府都设立法律顾问组或法律顾问，多数镇（乡）也聘请了法律顾问，广大顾问律师积极为各级政府依法行政、推进法治陕西建设提供法律服务。共为各级政府举办法律专题讲座2800余场，培训各级党政领导5.5万人次，提供各种法律服务3.4万余件次。四是集中开展“法律服务进企业、化解矛盾促和谐”活动，法律服务职能充分彰显。组成11个工作组赴全省69个县（区）的118家企业，开展法律体检，举行大型法制报告会、法律咨询会270场，解答法律咨询和提出合理化建议1640条，修改各类合同文本300余份，发放《企业实用法律法规汇编》等法律类书籍24000册。五是设立法律服务团西安国际港务区、三星项目办公室，确保重大项目顺利推进。法律服务团经与总投资3600多亿元的西安国际港务区协商，于2012年6月成立了经济社会发展法律服务团西安国际港务区办公室，选派5名工作人员常驻港务区，通过开展法制宣传、法律咨询、法律体检、矛盾化解、司法鉴定、公证等工作，为其提供全方位、多层次、优质高效的法律服务。仅为港务区管委会及区内企业就解答各类咨询法律咨询1万余件次，修改审查各类合同2500份，参与法律谈判50多次，提供合理化建议30余条，代理诉讼和非诉讼案件20余起，提供公证服务1510余件，办理司法鉴定8件，尤其是成功调处了港务区管委会与某公司因历史遗留的土地出让手续问题发生的经济纠纷，为港务区挽回了巨大经济损失。西安市司法局主动与总投资300亿美元的全国重点建设项目三星电子筹建处联系，成立了项目建设法律服务办公室，选派50名律师、6名公证员、4名司法鉴定人员和18名人民调解员组成的法律服务组入驻三星项目园区，为三星项目建设提供全方位法律服务，受到项目单位的热烈欢迎。2013年还将法律服务团办公室这种形式延伸到了西安渭北、铜川黄堡、铜川董家河3个工业园以及户县秦岭北麓生态保护区重点项目。西安市莲湖区将公证工作引入城管执法过程，由公证来履行证据保全等功能，有效减少了城管执法过程中的违法违纪现象，维护了双方合法权益和正常的市场秩序。

（三）实施多项惠民便民措施，使人民群众享受到方便快捷的法律服务

贯彻“以人为本”的总要求，陕西省司法厅从创新理念、方法、机制等方面着手，研究出台了一系列服务群众、便民利民的有效措施。一是建立145个律师事务所、公证处“高校毕业生就业见习基地”，为大学毕业生提供了2000多个就业岗位，为家长和社会分忧解难。二是选取200家有实力的律师事务所，与200家基层司法所一对一结对子，定期提供法律服务，提升基层司法所干警法律素质和执法水平。三是服务三农十项便民措施。发挥律师熟悉法律法规的优势，积极为健全农村民主管理制度、土地承包经营权流转、促进农业发展农民增收农村进步提供减免费法律服务；确定每月第一个星期六为服务“三农”义务宣传咨询日；在省律师协会成立了服务“三农”专业委员会，专门研究农村改革发展中的理论与实践问题，每年提供法律服务1万件左右。四是落实法律援助便民措施。大力开展法律援助便民服务主题活动，在降低门槛、方便群众上下功夫：对困难群众发放“特困户法律援助爱心卡”，对行动不便的残疾人、老年人实行预约服务、上门服务；乡镇法律援助工作站就近为群众提供咨询，及时办理简单民事案件法律援助。五是农民工维权工作站发挥显著作用。2007年5月成立的农民工维权工作站是专门为农民工提供法律援助的专职公益律师工作机构。他们定期在广播电台播放专题节目，在劳务市场做普法宣传，开辟了“农民工绿色通道”、“农民工接待岗”等，成立以来共接待来电、来访11126件，受理欠薪、工伤、解除劳动合同等案件2885件，涉案金额4225万元。六是实施公证八项便民措施。主要是节假日正常办证、特殊情况当天出证、老弱病残人员登门服务、特困群体减免费用、利用双休日宣传公证知识等等。实施便民措施以来共办理便民公证、减免费公证19万件。七是开展司法鉴定法律援助。就是为经济困难的当事人提供减免费司法鉴定服务，目前已办理3400余件，减免费用470余万元。

（四）建立“村级法律服务室”，将法律服务送到群众身边

近几年，陕西省司法厅本着“整合资源、全面覆盖”的原则，坚持重心下移，始终把为民服务作为司法行政工作的着力点和落脚点，大力推进司法行政职能向乡村、社区延伸。提出在县（区）设立“法律服务中心”，乡镇（街道）设立“法律服务站”，村（社区）设立“法律服务室”，将司法行政的触角延伸到社会各个角落。各市、县区在此基础上积极作为，创新思路，闯出了许多新路。比如典型的有：周至县司法局设立的“村级法律服务室”（简称“法务室”）。就是在村党支部、村委会的领导下，在辖区司法所的指导下，成立村（社区）法务室。主任由村党支部副书记或村委会副主任兼任，配备2～3名委员。其中一名委员由村人民调解委员会主任担任，分管人民调解工作。一名委员分管普法、依法治理、特殊人群管理、法律服务和法律援助工作。主要负责管理指导村（社区）人民调解、普法依法治理、特殊人群、社区矫正、安置帮教、法律援助工作，并配合驻村（社区）律师、基层法律服务工作者做好法律服务工作。它的作用一是将司法行政工作延伸到村（社区）层面，改变了上热下凉现象；二是有效解决了社区矫正和安置帮教人员在村级管理主体缺位的问题；三是扩大了法律服务和法律援助的覆盖面；四是调动了群众性自治组织的积极性，推进了社会治理创新。西安市灞桥区推行建立的司法行政工作室，就是将法制宣传、法律服务、法律保障的职能作用延伸至基层，打造了半小时服务圈，实现了司法行政工作与基层群众的零距离接触和面对面服务，取得了明显实效，得到各级领导和社会各界的充分肯定和高度赞扬。村（社区）司法行政工作室以村委会、居委会为依托，以人民调解委员会为基础，直接设在村、社区，由3～5人组成，主要承担法律服务、法律援助、人民调解、法制宣传、安置帮教、社区矫正、等司法行政工作职能。工作室将原先分散的村（社区）法制宣传、人民调解、法律服务等资源整合，成为多方参与、共同作用的综合法律服务新模式，并且做到了“一村一阵地、一村一顾问、一村一台账”，使居民足不出社区就能得到便捷高效的法律服务。特别是他们构建的网络式法律援助服务平台和家门式法律服务，使群众深刻体会到“办事路程近了，办事时间短了，办事效率快了，办事人员贴心了”的零距离服务，达到了解民忧、解民困、解民怨的效果，受到基层群众的普遍认可。还有咸阳市渭城区建立的“大学生村官法律顾问室”。在周至县“村级法务室”的基础上，增加了参与基层民主法制创建活动这一职能。通过定期在顾问室滚动轮班、为“三农”组织形式多样的普法宣传和业务培训、参与调处矛盾纠纷、为群众提供法律援助、介绍有条件的镇、村与律师事务所结对子，构建“一帮一”合作伙伴关系，逐步实现“一村一名律师法律顾问”的目标等等，为促进基层村组依法办事、为村组各项社会事业的发展提供了优质高效的法律服务。截至目前，渭城区共建立大学生村官法律顾问室16个，开展法律宣传活动28场次，为群众提供法律咨询、代书等180余次，调解各类矛盾纠纷100余件，印发各类法制宣传单16000余张，受教育村民达26000余人次，有效满足了群众的法律需求，也受到群众的普遍欢迎。

以上创新工作开展四年多来，其作用和效果凸显在“三个推动”：一是推动了全省经济社会又好又快发展。通过企业体检、项目论证、合同把关等，有效提升了重点建设项目和企业管理的科学化、规范化水平，规避和化解了经营风险，提高了效益，推动了重点建设项目的顺利进行和中小企业平稳较快发展。二是推动了服务对象的法律素质和依法行政能力提高。在律师的服务中，通过法制讲座、法律咨询等形式，使党政机关、重点项目、国有企业和中小企业工作人员和人大代表、政协委员的法律素质和依法行政能力得到了明显提升。三是推动了律师队伍自身发展。通过以上工作的开展，有力地促进了律师队伍发展壮大。全省律师队伍人数由2009年的3000余人发展到目前的5200余人；拓展了律师的业务市场，扩大了顾问律师的案件来源，增加了业务收入；提高了律师政治地位和社会地位，全省律师被推荐为人大代表和政协委员的数量比以前有了明显提升；提高了律师队伍的政治业务素质和职业道德水平，律师为代表委员担任法律顾问，既可以直接学习到他们的政治意识、大局意识、责任意识、敬业奉献精神和优良的人格品德，也可以向他们学习丰富的专业知识和群众工作经验。

二、存在的问题及原因分析

陕西省在积极创新法律服务工作模式、促进经济社会发展的实践探索中取得了显著成效，但还存在一些影响和制约工作开展的问题。

（一）人员短缺问题

1、律师数量少且分布不平衡。全省目前共有行政村27937个，按照 “三官一律”工作总要求，律师每周在村（社区）工作不少于4小时。仅此一项，全省律师人均每年在社区（村）参与法律服务就要111天以上。另外，律师还要参与“法律六进”，担任经济社会发展法律服务团顾问律师，参与关中大地园林化等重点工程，担任法制副校长、校外辅导员，承办法律援助案件等，保守估算，每名律师每年提供公益法律服务要在130天以上，而律师人数明显严重不足。

2、司法所工作人员严重不足。司法所承担着法制宣传、法律服务、人民调解、安置帮教、社区矫正等九大职能，还承担包村、信访等任务，但平均每所编制只有1.89人。3973名司法所工作人员中，大专以下的2606人，占总数的65.5%，大专以上法律专业的只有842人，占总数的21.2%，无论是人数还是综合素质都不能适应新形势下法律服务工作的需要。

3、法律援助工作者、公证员不足。陕西共有法律援助工作者584人，2013年共办理法律援助案件26139件，人均45件。随着法律援助工作不断推进，法律援助机构及工作人员的工作量和工作压力日趋加大。全省共有公证员453名，2013年共办理公证案件259267件次，人均办案572件。随着经济生活的日益活跃导致的公证案件持续增长，公证员人数紧缺呈现出越来越严重的态势。

（二）经费保障问题

具体表现在：（1）律师事务所属于自收自支的法律服务组织，律师属于自负盈亏的法律服务工作者。现有体制下，律师事务所及从业律师承担大量公益法律服务，但没有任何经费保障。（2）公证机构是执行国家公证职能、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利性事业法人。陕西省117个公证机构中，44个为行政体制，73个为事业体制，65个全额拨款，41个差额拨款，11个自收自支。公证员的身份随着所在单位的性质不同而不同，经费自然难以保障。（3）目前，司法所工作人员岗位津贴为每月150元，与其所承担的工作任务极不相称。有的司法所工作人员下乡调解矛盾或者到县、市开会，不但没有补贴，还要自付差旅费，严重影响其工作积极性。（4）省财政厅、省司法厅于2011年颁布实施的《陕西省法律援助经费使用管理办法》，对刑事法律援助案件补助标准做出了明确规定。但实际情况是，大部分市、县未将法律援助经费列入财政预算，经费来源主要依靠有限的中央、省级补贴（10万元左右），根本无法满足“应援尽援”的要求。

（三）考核考评指标问题

法律服务工作需要一个科学的、操作性强的考评考核体系，但在当前情况下，存在考核体系不健全、考核指标随意性大等问题。诸如“法律援助机构办案量以每年20%的比例增长”，这个要求从全省层面上不难完成，但是县区受案源、人员、经费等因素制约，完成起来就有很大困难。另外，对于律师和公证员，除本系统内基于行政管理的考核体系业已建立外，立足党委政府激励层面的考核体系尚未建立。

以上三个问题的存在，原因主要是有效的政策支持不够，导致全社会高度关注、齐抓共管的格局难以形成，影响了法律服务工作者的积极性，制约了法律服务事业的健康发展。

三、对深化陕西法律服务创新模式的对策建议

下一步，应当以党的十八大、十八届三中全会精神为引领，立足党的群众路线，采取更加有效的措施和更大的工作力度，积极探索法律服务的新平台、新途径、新模式、新机制，为推进民主法治进程、促进经济社会发展发挥更大的作用。

（一）在拓展服务新领域、搭建服务新平台上做文章

立足省情，应当从服务党委政府决策、重点项目等领域着手，努力为经济、政治、文化、社会和生态文明“五个建设”提供优质高效的法律服务。在继续做好经济社会发展法律服务团工作的基础上，积极拓展服务领域，创新服务载体，做好西咸新区、西安地铁和秦岭北麓生态环境保护、八水润长安、汉长安城遗址建设等重点项目的法律服务工作；立足农村实际，重点做好征地拆迁、土地流转、生态农业建设等的法律服务；加强知识产权法律服务，积极参与打击侵犯知识产权专项治理活动；积极参与国内企业国际货物贸易法律服务，依法处理涉及我国企业的贸易摩擦和争端，积极开拓海外新兴业务，鼓励和支持有条件的的律师事务所到境外设立分所；进一步拓宽和加强知识产权法律服务工作，积极参与打击侵犯知识产权专项治理活动，为建设创新型国家服务。

（二）在推进民主法制建设、依法行政上下功夫

继续做好人大代表、政协委员法律顾问工作，更好地为代表委员议案提案草拟、审议地方立法和视察工作、执法检查、案件质询、社情民意调查及参政议政提供优质高效的法律服务；进一步做好党委政府法律顾问工作，为党委政府科学决策、依法管理社会事务当好参谋助手；充分发挥党政机关法律服务分团的作用，主动介入、靠前服务，不断寻求为党政机关服务的切入点，不断提高党政机关依法行政和依法管理社会的能力及水平。

（三）在深化执法为民、服务保障民生上出真招

进一步发挥法律服务工作在党和政府主导的维护群众权益机制中的作用，提高服务政府民生工程决策、热点难点问题处理、群体性和突发性事件应对能力。无条件做好针对农民工、中小学生、妇女儿童、残疾人、老年人等困难人群的法律援助工作，做到“应援尽援”；进一步探索 “村（居）法律服务室”工作模式，把法律服务的触角延伸到社会生活的方方面面、角角落落；加强经济发达地区与老少边贫地区法律服务行业结对帮扶，扩大法律服务的覆盖面，更好地服务基层群众。

（四）在建立健全法律服务工作机制上下大力气

1、健全完善法律服务机构与服务对象的对接机制。一是建立板块式“大普法格局”工作机制，敦促各级各单位立足本部门、本行业，广泛深入地宣传法律服务，引导公众关注和使用法律服务，形成遇事主动寻求法律服务的习惯。二是全覆盖设立“村（居）法律服务室”并推进其健康运行。进一步规范西安市灞桥区司法行政工作室、周至县“村（居）法律服务室”的创新模式，总结完善并推而广之。三是与相关部门联合创制企业项目签约 “法律审查”制度，提高企业参与市场竞争的法律保障水平。四是探索建立党委政府重大决策“法律体检”制度，规范关口对接程式和工作运行模式，保障党委政府决策依法、高效，切实服务党委政府科学决策。

2、建立经费保障机制。建议财政部、人社部、司法部联合制定统一协调、动态增长的用以规范法律服务经费保障的规章制度，最大可能消除地区间、行业间的比较效应，保证队伍稳定。省级政府应立足省情，建立完善的法律服务经费保障、督导和通报制度，将法律服务经费纳入各级政府财政预算和考核指标，加大督查检查力度，进一步保证法律服务工作的持续健康发展。

3、建立考核考评机制。建立立足地方政府层面的考核考评制度，科学设置指标，提高考核层级，加大激励力度。司法行政机关应当切实发挥业务指导和行政管理职能，健全完善相关制度，加大法律服务工作考核比重，加大奖励激励和舆论宣传力度，推进法律服务工作平衡健康发展。

（责任编辑 张文静）

* 本文为2013年度司法部理论研究规划课题之部分成果，批准编号：13G H 2070。