中国特色政治发展视阈下的民主反腐

□刘启春

(中南民族大学，湖北 武汉 430074)

腐败是滥用公共权力谋取私人利益的行为和过程。腐败是政治之癌，它破坏经济，削弱民主和法制，戕害道德，损坏公平正义，扰乱社会秩序，所带来的危害极大。腐败不除，必将威胁党和国家政权的存在，使当代以及后数代人在精神、道德、文化和心理上蒙受难以清洗的污垢。腐败与反腐败是一个古老的、世界性的话题，不同制度下的不同国家总是在孜孜以求解决之道。专制制度固然会出现腐败，民主时代同样也会产生腐败。但自从现代民主政治产生、发展起来以后，人们才开始找到遏制腐败现象的正确路向。从反腐败的历史和现实经验看，有效民主制度是腐败的“克星”;尽管民主不是万灵药，它只是众多制度中的一种，有其内在的局限性，不可能解决人类的所有问题［1］，单靠民主或民主制度是不能完全解决腐败问题的，而它在抑制腐败方面确实能起到决定性作用却是不可否认的。可以说，民主反腐是成效最好的一种良方，现代反腐即民主反腐。这也是中国特色反腐倡廉建设必须坚持的发展路径。

一、反腐倡廉:民主政治的重要功能

民主政治是人类历史上“最不坏”的政治制度，是世界大潮。尽管对民主的理解和表述众说纷纭，莫衷一是，但绝大多数人还是认同其基本理念和方式，即民主作为国家形式，是一种保障主权在民的政治制度，人民享有管理国家和社会事务的权利或管理国家和社会事务的权力受人民制约。民主政治不仅从根本上保障了人民权利，而且也从根本上限制了侵害人民权利的行为，是具有强大的防腐治腐功能的。

(一)主权在民原则从根本上反对专制腐败

主权在民是民主的基石和灵魂。民主意味着“人民的统治和权力”［2］P21，人民是国家权力的最终拥有者，政府的权力来自人民的授予。因而，政府的权力由人民主权派生并从属于人民主权，一切权力行为都要由人民授予，对人民负责，为人民服务，受人民监督。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。民主政治下，廉洁政治是其价值体现。国家是全体人民共同所有的公产，没有谁能够将公共权力和公共财产据为己有。官员由人民选举产生，如果滥用其权力，谋取私利或小集团利益，就是腐败，就是对人民主权的直接或间接侵犯。

(二)民主监督可以抑制腐败

“权力倾向于腐败，并且绝对的权力，就是绝对的腐败。”［3］P30政府的权力是人民让渡而成的治权，始终处于人民主权的制约与监督之下，腐败行为因此在相当程度上会受到抑制。在西方国家的民主反腐实践中，民主对权力的制约与监督通过多种形式实现。一是民众通过批评、建议、请愿、申述甚至游行、集会、示威等方式直接监督，尤其可以通过选举来对政府进行“大考”，选择满意的执政者，淘汰劣质的执政者，以此督促政府官员兢兢业业地为人民服务。二是通过国家机构之间的制约监督。“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”［4］P154民主为防止集权逃脱制约监督而实行分权，立法、行政、司法三权分属不同的国家机构，它们之间存在既分工合作，又相互制约的关系。各国家机构之间的监督制约，能防止任何一个国家机关独揽大权，从而避免专制的形成，减少腐败的发生。三是实行各政党之间的监督。政党政治是现代民主政治的主要形式，是民主制度的一个重要组成部分和运转枢纽，政党与民主相互依存，相辅相成。莎茨赖德指出:“政党的兴起无疑是现代政府最显著的标志之一。事实上，政党起了民主政府的缔造者的主要作用。政党创造了民主，倘若没有政党，现代民主是不可想象的。”［5］P4政党政治有助于有效地监督公共权力。政党政治中的权力监督更加专业。这种监督的深刻性和细微性保证了对公共权力的运作进行有效地控制，从而提高公共权力运作的合理性。四是实行媒体监督。媒体可谓是“民主的看门狗”。麦迪逊曾说:“没有大众化的信息或获取信息的方法，(所谓的)民主政府只不过是一出闹剧的序幕，或者两者皆是。掌握信息者通常支配不掌握信息者。因此，人民要使自身成为统治者，必须从信息中获取知识，把自身武装起来。”［6］P14新闻媒体代表民意对政府及其官员展开“监视”、揭露，从而起到监督、震慑腐败的作用。

(三)民主程序可以减少腐败

民主是通过一整套严密的程序呈现出来的。没有程序的保障就没有实质的民主。习近平总书记曾指出:“程序是权力的重要载体，程序的价值在于它的客观性、普遍性、稳定性、强制性，可以有效制约权力行使的主观随意性。”［7］首先，民主所要求的公开与透明，能在相当大的程度上抑制腐败的发生。政府信息公开是人民主权的必然要求。科恩认为，为民众源源不断地提供真实的信息，是民主极关重要的条件。［8］P159－160政府的公开与透明，使权力在阳光下运行，减少了幕后交易和暗箱操作的可能性，从而有利于抑制腐败的发生。各国的政治实践中，政府信息公开、预算公开、公职人员财产公开等各项“阳光法案”，已经被证明是预防和遏制腐败的好办法。其次，民主制度下的讨论与投票程序，也能减少腐败的发生。民主制度下的决策过程是一个博弈的过程。不同的利益主体参与相关事项的讨论、协商、争议、抉择，能使决策降低成本，也使权力暴露在大众之下，从而增加了腐败的成本和风险，减少了诸如萨托利所言之委员会内部的相互延期补偿机制［2］P255等权力共谋行为。再次，民主是公民参与的政治。公民以合法途径，通过选举、请愿、集会、游行示威、发表政见、批评建议、参与听证等形式参与到政治生活中。公民通过各种合法方式参加政治生活，影响国家的政治体系构成、运行方式、运行规则和政策过程。这是对权力进行监督和制约的重要形式。

(四)法律制度可以防止腐败

亚里士多德曾说:“法治优于一人之治;法律是免除一切情欲影响的神祗合理智的体现。”［9］P167－168、169其一，法律通过保障人民权利以制约权力。民主基础上的法律制度是人民意志的凝结，能有效尊重和维护公民基本权利和自由，符合公平正义的道德精神;其二，法律通过权力分解和人员分工，形成各种职权既相互独立又相互制约的机制，能有效制约和规范政府权力;其三，法律以其最高权威从制度上保证任何权力都不能摆脱法律的约束。任何权力都要服从于法律，由法律来确认，按法律来行使，靠法律来规范;其四，法律的稳定性能摆脱人治的主观性和随意性，为全社会尤其是权力提供了客观的行为规范。基于法律的重要作用，邓小平曾提出制度反腐的思想。针对党和国家机关内部的贪污腐化、滥用权力的情况，他指出，“我们主要通过两个手段来解决，一个是教育，一个是法律”［10］P148，两者中法律更为重要，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”［10］P379。就是说，必须把惩治腐败、廉政建设纳入到法治轨道，以法制为重点，使教育与法制相结合，发挥法律的权威性、强制性、预防性和稳定性的功能，“让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”［11］P332。

二、民主反腐:反腐倡廉建设的基本进路

民主反腐是一种基于现代民主政治的反腐模式。它是指在以民主政体为根基，以民主政治发展为底蕴，寓反腐于民主政治发展进程之中，利用民主制度、民主形式、民主方法构建反腐倡廉制度体系和方法体系，实现反腐程序化、规范化、制度化，不断提高反腐倡廉建设科学化水平。民主反腐模式是基于腐败发生规律和反腐规律，把解决腐败问题的价值理性、工具意义、理念、思维方式建立在民主政治的框架之内，从而为解决腐败问题提供一种参照性指导方略，设计一个优良的方案，寻求解决腐败问题的最佳办法。

(一)是由我国人民民主政权的性质决定的

人民民主专政是我国的国体，以保证人民当家作主为根本。坚持和完善人民民主政权，不断推进民主政治发展，为反腐倡廉建设奠定坚实的制度基础。党的十一届三中全会以来，民主政治是我国政治发展的坚定方向，以民主作为社会主义的本质要求和内在属性。如邓小平提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”［11］P168，党的十七大提出“人民民主是社会主义的生命”以及十八大提出的社会主义核心价值观也包括了民主。建国后的政治体制以权力高度集中为特征，未能系统地建立起民主法制制度。而这种体制在向市场经济转轨的过程中又未能及时地得到改革与创新，所造成的体制漏洞也就成为了腐败现象滋生蔓延的诱致性因素。江泽民在1993年曾指出:“我们建立社会主义市场经济体制，要经历一个艰难的新旧体制转换过程。在这个过程中，由于制度和机制不健全，工作中存在一些漏洞和薄弱环节，也会给腐败现象滋生以可乘之机。”［12］P324美国政治学家塞缪尔·P·亨廷顿在其名著《变化社会中的政治秩序》对向现代化转型的国家中的腐败行为作了深刻的研究，认为“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关”，其中原因之一便是在现代化时期，政治权威的扩大，政府参与经济行为的情况增多，“就成了刺激腐化的温床”［13］P54－57。而造成这种情况的根源就是转型时期的国家民主政治不完善，法制不健全。因此，要把反腐倡廉建设与发展民主政治有机统一起来，统一到发展民主政治、建设法治国家的进程中，统一到中国特色社会主义政治文明建设过程中。

(二)是由党的民主执政、依法执政的方式决定的

中国特色社会主义政治是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。民主政治与反腐倡廉都是在党的领导下有序进行的。党的领导是关键。民主反腐是党的执政方式创新的结果。执政方式问题的实质是为人民掌好权、执好政，核心是权力使用的向度，切实做到权为民所赋、权为民所用、权为民所控。这是民主反腐的本质要求。胡锦涛指出:“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”［14］

党的十八届三中全会进一步提出了围绕提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革的要求。科学执政、民主执政、依法执政是辩正统一的整体。其中，民主执政是本质所在，既是执政的价值判断，也是执政的方法论。民主执政很大程度上要依靠依法执政来体现、来保证。民主执政的制度化、规范化和程序化都依赖于依法执政。民主执政、依法执政均要求依据人民意志来执政，强调共产党执政的为民性质。它是通过民主政治的发展和法制的健全来实现人民利益，反对一切违反人民利益的行为。

(三)是由反腐败斗争的基本规律所决定的

改革开放以来，我们党对反腐倡廉建设规律的认识不断深化，逐步走出了一条中国特色反腐倡廉道路，提出了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，形成了教育、监督、制度并重的惩治和预防腐败体系，深化改革和创新体制，强化权力制约和监督，拓展从源头上防治腐败工作领域，努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，不断增强反腐倡廉建设实效。

坚持中国特色反腐倡廉道路，要把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力结合起来，整合各方面资源和力量，增强反腐倡廉建设的整体性、协调性、系统性、实效性［15］。这说明，(1)在方法上，民主反腐要与教育等措施结合起来。通过加强思想教育，筑牢广大党员干部的思想道德防线。民主反腐不是否定教育的作用，而是充分肯定和整合、深化了教育的价值，同教育一起共同构筑一道防腐治腐的防线;(2)在力量上，积聚、整合社会各方面的反腐资源和力量。新时期反腐败的主体是执政党的纪检机关、国家监察机构和反贪机构等。充分吸纳党内、国家、社会以及国际的反腐资源和力量以为推进反腐败斗争不断深化的动力来源;(3)进一步的要求是，贯彻执行党的群众路线，动员、组织人民群众有序参与反腐斗争。党的群众路线是党的根本路线和科学领导方法，也是以民主作风和民主方法反腐的体现。反腐斗争是一场无硝烟的持久战，我们不仅要看到其紧迫性，而且要充分认识其长期性、复杂性和艰巨性，这就需要动员、组织人民群众广泛参与以作为持久动力。当然，鉴于历史的经验教训，以群众路线的方式反腐倡廉，不能搞人人过关，搞群众运动。动员和组织人民群众参与反腐败斗争，应该在党的领导下，实行有序民主，依法而行，避免一哄而起、急风暴雨式的乱批乱斗。

三、政治发展:推进中国特色反腐倡廉建设

民主反腐是以民主政治发展为基础的，与民主政治的发展有机统一，随着民主政治的发展而发展的。为此，必须大力发展中国特色民主政治。

(一)继续深化政治体制改革

政治发展是政治现代化的变迁过程，是指以民主化与法治化为目标的政治关系和政治结构的调整、变革与创新。政治体制改革是新时期中国政治发展的开端，是中国政治发展的重要组成部分和实现途径。通过政治体制改革，破除传统体制中的不合理成分，健全和完善中国特色政治制度，促进政治的民主化和法治化。这种渐进式改革有力地增强了党和国家的活力，发挥了社会主义制度的特点和优势，充分调动了人民群众的积极性创造性，维护了国家统一、民族团结和社会稳定，促进了经济发展和社会全面进步。改革开放以来，我国政治体制改革取得了显著成就，如民主制度和民主机制上不断健全完善，社会主义法制体系初步形成，初步建立起适应市场经济发展的行政体制，公共权力结构日趋合理，各种政治关系得到调整等，极大地促进了政治发展。这些成就为进一步深化改革、创新体制积累了经验。随着时代进步，社会历史条件的变迁，政治生活中的挑战性课题更加频繁，更为复杂，特别需要更自觉地推进改革。从实际的情况看，政治体制中诱发腐败的因素依然存在，以往的改革尚未彻底消除原有政治体制权力过分集中、缺乏有效制约的总病根，还没有从根本上解决领导者个人高度集权的问题，因而还没有遏制住腐败滋生蔓延的势头。一是各国家机关之间的权力关系未能理顺，决策权、执行权、监督权之间既相互协调又相互制约的权力运行机制没有形成，难以形成真正的权力制约监督关系;二是党政关系尚未纳入法制化轨道，党组织及其领导人的权力行为难以有效制约监督;三是没能形成一套科学的干部选拔任用机制，竞争性选举停留于低层面;四是党政机关支出管理失控现象未能根本扭转;四是民主化的反腐措施未能真正出台与实施，如财产申报、金融实名制、监督法等法律法规没有制定，而党内出台的规章制度未能上升到国家法律层面，预防和惩治作用有限。因而，政治体制改革的任务依然艰巨。改革政治体制的关键，第一，理顺党政关系，科学界定执政党与国家政权机关的职能、职责与职权，在党与立法、行政、司法等国家政权机关之间合理配置权力，将党的政治主张转化为国家意志的方式和程序、党向国家机关推荐重要人选的方式和程序法律化规范化，既保证党的有效领导，也保证国家机关依法行使各自的职权，使任何组织、任何机构、任何个人都没有绝对权力，任何权力都受到制约监督;第二，理顺权力授受关系。权力来自谁，就对谁负责。党的领导机关的权力由党员授予，政府机关的权力由公民授予。它们分别向党员和公民负责。如果名义上的权力来源和实际上的权力来源不相符合，就必然使权力授受关系发生混乱，导致施权者不负责、不受监督，乃至滥用权力。第三，加快政府职能转变、建立高效廉洁政府。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能;健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度。

(二)改干部任命制为选举制，由为民作主向由民作主转变

在所有腐败现象中，干部人事制度腐败是最大的腐败。长期以来，选拔政治是党内权力产生的主体模式，权力自上而下逐级授予，权力传承由少数人乃至个别人以委任制、任命制以及考任制等形式遴选干部来完成，主观性、随意性强。选拔政治与无限权力是一对孪生子，神秘化，不实行开放的公平竞争，暗箱运行，难以监督制约，容易发生跑官要官买官卖官等腐败现象。因此，为了从源头上防治腐败现象，就必须下决心改革这种不公开公正的人事制度，逐步将任命制改为选举制，在坚持党管干部的原则下，充分利用公开公正的民主竞争机制选人用人，真正建立广纳群贤、人尽其才、能上能下和充满活力的选人用人制度。这个转变的意义在于，通过制度安排形成权力分享机制，即按照民意来构建领导集团，造就一个权力受到选民和法律有效约束的有限领导集团，各级权力都受到限制、约束和监督，且对选民负责。选举制也推动着干部工作的其他方面，如考核预告制、公示制和任期廉政责任制以及引咎辞职、责令辞职和用人失误失查责任追究制等各项用人制度。

(三)实行竞争性选举

现阶段并非没有选举，但缺少的是竞争性选举，以落实组织意志为主的“安排性”选举是各类选举的主体。真实的选举是竞争性选举，也就是说，是有选择自由的选举。“竞争的选举产生民主”［2］P170，通过竞争性的选举来挑选领袖是民主政治的核心程序之一。竞争性选举对于反腐的意义不仅在于选择了正确的领导人，而且在于实现了人民权利对权力腐败的有效遏制，产生了治腐防腐的政治效应和社会效应。美国政治学者艾克曼曾指出:“竞争性政治环境的制约性能提高腐败的成本，从而降低腐败发生的可能性。所以说竞争的政治体制可以对腐败构成制约。”［16］P164萨托利也考察了民主竞争与遏制腐败之间的关系，认为“为了约束、控制和影响领袖，人民必须有充分不受约束的权力去选择他们，必须定期举行正式选举，这才是症结所在”。［2］P173他由此判断“民主是以竞争方式录用领袖的副产品”。“它(1)带来开放的多头统治，这种统治在选举市场上的竞争(2)把权力给了人民(3)具体地加强了领导者对被领导者的责任。”［2］P174

从目前的政策走向看，党内民主选举制度的改革与完善是逐步地实现竞争性选举。党的十七大提出了“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”的改革方向，要求规范干部任用提名制度，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。十八大进一步强调“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式”。在选举制度的具体改革措施上，十七届四中全会则进一步提出:“完善党内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍办法。……党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权。”这样的论述在党内民主发展历程中都是首创性的，为进一步改革和完善党内选举制度提供了强有力的引导。

［1］俞可平．民主是个好东西［N］．北京:学习时报，2006－12－27．

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［3］魏宏．权力论:权力制约与监督法律制度研究［M］．上海:上海三联书店，2011．

［4］〔法〕孟德斯鸠．张雁深译．论法的精神(上)［M］．北京:商务印书馆，1961．

［5］转引自郭定平．政党与政府［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［6］转引自任建明．反腐败制度与创新［M］．北京:中国方正出版社，2012．

［7］习近平．领导干部要认认真真学习老老实实做人干干净净干事［N］．学习时报，2008－05－26．

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［9］〔古希腊〕亚里斯多德．政治学［M］．北京:商务印书馆，1968．

［10］邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［11］邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［12］江泽民文选:第1卷［M］．北京:人民出版社，2006．

［13］〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿．王冠华，刘为译．变化社会中的政治秩序［M］．(上海:上海人民出版社，2008．

［14］胡锦涛．在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话［N］．北京:人民日报，2004－09－16．

［15］胡锦涛在中纪委第二次全体会议上发表重要讲话［N］．人民日报，2008－01－15．

［16］〔美〕苏珊·艾克曼．王江等译．腐败与政府［M］．北京:新华出版社，2000．