试论中国新生代农民工的政治参与

□宋菊芳

(北京社会主义学院，北京 100029)

新生代农民工主要指的是1980年以后出生的农民工群体。2014年国家统计局公布的《2013年全国农民工监测调查报告》中指出，“1980年及以后出生的新生代农民工12528万人，占农民工总量的46．6%，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的比重为65．5%”［1］。相对于第一代农民工来说，新生代农民工对农业、农村、农民即“三农”问题不是那么熟悉，但是他们受到了更多的教育，更容易接受新鲜事物，也更渴望融入现代化社会、参与到政治生活中来。换句话说，新生代农民工的政治参与诉求日趋强烈。因此，引导和推动新生代农民工政治参与具有重要的意义。

一、新生代农民工政治参与的现实意义

新生代农民工作是改革开放和全面建成小康社会的建设者和支持者，是当代社会最不可忽视的一个利益群体，新生代农民工数量的庞大也决定了其政治参与的重要性。此外，新生代农民工在大多数城市中的相对弱势以及利益诉求表达的艰难，更凸显了他们政治参与的必要性和紧迫性。新生代农民工政治参与具有重要的现实意义。

(一)新生代农民工政治参与有利于发展社会主义民主

“民主政治就是民治政治，即由人民来决定政府的形式，管理国家的事务，规定政治的方式，换言之，权力的来源、授予、运作、更替、监督以及归宿都应落实到人民的意志之上。”［2］P1当今时代，政治文明的高度取决于公众政治参与的广度。

既然是新生代，就意味着他们中的大部分都由精壮青年组成，文化程度相对于老一代农民工来说也较高，根据国家统计局抽样调查结果，新生代农民工中，“初中以下文化程度仅占6．1%，初中占60．6%，高中占20．5%，大专及以上文化程度占12．8%。在老一代农民工中，初中以下文化程度占 24．7%，初中占 61．2%，高中占 12．3%，大专及以上文化程度占1．8%。高中及以上文化程度的新生代农民工占到三分之一，比老一代农民工高19．2个百分点”［1］。新生代农民工从农村来到城市，视野变得开阔，民主、平等观念、法律意识、团队意识都在逐步加强，个人素质及经济水平也在逐渐提高，这部分人群回乡之后，必然成为乡村经济建设和民主政治建设的精英人群。

党的十八大报告强调“人民民主是社会主义的生命”，十八届三中全会也指出要“畅通民主渠道”。让新生代农民工群体充分享有民主，也是建设社会主义政治文明的重要内容。他们背井离乡，来到城市，为城市建设做了重要贡献，因而理应在城市生活中依法享有民主政治权利。引导和促进新生代农民工更多地参与政治，充分行使他们的民主权利，对发展社会主义民主是十分有利的。

(二)新生代农民工政治参与有利于促进社会和谐

我国在社会转型时期，社会阶层发生了急剧变化，许多涉及群众利益的矛盾开始凸显。阶层分化不仅使得社会成员的利益多元化，而且使得他们的意识形态也发生了不同程度的变化，在这种环境下如何兼顾社会各阶层的长远利益和眼前利益，如何实现社会的综合治理和政治力量的整合，如何继续维护社会安定团结的政治局面、保持社会和谐与稳定，是执政党面临的重大考验。国家统计局抽样调查结果表明，2013年全国农民工总量26894万人。［1］新生代农民工人数已经占了农民工的近一半。因此，把新生代农民工纳入到社会主义民主政治建设中来，积极鼓励和引导他们进行政治参与，不仅有利于我国政治文明建设，也有利于促进社会和谐稳定。就像美国政治学家亨廷顿所说的，“在现代国家中，政治参与扩大的主要转折点是农村民众可介入国家政治。因此，在这些国家中，实现政治稳定的关键，是能否动员农村民众在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治。”［3］P74作为农民中的精英群体，新生代农民工在社会阶层流动中还能获得比老一代的农民工以及留守的农民更高的政治认知能力、政治参与意识和参与能力，因此，积极为新生代农民工政治参与拓宽渠道，不断引导他们通过法律、政策允许的途径维护和实现好自己的利益诉求，也是实现农村和整个社会和谐稳定、有序发展的内在要求。

(三)新生代农民工政治参与有利于实现公平正义

新生代农民工来到城市，为城市建设贡献自己的青春和汗水，然而，这种辛劳的状况并没有改变他们的社会地位，在很多方面尤其是权益的维护、薪酬的差距方面他们都处于弱势。与城市工人相比，同工不同酬、同工不同权、同工不同地位的现象在很多地方存在。虽然共同居住在一个城市，但是他们和城市居民在社会地位尤其是社会保障方面还存在较大落差。与我们所提倡的社会公平与正义是极不相称的。因此，让更多的新生代农民工进行政治参与，畅通他们的利益表达渠道，切实维护他们的合法权益，使他们能够更好地参与城市现代化进程并分享取得的成果，将会加快改变这种不平衡的状况。因为引导和促进新生代农民工政治参与，不仅能激发他们的参与积极性，而且十分有利于维护他们自身基本权益、畅通利益表达渠道，以合法的身份与城市居民一道共同享有城市进步、文明的成果，十分有利于促进社会公平正义的实现。

二、当前影响新生代农民工政治参与的制约因素

如何在当今社会现实情况下引导和促进新生代农民工进行政治参与，使之成为中国社会民主进程的重要推动力，是当前我们必须面对的重大而紧迫的现实任务。近年来，我国新生代农民工政治参与取得了一些成绩。例如:新生代农民工作为农村的精英分子相对于其他农民来讲对国家大事关心的程度要高，本文对新生代农民工的政治认知能力作了调查。首先从基本的政治认知方面要求被访的800名新生代农民工说出我国现任的国家主席和国务院总理，接受调查的100%的新生代农民工都能正确答出，这说明了他们对基本的政治现象了解十分充分。其次从法律法规方面设计了如下问题:您对《村民委员会组织法》了解多少?对于此问题主要分为以下几个层次:一是非常了解，二是知道一些，三是不甚了解，四是听都没听说过，五是未回答。其中表示非常了解的农民工只有10%的比例，有52．8%的农民工表示知道一些(见表1)。

表1 对《村民委员会组织法》认知的调查

由表中可以看出，新生代农民工对法律法规的了解不如对基本的政治认知了解的程度高。

还有关于新生代农民工对政治程序的认知调查，问题如下:您认为村委会应不应该由村民选举产生?由表中可知，新生代农民工对政治程序的认知比较高，有82%的农民工表示村委会干部应该由村民选举产生，认为不应该的只有2．5%(见表2)。

表2 对政治程序的认知调查

当然，新生代农民工对政治的认知能力普遍提高能激发他们政治参与的热情，但现实中还存在不少困难。影响和制约农民工政治参与的因素很多，简单说来，主要有以下几方面:

(一)制度因素

影响和制约新生代农民工的制度因素主要是二元户籍制度、法律法规体制及政治参与制度的不健全。现行的社会体制中，户籍往往直接与社会保障、福利、教育、医疗等直接挂钩，不同的户籍代表着不同的待遇。更重要的是，我国目前是通过户籍来确定选民资格。新生代农民工在城市工作、生活，然而，受户籍所限，他们不能参加当地的选举，而户籍所在地的选举他们又因为路途遥远也参加不了。根据本文对新生代农民工实现政治参与状况调查显示，在被调查的253名新生代农民工当中，仅有32人参加过最近一次老家组织的村委会选举，占被调查人员总数的12．6%，没有参加过选举的则有221人，占被调查人员总数的87．4%。因此，户籍制度是阻碍新生代农民工政治参与权利的关键所在。

此外，我国目前的选举法还规定按户籍人口数量来确定代表名额，这与很多大中城市的现有规模也极不相称。我国现代城市的普遍现象是:现有的城市人口规模大大的超过了城市的常住人口。这些有限的代表名额很难有机会被新生代农民工所争取。虽然党的十七大、十八大上都出现了农民工甚至是新生代农民工的代表，但仅仅是象征性的代表而已。新生代农民工的政治参与在实际上还是大部分处于虚置状态。这就告诉我们，我国的选举法、户籍制度及其相关的法律法规，还与保障新生代农民工有效的行使其应有的政治参与权利不相适应。

新生代农民工进城务工，从某种意义上讲，便是当代中国的农民成为城市工人，进而向工人阶级转变的一种过渡形式。在这样的社会背景下，现存的制度设计不能切实表达新生代农民工的合法权益，城市社会对待新生代农民工的态度往往是经济上被接纳、社会上受排斥，总的来说新生代农民工处于弱势地位。凡此种种都不利于新生代农民工提高思想觉悟和培养政治意识，从而形成公民责任感。

(二)经济因素

经济基础决定上层建筑，只有经济发展了，经济水平提高了，新生代农民工才有可能考虑政治参与相关事宜。亨廷顿曾指出:“社会经济发展促进政治参与的扩大，造成参与基础的多样化，并自动导致自动参与代替动员参与。”［4］P69

英克尔斯在这方面也有过深刻的论述:“人们只有达到相当体面的生活标准，才有心思、才有余力关心公共生活，参与公民活动。如果这些人感到他们并没有在参与国家的管理，感到他们没有权利和义务，那么，这些人就可能构成以后总不稳定的甚至是爆炸性的势力。”［5］P279可见，经济的发展是政治参与的前提条件。试想，一个经济贫困，每天都要为一日三餐所担心的人有心思去关心政治、参与政治活动吗?所以，只有以经济建设为中心，大力发展社会生产力，才能为我国公民政治参与提供最基本的经济基础保障。

马克思主义认为:“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”，“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”［6］P246在本文所做的一次访谈中，一位在北京一家餐馆当服务员的新生代农民工举了这么一个例子:他目前一个月能挣2500元，如果回老家参加村委会选举的话，来回的交通费加上走亲访友的花费，再加上误工时间，等于自己一个多月没有收入。而即使他有机会回去参与选举也不能为他带来什么实质性的利益。他的这种想法代表了很多新生代农民工的观点。因此，如果他们认为在城市的劳动所得大大高于回去参与村委会选举或其他政治活动所得到的回报，必然会选择放弃回乡。经济因素是导致大多数新生代农民工不愿回乡参加政治活动的最直接、最根本的原因。他们中有的人即使参加，也尽可能的避免亲自回乡参加投票，而是通过委托投票或者邮件投票的方式参与。比如下列问卷调查表中通过调查所统计的“每年参加”村委会选举的为0，“偶尔参加”的占90%。而在回答没有参加选举的原因是，52%的新生代农民工选择了“经济因素”。因此，经济因素影响和制约了新生代农民工的政治参与，使他们游离于政治参与的门外。

附问卷调查表:

1．您打工后有没有回来参加过村委会选举?()

A．每年参加 0%

B．偶尔参加 90%

C．从未参加 10%

2．您没有参加选举的原因是( )

A．选举时我不知道 30%

B．对侯选人不了解 3%

C．上面都定好了，我的一票不起什么作用15%

D．经济因素 52%

(三)自身因素

内因决定外因，外因通过内因起作用。新生代农民工自身的素质便是内因。自身条件的不足是制约新生代农民工政治参与的主要因素。一是文化程度不高。一般说来，新生代农民工接受过一定程度的教育，相对来说认知能力较高，维护自身权益的意识和政治责任感也较强。然而，根据前文的统计数据，新生代农民工的文化水平虽然相对于他们的父辈来说较高，但相对于社会其他阶层来说，还是比较低的。根据国家统计局的检测报告，“新生代农民工中，高中占20．5%，大专及以上文化程度占 12．8%”［1］。也就是说，还有三分之二新生代农民工的文化水平处于初中及以下阶段。文化水平在很大程度上制约了一个人的能力，因此，文化水平的不足使得新生代农民工在了解相关信息和进行政治参与活动时会遇到许多难以克服的问题，从而影响他们政治参与的效果。二是思想认识受限。从现状来看，新生代农民工政治参与往往是着眼于自身利益，为了维护或者改变自身权益而进行的或短暂、或临时的参与，这就造成他们政治参与能力与意识的薄弱，进而导致他们政治参与的层次不高。

三、推动新生代农民工政治参与的路径分析

党的十八届三中全会决议中指出，要“从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”［7］P28。为了更好的推动新生代农民工的政治参与，应该从以下几个方面作出努力:

(一)深化户籍制度改革，完善相关制度体系

新生代农民工的特点决定了他们是农民工群体中最具市民化意愿、离市民化最近的群体之一。然而，由于二元户籍制度的存在，使得他们很难从一个相对低级的劳动力市场流入更高一级的劳动部门。他们来到城市务工，由于没有城市户籍，无法享受当地的社会保障制度，也无法参与选举等政治活动。城市居民享有在劳动就业、医疗卫生、社会保障等一系列福利待遇，而这些于长期居住在城市的新生代农民工却是“可望不可求”。这影响了新生代农民工“市民化”的进程，也影响了社会的和谐与稳定，拉高了社会治理成本。因此，要彻底摆脱新生代农民工政治参与的困境，必须深化户籍制度改革、完善法律法规等相关制度体系，让农民工以合理的身份进行政治参与。

诚然，任何改革都不能一蹴而就，但我们可以首先改革与户籍制度相关的选举制度，将以户口为依据的选民登记制变为以居住时间和居住地为依据的选民登记制;其次要打破户籍与福利待遇挂钩的政策，可根据居住时间的长短，由长期居住地的街道或居委会负责落实新生代农民工的相关福利待遇;再次，要打破地方保护主义的限制，适当降低户籍迁移门槛，根据新生代农民工工作时间的长短、为城市所做的贡献来制定既符合新生代农民工特点，又便于城市管理的户籍迁移标准，充分给予他们自由流动的权利。通过渐进式的户籍制度改革，最终实行城乡统一的户籍制度，为从根本上解决新生代农民工政治参与问题提供制度性保障。

可喜的是，在《2010年中央一号文件中》，党中央已经做出了“推进城镇化发展的制度创新”的决定。文件指出:“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。”［8］党的十八届三中全会再次提出了“完善城镇化健康发展体制机制的要求”。决议指出，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件”［7］P25。2014年7月30日，国务院正式出台《《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，《意见》指出，“进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。中央户籍制度的改革不仅是落户政策的调整，还包括要建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，健全人口信息管理制度等多个方面。因此，大批新生代农民工落户城市、享有市民待遇将不再是梦想。

(二)提升农民工经济地位，激发其政治参与动机

新生代农民工和他们的父辈一样，在经济上处于弱势地位，在社会政治生活中处于劣势。因此，新生代农民工维护自身经济社会权益需要政府发挥作用。

国家应继续加大对农村、农业公共设施、基础设施的投入力度，加快农业产业化、现代化步伐;继续扩大惠农力度，千方百计减轻农民负担、增加农民收入。广大农村，特别是贫困地区更要因地制宜、科学发展，把发展和壮大各类集体经济、民营经济作为发展农村经济的重要突破口和切入点，增强乡村集体组织对农民的吸引力和凝聚力。要积极引导农民调整产业结构、发展特色农业和产业，鼓励、支持农民发展二、三产业。实现农业发展、农民富裕是扩大和保障新生代农民工政治参与的前提。

从现实看，新生代农民工非制度化政治参与大部分也是与个人物质利益相联系的。新生代农民工作为农民的一分子，最有权代表新一代农民。应积极鼓励新生代农民工参与到政治当中来，为农村的经济发展献计献策。

(三)提高农民工自身素质，增强其政治参与能力

提高新生代农民工的自身素质是推动他们政治参与的关键。正如前文所说的，新生代农民工的文化水平不高、政治素养较低严重阻碍着他们政治参与的层次和水平。因此，要推动新生代农民工进行政治参与，除了政府和社会要创造相应的环境、改革相关制度等客观因素之外，最重要的就是要帮助他们提高文化水平和政治素养。

要提高新生代农民工的文化水平，就要促进城乡教育的公平。政府应加大农村基础教育投入，为农村特别是偏远地区的基础教育提供良好的物质条件。其次要进行农村教育改革。在搞好普遍的基础教育的同时，根据地域、人群及信息化、工业化、城镇化、农业现代化需求特点，逐步增加相应的技术技能及法律法规知识的教育。再次是对准备外出务工的新生代进行有针对性的职业或岗前培训。通过对专业技术、公民意识、环保知识、法律知识等方面的培训，帮助他们及早适应城市生活，尽快完成农村人到城市人的转变。

要提高新生代农民工的政治素养，很有必要在新生代农民工较为集中的城市和地区，免费对他们进行有关民主政治、公民责任的启蒙，通过反复、经常的教育和培训，提升他们政治参与的兴趣和能力，为新生代农民工进行政治参与提供主观条件。阿历克斯·英格尔斯说过，“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身只是一些空的躯壳，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的”［9］P4。因此，必须通过相应的培训来提高新生代农民工的政治素养，增强他们的政治参与能力。

新生代农民工作为一个数量庞大的群体，他们的政治参与在一定程度上代表了中国基层民主的发展程度，对促进社会和谐稳定及公平正义也有着重要的意义。我们应针对新生代农民工政治参与面临的困境，制定有效、可行的措施，从根本上改善他们政治参与的状况，推动他们走向合法有序的政治参与之路。

［1］国家统计局．2013 年全国农民工监测调查报告［EB/OL］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585．html．

［2］陶东明，陈明明．当代中国政治参与［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［3］〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．北京:生活·读书·新知三联书店，1989．

［4］〔美〕塞缪尔·亨廷顿，琼．纳尔逊．难以抉择——发展中国家的政治参与［M］．北京:华夏出版社，1989．

［5］〔美〕阿历克斯·英克尔斯．人的现代化素质探索［M］．曹中德译．天津:天津社会科学院出版社，1995．

［6］马克思恩格斯全集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1995．

［7］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］．北京:人民出版社，2013．

［8］中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(《2010年中央一号文件》)［N］．人民日报，2010－02－01．

［9］〔美〕阿历克斯·英格尔斯．殷陆君译．人的现代化——心理·思想·态度·行为［M］．成都:四川人民出版社，1985．