创建社区矫正县乡村三级监管机制

■蒋晓军 (浙江省台州市司法局副局长)

■周孟龙 袁昕炜 (浙江省台州市司法局)

台州市于2005年8月被浙江省列为第二批开展社区矫正试点工作的地区之一。社区矫正工作施行以来，该市社区矫正人员每年以15%左右的速度递增。截至2013年10月底，台州市在册社区矫正人员6691名，人数居全省前列，社区矫正工作任务重、压力大。面对日益复杂的监管形势，为了严格把握“首要标准”，有效降低脱漏管和重新违法犯罪率，台州市大胆实践，勇于创新，结合台州经济社会发展实际，因地制宜，积极创建社区矫正县 (市、区)、乡镇 (街道)、村居(社区)三级监管工作网络。2011年9月，台州市以建设村级社区矫正工作站为依托，构建“管理、教育、服务”三位一体动态监管体系的做法得到了时任浙江省委常委、副省长葛慧君的批示肯定，要求全省推广。2012年8月，浙江省矫正办在台州市专题召开了村级社区矫正工作站建设现场会，标志着该市社区矫正工作规范化、制度化、法制化建设迈上了一个新的台阶。2013年10月13日，司法部长吴爱英在视察台州天台县社区矫正监管大队及指挥中心后，对天台县社区矫正等工作高度赞赏:“工作人员少，工作做得多，做得好!”视察临海市古城司法所后，对古城街道社区矫正工作称赞:“工作抓得细，抓得好!”吴部长与陪同的省司法厅赵光君厅长还对台州市加强社区矫正三级监管机制的做法予以充分的肯定。

一、明确指导思想，全力创建适应新形势下动态管理需求的社区矫正监管工作机制

台州市民营经济丰厚，市场经济发展，流动人口多，为此，面临的社会治理任务也很繁重。作为司法体制改革的产物，社区矫正工作本身就是社会治理创新的重要内容，是在开放的社区环境对矫正人员进行矫正和管理，凸显了开放环境下实现矫正人员再社会化的独特优势。党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“完善人权司法保障制度，废除劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。” 《决定》将社区矫正作为人权司法保障的重要制度作了部署，凸显了新时期做好社区矫正工作的重大意义，对司法行政工作来说既是机遇也是挑战。可以预见，随着社区矫正人员在社区的逐渐增多，必然会为社会管理带来许多困惑，为社会稳定带来一定的不安定因素。因此，加强矫正人员的管理，是维护社会稳定的重要内容之一，需要我们立足当前，着眼长远，不断适应新形势、新要求，以改革的精神，加强探索创新，整合工作资源，切实履行好历史赋予司法行政机关的新职能。

台州市的社区矫正工作历经局部试点、深化试点和全面推行三个阶段，工作规范与机制体系日趋规范，取得了良好的法律效果和社会效果。但随着社区矫正人员数量的快速增长，监管安全形势日趋复杂，管控难度日益加大，社区矫正工作任务日益繁重。然而，社区矫正工作仍然存在地方配套经费尚未完全落实到位、工作人员少、工作机制不健全、管理手段不先进、工作经费欠缺等问题，仅靠基层司法所现有的运行模式、管理方法和人员力量、基础设施，已难以正常并高质量地完成社区矫正工作的各项任务，迫切需要寻求新的途径来突破“瓶颈”、化解难题，进一步适应新时期社区矫正工作的深化发展。为此，在加强社会治理创新、完善人权司法保障制度的背景下，如何建立起应对动态形势下的监管工作机制，做到使矫正人员按时入矫、日常行为管控得住，教育改造以及社区服务有效开展，帮困扶助与安置帮教落实得好，违法违规行为发现得了、处置及时，矫正执法公正规范，管教工作科学有效，这是新形势下摆在司法行政机关以及社区矫正机构面前必须认真思考和切实加以解决的一大课题。

台州市司法局在调查研究、开展试点的基础上，开始在村、乡、县三级分别建立社区矫正监管帮教组织网络，逐步形成一个依托基层上下互通、信息全面、科技为先、监管严密、应急联动的三级监管工作机制，建立起一套行之有效、运作规范、管理科学的运行机制，创建了以村级工作站建设为依托，乡镇 (街道)司法所及“阳光驿站”为骨干，县级社区矫正监管指挥中心 (大队)为龙头，矫正与归正人员安置帮教协会为平台，“管理、教育、帮扶”三位一体的多层次、全方位的工作体系，通过充分利用现有的人力、物力、财力，整合工作资源，发挥机制优势，实行社区矫正网格化管理、社会化服务，凸显了社区矫正的实际效果，实现了社区矫正工作在更高平台上的跨越发展。从2011年到2013年10月份，全市矫正人员再犯罪绝对数分别为24人、12人和5人，再犯罪率分别为0.27%、0.12%和0.05%，矫正人员重新犯罪率呈大幅度下降趋势，有效维护了监管安全和社会稳定，工作成效显著。

二、确立创建目标，构筑“管理、教育、帮扶”三位一体的村、乡、县三级管理工作体系

针对台州市社区矫正人员人数多、流动性大、外来人口多的特点，该市司法局坚持以强化基层组织建设，充分发挥乡镇 (街道)司法所矫正机构骨干作用，紧接“地气”，提升县级司法行政机关执法实战能力的指导思想，着手创建村、乡、县三级管理工作体制，构建上下畅通、分级管理、统一协调、应急联动的监管工作新模式。

(一)建立村级社区矫正工作站，夯实基层组织基础，实现“社区化”管理。台州市于2011年初在临海市试点探索村居 (社区、企业)一级建立社区矫正工作站，动员村级组织力量参与到社区矫正人员的监管帮扶中来，将村级工作站作为司法所监管工作的延伸，筑牢社区矫正的监管前哨。2012年初，该市出台《关于建立社区矫正村级工作站的通知》，并制定了村级工作站八项制度，确保工作站有场所、有人管、有制度、不空转。2013年，出台《台州市社区矫正工作站规范化建设考核标准》，将其纳入市对县级司法局的考核指标，进一步推进村级工作站规范化建设步伐。村级工作站的运行模式为:工作站依托村便民服务中心或 (社区、企业)综治工作站，统一挂牌，统一刻制公章，经费纳入村 (社区)统筹，由村 (社区)支部书记或者村民委主任兼站长，村委工作人员或大学生村官为监管联络员，建立2:1或3:1的监管小组，落实监管责任人。工作站对矫正人员入矫、解矫、奖惩情况实行全部动态公示，对矫正人员建立“日报告、周报到、月评议”制度，准确掌握矫正对象动态情况，真正实现社区矫正工作“社区化”，同时依托工作站协助做好心理咨询、教育谈话和帮困扶助工作。目前该市已建立村级工作站2723个，实现2名社区矫正人员以上的村居帮教工作站全覆盖，并全部投入规范运行。

(二)建立社区矫正乡镇 (街道)“阳光驿站”，使监督管理与教育帮扶共同运转，实现“人性化”管理。2009年初，台州市开始探索将传统管教模式与社会化服务相结合，在强化司法所规范化建设的基础上，在乡镇一级建立“管理、教育、帮扶”三位一体的实体矫正机构，成立乡镇 (街道)“阳光驿站”，使“阳光驿站”的教育帮扶工作与司法所的监督管理工作“两个轮子”一起转。该市路桥区在2009年率先成立了“阳光矫正中心”，划村分片建立“阳光中途之家”，组建工作人员、安置帮教、心理辅导三支队伍，负责矫正人员的公益劳动、扶助帮困、日常监管考评等工作。2010年6月，温岭市企业“阳光驿站”举行揭牌仪式，温岭市司法局与当地的飞鹰公司等18家企业签订合作协议，依托企业设立办公地点，建立专门的帮教小组，落实车间帮扶责任人和帮扶志愿者，形成“一对一、多帮一”的倒三角帮扶网络，对帮扶对象实行同样工种、同样薪酬、同样数量分配、同样产品质量要求，消除就业歧视，使他们充分融入企业、融入社会。2011年6月，台州市在总结路桥、温岭等地试点经验的基础上选择仙居县横溪镇柯家村和官路石井村试点，建设社区矫正“阳光驿站”示范基地，通过整合慈善团体、村两委、村办企业等多方优势，创新社区矫正教育、管理、帮扶新模式。“阳光驿站”的运行模式为:在硬件上，由慈善总会、镇政府、企业、村两委共同出资，添置设备，以乡镇 (街道)为单位，依托符合条件的村办公大楼或企业设立法制教育室、就业教育培训室、心理辅导谈心室、体育活动室、图书阅览室、电教室、寝室和厨房等。在软件上，采取人性化关爱帮教模式，一是建立以镇、村关工委“五老”为主体的结对帮教制度，开展“一对一”、“多对一”结对帮教活动;二是对于无家可归的帮扶人员给予解决第一餐饭、第一夜宿、第一个就业岗位等实际问题;三是开展市场化的就业指导，利用来料加工企业组织矫正对象参加劳动实践活动，并根据个人意愿就近安排就业，对于有特殊困难的，因人而异尽力帮助解决。截至目前，该市共建立“阳光驿站”、“中途之家”等过渡性安置基地204家，覆盖全市将近130个乡镇 (街道)，去年以来已累计提供困难救助283人次;开展就业指导和职业技能培训1467人次;开展社会帮教23803人次;开展心理咨询13799人次，落实低保对象171人次，有效地解决了矫正人员的工作与生活困难，使其重树生活信心，其做法先后得到了省、市各级领导的充分肯定。2013年6月，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志批示肯定台州创建“阳光驿站”的经验，要求加以总结、推广。

(三)建立县级社区矫正指挥中心，强化县级司法行政机关执法功能和执行力，实现“信息化”管理。2012年3月， 《社区矫正实施办法》正式施行，司法行政机关明确为社区矫正的执行机关。面对日益增加的矫正人数和日益严峻的监管压力，为切实提升县级司法局的矫正执法实战功能，台州市在天台试点建立全市首个社区矫正监管大队，提高社区矫正监管执法的实战能力。2012年8月，天台县社区矫正监管大队正式挂牌成立，并建立了县社区矫正监管指挥中心。该市要求各县 (市、区)全部建立社区矫正监管指挥中心，并在乡镇 (街道)司法所建立监管信息平台，提高社区矫正的科学化管理水平，实现人防、技防的有机结合。2013年，玉环县级社区矫正监管指挥中心在世界名柚园——苔山塘文旦种植基地成立，由一幢面积800平方米综合办公大楼、五间100多平方米安置房、一个2000平方米点验广场以及28亩文旦种植园的劳动基地组成。目前，该市椒江、三门、温岭等地法制教育与公益劳动基地及指挥中心也已基本建成，其他各县 (市、区)也在积极启动建设工作，预计2014年上半年可以实现全覆盖。县社区矫正监管指挥中心的运行模式为:在硬件上，监管指挥中心依托县法律服务中心或由行政办公大楼提供办公用房，县司法局社区矫正监管大队或矫正办 (科)进驻办公，运行经费纳入地方财政保障，下设入矫解矫窗口、矫正室、执法室、心理矫治室、电化教育室、审前调查室、自省室、档案室以及和检察机关联合成立的社区矫正法律监督办公室、警务室，配置电子监控显示屏和实时定位核查报告系统，专门承担全县社区矫正人员的入矫解矫、审前调查、刑事执法、集中教育和GPS定位监控、追逃、信息报送等任务，指导辖区内的社区矫正执法工作。今年1—10月份，该市依托县级矫正监管大队 (科)及指挥中心共点名点验16200人次，通过定位及信息核查核对发现越界或脱漏管信息380条，组织审前调查1566件，警告430人次，提请治安处罚38人次，收监执行44人。在软件上，监管指挥中心创立“四化”工作模式，即一是队伍专业化。工作人员以现有社区矫正司法干警为基础，由从监狱调入的专业狱警以及对外招考的法律人才和若干聘用社会工作者组成。目前，该市县级监管大队(科)及指挥中心共有人员34人，有6人获得心理咨询师资格。二是衔接无缝化。监管大队与指挥中心与公、检、法等职能部门建立了联络员制度，每月召开联络员会议，每季度开展一次联合执法检查，确保社区矫正人员不脱管、不漏管、不重新犯罪。三是监控联动化。监管大队 (科)以“三防”为重点，每月组织司法所开展一次走访调查、一次谈话教育、一次排查摸底，一次梳理总结“四个一”活动，指挥中心专人值班，对手机定位人员进行实时电子跟踪和不定时抽查，要求辖区有50名以下矫正人员的司法所必须每天实行电子监控跟踪全部抽查一次，2天以内对辖区内所有矫正人员监控检查完毕，并做好记录，对涉及矫正人员的不稳定因素实行每日24小时“零报告”制度。截至10月底，已手机定位4679人次，开展个别谈话32299人次，走访教育17521人次，未发生一起重大恶性案件。四是帮教组团化。各地以县级监管大队 (科)及指挥中心建设为龙头，以县矫正、归正人员“二合一”安置帮教协会为辅助，充分调动企业、个人会员和社会各界有名望人士、社会志愿者的作用，共同参与社区矫正教育帮扶工作。截至10月底，县级指挥中心及矫正、归正人员工作协会共开展集中教育42076次，组织社区服务36009次，帮助困难社区矫正人员解决就业、社保、就医等323人次。

三、健全监督机制，切实提升社区矫正工作规范化、法制化建设水平

社区矫正作为一项刑事执法活动，必须充分体现刑罚执行的严肃性、统一性和权威性。但由于目前的法律法规还不够完善，程序规定还比较粗浅，造成执法工作弹性大，具体实施难度大，并存在一定的执业风险，如果执法监督机制不到位，极易造成司法干警徇私舞弊、渎职枉法等违法违纪行为的发生。为此，台州市在构建县、乡、村三级监管组织网络的同时，十分注重加强社区矫正执法监督机制建设，积极构筑内部监督体系，自觉接受检察机关的专门法律监督，创新引入社会监督体系，建立健全全方位、多角度的监督机制，切实提高社区矫正执法的透明度，真正实现“阳光执法”。

(一)加强内部监督，为矫正执法多设“一道门”。2012年7月，台州市在浙江省率先出台《台州市社区矫正工作者行为准则》，开展整风肃纪活动，规范社区矫正工作者执业行为与执业纪律。 《准则》规定社区矫正工作者不得索要、收受矫正人员及其家属财务;不得违规办理请销假、迁居、奖惩、减刑、收监执行、审前调查评估;不得帮助犯罪分子逃避处罚，逃避禁止令执行;不得组织矫正人员超时、超体力劳动等，对违法违纪行为将移交有关部门惩处。2013年9月，该市出台《进一步加强社区矫正法制监督的若干意见》，在各县 (市、区)司法局内部设立法制监督部门，配备法制员，对社区矫正提请治安处罚、申请收监执行、申请减刑等执法环节进行内部监督，进一步完善社区矫正执法监督体系。目前各县(市、区)均已配备法制员，并参加了省里统一组织的法制员培训，玉环等县 (市、区)率先成立了法制科，专人专编负责社区矫正执法监督工作。

(二)加强法律监督，为矫正执法多加“一把锁”。2009年，台州市公、检、法、司联合制定了《社区矫正监督管理规定》。2012年9月，四部门又联合出台《关于进一步加强社区矫正衔接工作的意见》，明确了与检察机关的衔接配合工作内容，主动接受检察机关对社区矫正执法各环节的有效监督。同时，检察机关逐步在有条件的地方设立乡镇检察室，可以提前介入参与司法所审前调查、请销假审批和入矫、解矫等环节的执法监督工作，检察室成员加入矫正小组，共同负责对矫正人员的监管改造工作。玉环县司法局与检察院联合下发《关于加强社区矫正审前社会调查活动监督工作的规定 (试行)》，将检察监督前延至社区矫正审前调查阶段，规定司法行政机关在完成审前调查向委托机关送达调查报告前，需将调查报告及相关调查材料送交检察室审核，检察室审核完毕并出具书面意见，确保调查意见客观公正，实现社区矫正与审判工作有效衔接，其经验在全省检察系统推广;天台县、温岭市与当地检察院联合率先成立社区矫正法律监督办公室，其机构设在县社区矫正监管大队及指挥中心内合署办公，成为检察院加强社区矫正法律监督的专门机构，专人专岗负责执法监督工作，该做法得到省、市各级领导的肯定。

(三)引入社会监督，为矫正执法多开“一扇窗”。为了进一步健全社区矫正刑罚执行工作的执法监督机制，进一步强化社区矫正执法的社会监督，台州市在总结玉环、天台等地先进经验的基础上，在三门县试点创建社区矫正执法监督机制，率先引入社会监督。2012年12月20日，台州市司法局转发了《关于建立社区矫正执法监督制度的通知》，要求各县(市、区)积极建立人大、政协等两代表、一委员参与社区矫正工作的常态化监督机制，在请销假、暂予监外执行等执法环节设立两代表、一委员担保制度;推广聘请社区矫正执法监督员制度，聘请人大代表、政协委员担任社区矫正执法监督员，积极向人大、政协汇报社区矫正工作开展情况及存在的问题困难，争取他们对社区矫正工作的支持。2012年，温岭市等地主动邀请市人大评议社区矫正工作，自觉接受人大法律监督。同时，通过在电视台、广播、报纸等新闻媒体开设专栏，在乡镇司法所设立宣传栏等形式，加强向社会各界宣传社区矫正法规、政策的力度，公开社区矫正工作执法依据和执法程序，对矫正人员的管理考核实行统一公示制度，加大工作透明度，不断畅通监督渠道。县级司法局和各乡镇矫正办专门设立社区矫正监督举报电话和邮箱，在县级法律服务中心设立接待窗口，每天由县矫正办人员负责接待、受理有关社区矫正上访、上诉工作;每月设置县级司法局领导接待日，开门接受群众来访、来诉，对接访接诉事项及时转交矫正机构办理，对确属违法违规事项及时移交纪委或检察机关办理，并通报相关单位。通过建立全方位、多层次的社区矫正执法监督机制，增强执法工作的开放度与透明度，提高了社区矫正工作的美誉度，受到了党政领导及社会各界的充分肯定。