科学建构自治型的司法管理体制

■丰旭泽(北京师范大学法学院)

■朱立恒(国家行政学院科研部博士后、教授)

科学的管理是社会组织获得高效运转和良性发展的必备要素。司法机关作为一个相对独立的社会组织系统，要想实现司法公正和司法效率的价值目标，同样离不开科学的管理。随着司法改革的不断推进和法学理论研究的日趋成熟，人们越来越认识到我国现行司法管理对于司法权的行使所造成的不良影响。尽管我国司法管理制度改革已经取得了显著进步，但是同司法公正和司法效率的改革目标相比，现行司法管理制度仍然存在较大差距。在这种背景之下，我国亟待加强司法管理制度改革的顶层设计，以十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对司法管理制度改革的部署为契机，重点在司法管理体制方面寻求突破口，科学建构自治型的司法管理体制。

一、我国司法管理的非自治性

审判权独立是司法公正的基础和前提。审判独立的实现不仅需要司法机关或者司法人员能够排除外界干扰和严格依法独立行使司法权，而且离不开科学的司法管理制度。这是因为，司法权作为一种国家权力，必须由法定的司法组织或者司法人员加以行使。而从管理学的角度而言，如何管理司法组织或者司法人员，将直接影响到司法权的运作效果。近年来，尽管由最高人民法院和最高人民检察院主导的司法管理制度改革取得了明显进展，但是在司法管理体制方面仍然没有取得根本性的突破而在一定程度上影响了我国深化司法体制改革的进程。其突出表现就是，无论是在司法机关的外部还是在内部，都没有形成一种自治型的司法管理体制。

(一)司法管理的地方化

从法理上讲，法制的统一性和法律适用的统一性决定了司法权只能是专属于国家的权力，而不是隶属于地方的权力。尽管地方司法机关在地理位置上位于地方，但是所谓的地方司法机关在行使司法权时并不是为了代表地方适用法律，而只能体现全体人民或者国家的意志和利益。这就决定了人民法院、人民检察院要想独立行使审判权、检察权，必须以构建不受地方约束的司法管理体制为前提。但令人感到遗憾的是，我国现行的司法管理体制存在明显的地方化特征。

一方面，司法机关设置的地方化。从政权组织形式来看，我国实行人民代表大会制度。根据现行宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法的有关规定，地方各级人民法院、人民检察院由地方各级人民代表大会产生。地方各级人民法院和人民检察院向同级人民代表大会负责和汇报工作，接受同级人民代表大会的监督和罢免。由于最高权力机关与地方各级权力机关之间，以及最高人民法院与地方各级人民法院之间，只有法律上的监督关系，而没有行政上的领导关系，再加上我国人民法院没有违宪审查权，因此，地方各级法院可以说与地方各级权力机关具有较强的隶属关系。尽管人民检察院由于实行双重领导体制而使人民检察院的地方化有所削弱，但是其地方化色彩仍然没有得到彻底根除。这是因为，根据我国宪法、人民法院组织法和人民检察院组织法的有关规定我们不难发现，除了极少数专门司法机关以外，无论是普通人民法院的设置，还是普通人民检察院的设置，无不是按照行政区划来设置的。而在这种情况下，司法机关的管辖范围与各级司法机关所在地的行政机关的管辖区域完全重合。在司法管辖范围与行政区划完全重叠的情况下，地方各级司法机关的设置呈现明显的地方化。而司法机关设置地方化最直接的标志莫过于各级司法机关都冠以地方的名称来命名，如某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院，以及某某省人民检察院、某某市人民检察院、某某县人民检察院。

另一方面，人财物管理的地方化。司法机关设置的地方化必然带来司法管理的地方化。就现行的司法管理体制而言，无论是人事管理、机构设置，还是财政、经费管理，司法机关的管理无不存在地方化现象。自20世纪80年代以来，我国司法机关的经费基本上实行分级管理、分级负担的模式。尽管这种财政体制有助于充分调动地方发展经济的积极性，但是这种财政体制却导致地方政府掌握了地方司法机关的经费管理大权。尽管人民法院按照法律规定可以收取诉讼费，但是由于实行收支两条线的财政制度，人民法院收取的诉讼费并不能自由支配，而必须上缴同级政府财政专户以后，再由政府部门以财政预算的方式拨给地方各级司法机关。在地方各级司法机关的装备、办公条件、福利、办案经费等受制于地方财政的情况下，不仅导致各地司法机关因为司法经费不均衡而增加司法的不平衡性，而且很容易导致各地司法机关在司法过程中受到地方政府的干预，从而形成地方保护主义。在实践中，司法机关为了争取更多的司法经费，往往不得不更加依赖于地方政权机关，以便同它们搞好关系，尽量争取地方政权机关对司法机关的支持。而地方政权机关对司法机关的支持力度越大，对司法机关的影响或者干预程度就越强。与财物管理相类似的是，地方党政机关还掌握着地方司法机关的人事管理权。按照现行法律，地方各级人民法院的院长、地方各级人民检察院的检察长都由地方各级人民代表大会选举产生。而各级人民法院副院长、庭长、副庭长和审判员则由地方各级人民代表大会常委会任免，各级人民检察院的副检察长、检察委员会委员、检察员则由检察长提请各级人民代表大会常务委员会任免。由于人民法院组织法和人民检察院组织法没有对人选如何产生、如何提名等问题作出详细规定，在实践中地方党委组织部门或者政府人事主管部门实际上常常最终掌握地方各级司法人员的人事任免权。进一步而言，按照党管干部原则，地方各级人民法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员和地方各级人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，通常由地方各级党委预先讨论决定，然后提请同级人民代表大会选举或者提请人大常委会任命。

(二)司法管理的行政化与角色混同

由于我国尚未真正实行司法自治型的管理体制，再加上公务员管理模式的长期影响，我国现行的司法管理体制出现了明显的行政化和角色混同现象。概括说来，司法管理的行政化主要表现在三个方面:第一，法官、检察官级别的行政化。尽管现行法官法、检察官法将法官、检察官划分为十二个等级，但是这种等级更多的是一种荣誉称号，只具有象征意义，而与工资、福利、政治待遇等并没有直接的联系。对于法官、检察官的工资、福利、政治待遇等产生实质性影响的仍然是法官或者检察官所对应的行政级别，如副总理级院长、检察长，部级院长、检察长，局级院长、检察长，处级院长、检察长，局级、处级或者科级审判员或者检察员等。而且，从法官、检察官等级评定的实践来看，法官、检察官等级是由行政职级决定的。第二，与法官、检察官级别行政化相适应的是，法官、检察官对案件的决定权也呈现明显的等级化倾向。例如，在审判案件时，普通法官受审判长领导，审判长受副庭长、庭长领导，副庭长、庭长受主管副院长领导，副院长受院长领导。在业务管理上，形成了院长、分管副院长、庭长、副庭长或者检察长、分管副检察长、处长、副处长层层把关、层层审批的行政管理体系。第三，同行政机关一样，人民法院、人民检察院内部管理或者司法工作也实行部门领导负责制和请示汇报制度等行政工作方式。

在司法机关内部，司法管理的角色混同现象主要包括三个方面。首先，司法权与行政权的混同。这主要是指在司法机关内部，无论是在人民法院还是人民检察院，对于案件或者其他事务的处理，都是按照官僚化的运作模式进行层层把关和层层审批。其次，司法业务决策与司法管理决策的主体混同。根据人民法院组织法、人民检察院组织法以及诉讼法的相关规定，审判委员会和检察委员会属于最高的司法业务决策主体。但是在实践中，审判委员会和检察委员会的功能并非仅仅局限于处理重大、复杂或者疑难的案件，而且参与人民法院、人民检察院内部事务的管理，从而成为司法管理的决策机构。也就是说，审判委员会和检察委员会既是司法业务的决策主体，又是司法管理的决策主体。这意味着人民法院、人民检察院的司法职能和管理职能在审判委员会和检察委员会上合而为一了。最后，法官、检察官与行政管理人员之间缺乏明显的界限。在人民法院和人民检察院，法官、检察官很容易被调配到行政管理岗位，而行政管理人员也很容易被调往司法业务部门，甚至成为司法业务部门的领导。在统一司法考试制度实行以前，这种现象尤为普遍。

二、自治型司法管理体制的建构

司法机关独立办案不仅是构建法治社会的重要基础，而且是实现司法公正的逻辑前提。科学的司法管理体制是人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权的重要保障。目前，我国司法管理体制的最大缺陷就是，在地方各级人民法院、人民检察院的人事安排、财政管理、物质装备、福利待遇等受制于地方党政机关的情况下，人民法院、人民检察院在审理案件的过程中很难严格依照法律独立行使审判权、检察权，而毫不顾及地方党政机关的干预。司法实践已经充分证明，受地方保护主义的影响，地方党政机关干预司法活动早已成为屡见不鲜的现象。而就司法机关内部来说，在司法管理出现行政化与角色混同的情况下，法官或者检察官在办案过程中也难以独立自主地对案件加以处理。正是基于现行司法管理体制对于人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权的负面影响，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。尽管推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理在一定程度上有助于省级以下人民法院、人民检察院在办案过程中摆脱地方党政机关的干预，但是这仍然无法从根本上解决前文所述我国司法管理体制所存在的两个突出问题。为了从根本上防止地方党政机关对于司法活动的随意干预，真正地促进司法机关独立行使其司法权，我们认为有必要科学构建自治型的司法管理体制，实现司法业务与司法行政事务之间的有效分离。

一方面，设立司法管理委员会，将人财物管理权限收归司法机关。司法的自治不仅要求司法机关独立行使司法权，而且要求司法机关能够独立自主地进行司法管理。如果司法机关的司法管理受制于其他党政机关，那么司法权的独立行使就会受到一定威胁。而且，司法管理具有较强的专业性，其他党政机关很难深入、透彻地理解司法管理的真正需求。为了确保人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权，确保司法机关独立自主地进行司法管理，我国有必要彻底改革现行司法管理地方化的倾向，科学构建司法自治型的管理体制，即取消地方党政机关对司法机关人财物的管理权，将人财物管理权赋予司法机关自己行使。具体说来，最高人民法院和最高人民检察院可以设立专门的司法管理委员会，作为司法系统内部司法管理的最高决策机构。考虑到全国各级司法机关数量庞大，最高司法机关司法管理委员会不可能代替地方各级司法机关的司法管理，因此，地方各级司法机关也应该成立相应的司法管理委员会，接受最高司法机关司法管理委员会和上级司法机关司法管理委员会的指导和监督。最高司法机关司法管理委员会的职责就是对全国司法机关的人事编制、司法经费、机构设置等做出规划，并在得到全国人民代表大会的批准后，根据各地的实际情况再在全国地方司法机关进行相应的分配。而省级司法机关的司法管理委员会应该确保最高司法机关司法管理委员会的分配方案在本辖区范围内得到贯彻落实。另外，为了司法管理的方便，可以根据司法管理的具体内容，将司法管理分为三个分支，即司法业务管理委员会、司法人事管理委员会和司法政务管理委员会。为了提高司法管理的效率，三个委员会之间应该相互配合。但是，考虑到司法业务管理涉及到司法权的独立行使问题，因此，上下级司法业务管理委员会之间应该是监督与被监督的关系，而不宜实行领导与被领导的关系。而对于上下级司法人事管理委员会和司法政务管理委员会而言，则可以实行领导与被领导的关系。

另一方面，调整司法管理机构，实现司法业务与司法行政事务的分离。司法权与行政权是两种性质截然不同的国家权力。司法权的主要价值目标是公平正义。为了实现公平正义，司法权的运作应该强调司法的独立性、被动性、中立性、公开性、亲历性、参与性、终结性等。而行政权则讲究效率优先。为了实现效率优先，行政权的运作比较注重政令畅通、主动出击、强制性等。这决定了在司法机关内部，司法职能与管理职能之间不能加以混淆，司法业务与司法行政事务之间应该予以适当分离。基于前文所述我国司法管理中存在的行政化与角色混同这个问题，为了促进司法业务与司法行政事务之间的分离，我们建议根据不同的管理职责，设置不同的管理机构。简要说来，就是将司法机关内部的管理机构设置分为司法业务管理委员会、司法人事管理委员会和司法政务管理委员会三个组成部分，分别管理司法业务、司法人事、司法政务。对于目前的管理机构，可以按照管理内容的不同予以撤销和调整，并分别划归司法业务管理委员会、司法人事管理委员会和司法政务管理委员会，如政治部可以合并到司法人事管理委员会之中，办公室可以合并到司法政务管理委员会之中等。对于司法人事管理、司法政务管理，可以采用传统的行政管理模式。而对于司法业务管理应该遵循司法的规律，尽量避免采用行政化的管理模式，即取消案件审批制度和请示汇报制度。对于审判委员会，除了严格限制审判委员会讨论案件的范围、增加讨论的透明度以外，还应该取消其参与司法人事管理、司法政务管理的职能。与此同时，应该淡化法院院长、副院长、庭长、副庭长，以及检察院检察长、副检察长、负责检察业务的处长、副处长、科长、副科长的行政领导色彩。如果条件成熟的话，还可以考虑废除法院内部的副庭长以及检察院内部负责检察业务的副处长、副科长的设置。而法院内部的庭长和检察院内部负责检察业务的处长、科长对于司法业务机构的管理，更多的是起到沟通、协调、联络、监督作用，而不是行政领导作用。与司法业务管理与司法行政事务管理之间的分离相适应，还根据不同的职位和职责，对司法机关内部的工作人员进行分类管理，尤其是对于法官、检察官，应该按照法官法、检察官法的规定进行单独管理。而对于其他工作人员的管理，则可以参照公务员的管理办法进行管理。