简论基层检察室的职能配置

■华志苗 干红光 徐国平 (浙江省宁波市鄞州区人民检察院)

随着新时期基层检察室的陆续批复到位以及“开张营业”，检察室建设取得了阶段性工作成果，形成了一批既有一定数量、又颇具地方特色的检察室。与此同时，检察室建设过程中，仍存在法律依据不足、职能配备各异等制约因素。可以说，当前，检察室建设最急迫而又有望自主解决的是职能配置问题。职能配置问题，贯穿于基层检察室设立、运行以及效果评价的全过程。而检察室职能配置的不同，又集中表现为办案职能的差异和有无。当前，从浙江省来看，主要有绍兴市检察院所属检察室轻微刑事案件审查起诉、职务犯罪线索初查侦查、行政执法监督三项刚性职责模式，瑞安市检察院塘下检察室初查侦查模式以及宁波市鄞州区检察院东钱湖检察室办理审查批捕起诉案件模式。

一、基层检察室职能“官方标配”的不足及其影响

关于基层检察室的职能任务，2010年10月最高人民检察院制定的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中明确检察室的职责任务主要包括接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访等七个方面。在省级层面，浙江省人民检察院2009年7月出台的《关于加强和规范基层检察室建设的意见(试行)》，明确检察室职责为收集、发现职务犯罪线索、开展职务犯罪预防等十个方面。山西省人民检察院授予乡镇检察室的职责，虽然分类标准与项目数量有所不同，但是内容在实质上大体相同。

总的来说，现行“官方标配”的弊端是缺乏统一的评价体系和标准，工作的进度、频率以及效果没有刚性要求与指标。更关键的在于，未能享有执法办案这一刚性权力从而难以产生切实有效的检察监督效果。

二、基层检察室履行办案职能的争议与价值考量

在基层检察室新一轮发展契机面前，由于职能、定位缺少法律上的明确规定，上级检察院亦只是提出了倾向性意见与原则上的设计，因此，基层检察室履行办案职能，一度作为内部探索悄然进行，尽管如此，一定程度的公开也引发了相应范围内 (主要是系统内)不小的争议。

笔者认为，检察室履行办案职能首要解决两个问题。第一，检察室履行办案职能是否突破有关规定限制的问题。基层检察室是基层检察院的派出机构，经批准和授权后以基层检察院名义行使国家检察权并由所属检察院承担后果，业务上由派出院指导、审批并监督，因此，基层检察室履行办案职能没有突破现行法律规定。另外，该模式也不与上级规范性文件相冲突。《指导意见》虽未将侦查、批捕、起诉业务明确列入检察室的工作职责，但是从内容来看，前述文件对检察室职责任务的规定，采取的是包括但不限于的列举方式，其并未禁止范围之外的职责。相反，分别有检察室履行“派出院交办的其他事项”或者“承担检察长交办的其他工作”的补充规定，检察长可以据此授权检察室履行侦查、批捕、起诉职能。第二，是否架空派出院业务机构的问题。诚然，将办案职能下放至基层检察室，会导致与派出院业务部门的分工难甚至构成职权冲突。但这正是下一步所需要面对和解决的阵痛性问题，而不能用于否定检察室履行办案职能之理由。可以说，检察室与派出院内设机构在职能上欲解难分是一个客观的既成的事实。即使不赋予办案职能，而依“官方标配”，职能划分冲突仍然存在。不仅是检察系统存在这样的事实，公安、法院、司法行政、工商、税务等等部门在设置基层派出机构的过程中也无可避免。因此，以打破现行成熟的职能分工以及业务办理模式，或者忧虑架空内设机构为理由，反对赋予检察室办案职能是欠说服力的。

三、基层检察室职能配置的重构:适当的办案职能为补充

职能配置的科学、规范，是基层检察室建设规范化的重要目标和前提条件。检察室的职能配置，必须根据经济社会形势的发展变化，在认真分析总结原先顶层设计以及现有探索的基础上，按照一定的原则和路径进行重构。

(一)检察室职能配置的原则

1、法定原则。尽管基层检察室的立法完善尚需时日，但这并不妨碍严格按照统一、规范、科学的目标配置检察室的职能。相反，也正是在运行尚不成熟、争取立法的探索阶段，职能配置问题才尤其重要。职能配置的法定原则是指，检察室必须在检察机关的法定职能范围之内进行，检察权的边界构成了检察室职能的维度与框架，不得超越检察权的范畴配置检察室职能。这一道理简单但有过深刻教训，上世纪八九十年代，全国各地检察室的设置和发展迅猛，但检察室职权不清，导致检察室职权滥用，甚至超越检察权干扰地方事务如插手民事经济纠纷等，导致检察室职能失控，严重影响检察机关的公正形象，最高人民检察院对此进行过专门的整顿①徐向业:《试论派出检察室职能配置》，《法制与社会》2012年8月刊 (上)。。

2、分工配合原则。派出院的原有内设机构经过多年运行，已对检察职能形成了相对完善和科学的划分，基层检察室的设立必然要将部分职能从内设机构中不同程度地剥离出来。应正确处理检察室与原有内设机构的职能分工关系，并形成分工合理、各有侧重、配合有序、运转高效的工作机制。

3、灵活性原则。各个派出院、各个基层检察室所面临的工作任务、区域情况以及自身发展阶段存在差异，必须允许检察室在预设的职能范围内，根据当地实际需求以及自身实际情况有选择性地对预设职能进行侧重和取舍，而不能强令全国或者全省的检察室履行同样职能。政策导向上要明确授权“检察室可在上述职能中选择一项或者若干项作为履职重点”，要体现出对探索创新的鼓励，尤其要倡导结合区域特点对重点职能的探索与试点。

4、借鉴原则。在乡镇一级设置派出机构，从横向来看有诸多可供参考借鉴的模本与范式，耳熟能详的有土管所、文化站、工商所、水利站等等。必须承认，基层检察室在法律依据、职能效用、体制成熟、公认程度等方面存在明显的不足。当然，前述的站、所，在社会管理与公共服务方面比检察室更容易获得社会认可，尽管工作性质、工作内容有所不同，但是其与所属的上一级部门在职能划分上的经验，为检察室提供了原则思路。其中，与检察室最为相近，同时也是工作联系较多的司法所、公安局派出所、人民法庭的分工运作模式完全可以学习借鉴。

(二)科学配置基层检察室职能的具体设想

顶层设计上，以职能统一规范为核心，在解决法律地位的同时，调整、明确并细化检察室的职能，以适当的办案业务为补充，去除履行条件不成熟、履行能力不具备的职能内容，并授予派出院自由裁量权。具体来说，笔者认为检察室职能包括:接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访;辖区内刑事案件的审查逮捕、审查起诉;监督并配合开展社区矫正工作;派出院交办的其他事项。

上述职能与《指导意见》规定的职能相比，主要有四个方面的沿袭与变化:(1)保留了“接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访”与“监督并配合开展社区矫正工作”。这是考虑到，检察室扎根社会基层，有效弥补了检察机关监督和管理服务的触角与网络“短板”问题，这种优势条件必需充分利用并加以完善。(2)增加了刑事检察批捕起诉职能，其出发点不再赘述。(3)删除了“发现、受理职务犯罪案件线索”、“开展职务犯罪预防”、“受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督”、“开展法制宣传、化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建”四项内容。当然，这并非意味着检察室不能开展前述工作，检察室可以协助派出院业务部门或者开展相关试点探索。(4)重申“派出院交办的其他事项”。这既是给检察室今后增设职能预留了空间与弹性，又是对其他无法或者不宜列举出来的职能之统称，如配合派出院内设部门的工作等等。

下面，重点对建议删除和新增的职能进行说明:

1、关于职能表述的逻辑问题。现有的职能在列举表述上存在重合，逻辑不清。 《指导意见》职能第1项“接收群众举报、控告、申诉”，与第2项“受理职务犯罪案件线索”，以及第4项“发现执法不严、司法不公问题”存在比较明显的范围重合问题，第1项职能涵盖了第2项与第4项，不能并列。因此，采用外延更广的“接收群众举报、控告、申诉”表述②而浙江省人民检察院《关于加强和规范基层检察室建设的意见 (试行)》关于检察室的职能，在表述上也存在类似的逻辑问题:其第七项“落实检察环节基层社会治安综合治理工作”、第八项“开展法制宣传教育”相互交织不清。。

2、关于职务犯罪预防。经过近年来的努力探索，检察机关的职务犯罪预防工作已从最初的发放宣传资料、制作预防广告比较单一的内容，向融合案件剖析、行贿犯罪档案查询等方面纵深发展，已体现出较强的专业性与学术性。基于这一点，将预防工作完全交由检察室履行，可能存在力量和经验不足的问题，主要体现在:预防工作中的以案说法等警示教育，需要相应的职务犯罪案件区域实例、深入剖析成因的专业力量以及组织一定规模的预防受众，这三部分对以一个或少数几个乡镇为主要辖区的基层检察室而言，比较欠缺;行贿犯罪档案查询系统已于2012年初实现了全国联网，检察室负责查询工作，即使具备信息网络技术条件，由于查询结果必需加盖检察院“查询行贿犯罪档案专用章”，因此在检察室仍无法独立完成查询流程。

3、关于“基层执法司法活动的法律监督”职能。对基层执法司法活动的法律监督，虽然是检察改革的方向并与检察室的应然价值相应，但是其仍然主要蕴含在审查逮捕起诉、社区矫正工作之中。可以说，对基层执法司法活动的法律监督，是审查逮捕起诉、社区矫正工作的应有之义和自然延伸，因此，没有必要单独强调。同时，正如前文所述，对基层执法司法活动的监督，仍然需要出派出院统一协调部署，交由检察室摸索可能困难重重。

4、关于审查逮捕起诉。尽管前文对检察室履行逮捕起诉职能的优势、价值、意义方面阐述较多，该项职能的下放，仍须注意“一个前提”与“两个条件”:“一个前提”是要坚持检察室之内部派出机构的性质定位。这个定位就意味着检察室不具有独立法人资格，不能以自身的名义开展执法办案各项工作。虽然这一点，于检察室履行其他职能相同，但是强调以派出院的名义开展工作，对于审查逮捕起诉职能尤为重要。因为审查逮捕起诉的决定必须经派出院内部审批流程并由后者统一出具规范的法律文书，检察室不得自行终结处理案件。“两个条件”包括:其一，驻地具有相应规模的刑事案件。既不能过多、也不能太少，刑事案件过多，不仅直接束缚审查逮捕起诉的办案质量与效率，还势必影响检察室其他职能的充分履行。而如果案件太少，又无法发挥审查逮捕起诉职能的优势与价值;其二，检察室具有办理刑事案件的条件。即与办案业务相适应的人、财、物保障条件，主要包括检察室主任与承办人须具有法律办案资格，且承办人员的数量、素质能够适应办案需要。检察室具有办案所需的网络、车辆及经费，等等。如果驻地无公安(分)局，检察室的受案、送达有两种方案，一种从派出院领取案件、由派出院送达，另一种是通过协调，检察室与驻地公安派出所经各自院、局授权代为受案、送达。