司法行政机关服务和保障非公有制经济发展的思考

■薛军贤 (山西省司法厅法规政策研究室副主任)

党的十八大和十八届三中全会提出“要毫不动摇巩固和发展非公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。” “要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。这些关于非公有制经济重要观点的提出，预示着不同所有制的各类经济主体，国家都依法平等地保护他们的经济产权和合法权益，他们都将是中国特色社会主义市场经济的“平等成员”，待遇平等、竞争平等，平等受到法律保护。因此，司法行政机关应当充分发挥职能优势，尽可能地为非公有制经济的发展提供优质高效法律服务，营造良好的法治环境和发展环境，推动非公有制经济为山西转型跨越发展作出贡献。

一、司法行政机关服务和保障非公有制经济发展的具体实践

改革开放30多年来，在党和国家方针政策的指引下，山西的非公有制经济从无到有，从小到大，得到了长足发展，目前已经成为全省经济增长的重要力量。但由于受到国家政策、体制机制、市场环境以及非公有制经济自身素质等因素的制约和影响，山西非公有制经济发展的潜力还未完全发挥出来，非公有制经济发展的市场环境、投资环境和法治环境等尚待进一步优化。

司法行政机关作为政府的重要组成部门，担负法制宣传、法律服务、人民调解等职能，在促进经济发展、维护社会稳定和促进社会和谐方面具有重要作用。近年来，司法行政机关立足本职，服务大局，在服务和保障非公有制经济发展中做了大量工作，进行了一些创新和探索。

(一)加强法制宣传教育，为非公有制经济发展营造良好的法治环境

一是认真开展“法律进企业”等活动。各地通过组建普法宣讲团等形式，大力开展送法进企业，民营经济等非公经济主体已逐步成为“法律进企业”的主阵地。如晋中市司法局推出“法律服务企业十项举措”，深入开展“法律进企业”活动，指导企业建立法律风险防控体系，推进依法治企，着力化解一批项目建设、企业管理中的法律问题。二是按照“六五”普法规划，加强对企业管理人员的学法用法培训工作，并逐步加大对非公有制企业经营管理人员的培训。三是逐步探索在非公有制经济主体中设立普法依法治理机构，推进在企业开展普法宣传工作。四是推进企业法治文化建设，在非公有制经济中培育有生机有特色的法治文化载体。

(二)全面提升法律服务水平，为非公有制经济发展提供优质高效法律服务

律师在服务保障非公有制经济发展中充分发挥作用，积极参与非公有制经济发展相关政策的合法性和与可行性论证，为相关职能部门决策提供法律咨询服务;帮助非公有制企业处理有关企业设立、融资、投资、重组、改制、上市等方面的法律实务和诉讼代理等;担任非公有制企业的法律顾问，帮助其依法经营、依法管理和依法维权，提高非公有制企业的竞争能力;帮助企业建立法律风险防范体系，制定危机处理法律预案，提高企业防范经营风险的法律意识和能力。

公证工作发挥职能优势，积极为全省非公有制企业及中小企业在银行融资方面提供公证服务，帮助企业解决流动资金紧张的问题;帮助非公有制经济主体办理购买侵权商品的保全证据公证、厂房现状的保全证据公证等。

基层法律服务工作结合自身条件，坚持面向基层、面向群众、面向社会的原则，重点围绕“三农”工作、城镇化建设和民生改善为非公有制企业、个体工商户、农村基层中小企业提供灵活便捷的法律服务。

司法鉴定结合专业性强的特点，为非公经济主体中涉及矿产地质纠纷、煤炭资源、农林业、资产评估、知识产权纠纷、房屋拆迁、环境污染等领域提供咨询和客观、公正、准确的鉴定意见。

(三)努力化解社会矛盾，为非公有制经济发展提供和谐的发展环境

充分发挥人民调解工作有效化解社会矛盾的作用，认真排查各类矛盾纠纷，采用多种方式妥善解决涉及非公经济的纠纷，最大限度地把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，化解在诉讼前，为企业减少诉讼提供服务。

二、司法行政机关在服务和保障非公有制经济发展中存在的问题及制约因素

司法行政机关在服务和保障非公有制经济发展的实践中取得了一些成效，积累了一些经验，但由于条件制约，还存在一些问题和困难。

(一)非公有制经济以家族式管理为主，现代企业经营理念尚未形成，法律意识淡薄客观上制约法律服务职能的发挥。非公有制企业由于受自身先天因素的影响，接受法律宣传和法律服务的观念尚未形成，客观上制约了司法行政机关提供法律服务和法制宣传的能动性，致使对非公经济的法律服务和法制宣传处于表面化和边缘化的状态。

(二)司法行政机关根据职能为重点项目、重点工作及非公经济发展提供法律服务和法制宣传缺乏机制保障。司法行政机关提供法律服务通常表现为“剃头挑子一头热”，即便是一些无偿服务也要千方百计争取，政府购买法律服务的机制尚未建立，服务渠道不畅通。律师、公证员等法律服务工作者参与社会管理、服务保障经济发展的作用未得到全面发挥。

(三)司法行政机关提供法律服务的保障经费短缺、人员编制紧张是制约为非公经济发展提供法律服务和法制宣传的短板。律师、公证和司法鉴定机构作为有偿法律服务主体，为非公经济提供无偿法律服务是有限的。而作为无偿提供法律服务的法制宣传机构和人民调解员，由于其自身经费短缺或人员编制过少，工作量大等因素，客观上也制约了为非公经济服务的数量和质量。

(四)司法行政机关法律服务业务建设尚需进一步提高。近年来，随着经济和科技的不断发展，律师、公证员、司法鉴定人员以及普法依法治理机构的工作人员知识结构、业务能力、服务领域等都需要进一步提高和调整。高层次、高技能、复合型人才短缺的问题在各个领域都比较突出，专业化、规模化和规范化服务水平需要进一步提高，执业环境和服务保障环境需要进一步优化。

三、关于司法行政机关进一步服务和保障非公有制经济发展的对策建议

山西省委书记袁纯清曾在全省民营经济转型跨越发展大会上指出:民营经济是就业经济、富民经济，也是强省经济。民营企业活则全局活，民营经济转则全局转，民营经济兴则全局兴。随着民营经济发展水平的提高，对法律服务的要求也进一步提高。因此，司法行政机关要充分发挥职能优势，为非公有制经济提供法制宣传、依法治理、法律服务及矛盾纠纷化解，帮助非公经济主体完善管理体制、防范法律风险、维护企业权益和化解矛盾纠纷。

(一)加大法制宣传力度，营造良好法治环境

通过在非公经济企业中开展多种形式的法制宣传活动，提高企业经营者和管理者的法律意识，使他们知法、懂法、守法，自觉依法办事，使企业在良好的法治环境下运行，减少矛盾纠纷，健康快速发展。

一是要继续深化“法律进企业”活动，将普法依法治理工作向非公有制企业延伸。要以相关政府职能部门的公务员和企业经营管理人员为重点，大力宣传保障和促进非公有制经济健康发展的法律法规和规章政策，不断增强全社会对非公有制经济法律地位的认同，使非公有制经济能够真正享受“三个平等”的政策。通过“法律进企业”专场推进会等形式，进一步提高非公有制经济组织管理人员、职工以及个体工商户的法律意识和依法维权的能力，大力推进非公有制经济组织依法经营、依法管理。

二是积极探索在非公有制经济组织中建立普法教育联系点制度，深入开展普法依法治理。要在非公有制经济组织中探索建立普法教育联系点制度，采取多种形式开展普法宣传，积极引导非公有制经济组织依法经营、诚实守信、健全管理，不断提升非公有制经济组织的法治化管理水平，增强其参与市场竞争、抵御市场和金融风险的能力。

(二)拓宽法律服务渠道，全方位提供法律服务

一是律师要继续实施与重点项目、重点工作和重大活动的“牵手行动”。在全省产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大领域提供优质高效的法律服务。要认真做好政府和企业法律顾问工作，围绕非公有制经济的发展，开展走访调研、法律体检、讲法释疑、风险评估、风险提示、排困解难等专项活动，为企业提供组团式、集成式和一站式法律服务。要积极推动律师业务向涉及知识产权、并购重组、文化产业、循环经济、生态保护等领域的非公经济拓展，为非公有制经济组织依法经营提供优质高效的法律服务。

二是公证工作要继续通过为非公有制企业及中小企业在银行融资提供公证服务，帮助企业解决融资难的问题。通过公证法律服务帮助非公有制经济组织维护其商标权、专利权等知识产权利益，为其提供证据保全公证服务等。积极探索开展“公证服务进企业”活动。

三是基层法律服务工作要结合自身特点，开展有针对性的服务和保障工作。要充分发挥其覆盖面广，贴近基层的优势，进一步对分布在广大农村和城乡结合部的非公经济组织提供及时便捷的法律服务。

四是司法鉴定工作要发挥专业性强的特点，有针对性地解决纠纷。针对涉及非公有制经济的矿产纠纷、环境污染、厂房拆迁等鉴定及非公有制经济组织在生产经营过程中出现的诉讼鉴定，要按照法律规定从技术角度为非公有制经济组织解决纠纷提供帮助。

(三)努力创新服务形式，充分发挥职能作用

一是整合现有法律服务人才资源，提供集团式法律服务。要优化专业服务配置，组织律师、公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者、人民调解员及法律援助工作者等组成专业法律服务团队，为非公有制经济组织提供法律服务，依法帮助非公有制经济组织实施体制创新，建立现代企业制度，提高企业经营管理能力。

二是整合服务职能，拓展新的法律服务领域。要鼓励律师、公证、司法鉴定等工作主动介入招投标、项目融资、环境保护、招商引资等领域，要主动为非公经济组织的高新技术、商标、专利等项目以及涉外活动提供法律服务，引导具有一定规模、实力和高新技术产业的非公有制经济组织向集约化、规模化和国际化方向发展。

三是创新服务形式，探索建立“一对一”结对子和巡回法律服务。鼓励律师事务所、公证处等机构与具有一定影响力的民营企业开展“一对一”结对子活动，定期为企业进行法律体检，提供有针对性的法律服务。鼓励从律师、公证员、基层法律服务工作者中选派优秀人员组成非公有制经济组织法律服务团，定期到非公有制经济组织中开展巡回服务，真正成为民营企业的“法律知心人”。

四是创新人民调解机制，构建基层人民调解组织与非公有制经济组织矛盾纠纷联动排查工作网络。探索建立非公有制企业矛盾纠纷调解委员会和商会调解委员会，发挥人民调解的独特优势，专门调解涉及非公有制经济组织的矛盾纠纷。同时，基层人民调解组织要积极与非公经济组织建立矛盾纠纷联动排查调处工作网络，积极预防和有效化解村企之间、企地之间、企业与职工之间、职工与职工之间的矛盾纠纷，切实把矛盾化解在基层和萌芽状态，为非公有制经济的发展营造和谐稳定的社会环境和周边秩序。

(四)全面提升服务质量，提供优质高效服务

一是要切实加强对法律服务工作者的业务培训力度。加强对律师、公证员、司法鉴定人、基层法律工作者及人民调解员等法律服务工作者的业务培训力度，通过举办专业培训班、外出考察等方式提高法律服务队伍的专业素质，不断满足非公有制经济日益增长的法律服务需求。

二是要强化监督，规范管理，不断提升法律服务质量。要通过认真开展政风行风评议活动等方式，强化监督，加强管理。认真听取有关主管部门和非公经济组织对法律服务工作者的意见建议，不断完善服务。要规范和净化法律服务市场，加强行政管理和行业管理，严肃查处法律服务人员在执业过程中的“吃拿卡要”等违纪违法行为。

(五)强化经费保障措施，建立长效服务机制

逐步探索建立政府购买法律服务机制。司法行政机关为非公有制经济提供法律服务的队伍主要是律师、公证员、人民调解员等，鉴于这支队伍主体不是国家公务员，无固定工资收入的现状，建议政府给予相应的经费支持和补贴，尤其是人民调解工作，政府虽有一些补贴，但基本上是无偿义务调解。因此，希望通过建立经费保障机制，充分调动法律服务人员的工作积极性，使其更好地发挥作用。