我国法治城市评估的发展与现状研究

■孙建 (司法部司法研究所研究员)

自2008年全国普法办组织开展全国法治城市、法治县 (市、区)创建活动以来，各地结合实际，加强领导，精心组织，创建工作取得了明显成效。为提高法治城市、法治县 (市、区)创建水平，各地按照全国普法办要求，逐步建立健全监督检查和考核评价体系。在此背景下，一些城市借鉴香港和国外开展法治评估的做法，尝试通过公开化的法治评估来代替政府机关内部工作自我考核评价，以此推动地方区域化法治建设，推动法治城市创建工作。其中，杭州余杭区率先推出“余杭法治指数”，无锡市、昆明市等地相继推出了本地区法治评估指数。目前我国法治城市评估的现状如何，取得了怎样的效果，还存在哪些问题和不足，怎样改进法治评估工作等等，这些问题需要加以研究。

法治评估是指，以法治的内涵为标准，对特定地区或者国家的法治状况进行评价、考察的活动①钱弘道等著:《法治评估的实验——余杭案例》，法律出版社2013年第1版，第1页。。法治城市评估属于法治评估中对特定城市的评估。法治城市评估有狭义和广义两种理解。狭义的法治城市评估，一般理解为，运用比较完整的法治指标体系，以公开透明的方式，对一个城市的法治建设进行全方位的量化测评，并向社会公布评估结果(“法治指数”)的评估活动。广义的法治城市评估，可以简单理解为包括狭义法治城市在内的，运用比较完整的法治指标体系，对一个城市或者一个特定的行政区域 (包括县、市、区)的法治建设状况进行量化测评的活动。本文研究的法治城市评估，泛指在法治城市、法治县(区、市)创建活动背景下，运用比较完整的法治测评指标体系，对一个城市或者一个特定的行政区域(包括县、市、区)的法治建设状况进行量化测评的活动。既包括向社会公布法治城市评估结果 (法治指数)的评估活动，也包括不向社会公布法治城市测评结果的自我评价活动②目前法治城市评估一词尚未看到确切的定义，此处主要是本人理解和概括。。

一、国外和香港法治评估的发展与现状

国外法治评估是伴随着社会科学的量化研究方法和社会指标运动的发展和广泛应用而兴起的。社会指标运动兴起于20世纪60年代的美国，政府和研究单位都参与到了这个运动中，利用社会指标来测量社会民主程度、社会福利程度、人们的主观生活态度以及描述社会变迁趋势③屈茂辉、匡凯:《社会指标运动中法治评价的演进》，《环球法律评论》2013年第3期。。

1968年，美国学者伊万 (W．M．Evan)尝试建立了第一个民间性的法律指标体系。主要包括每1000人口的法律学生数、每1000人口的法律教授数、每1000人口的律师数、每1000人口的立法数、离婚率、自杀率、违法率等七个指标④参见王称心、蒋立山主编:《现代化法治城市评价—北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年第1版，第18页。。之后，美国斯坦福大学法学院梅里曼等三位教授在一项研究中，将法律制度分为立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面，设计了评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系⑤戢浩飞:《法治政府指标评估体系研究》，《行政法学研究》2012年第1期。。

1996年，世界银行开始进行法治指数研究。该组织建立了“世界发展指数”数据库，其中有一项“全球治理指数”统计，下设有六个子项:表达与问责、政治稳定与暴力/没有恐怖主义、政府效能、监管质量、法治、腐败的控制。法治指数属于“全球治理指数”的一类，被视为反映一个国家无形资产的指标⑥参见俞可平主编:《国家治理评估——中国与世界》，中央编译出版社2009年第1版，第119～152页。。

目前国际上有较大影响的法治评估，是美国的“世界正义工程”的“法治指数”评估体系。这个项目是由美国律师协会联合国际律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织于2007年发起的，2008年开始发布“法治指数” (Rule of Law Index)。2008年的指数涉及6个国家。2011年，法治指数又重新设计，推出了新的法治指数，共有9个指标因数、52个具体的子因数衡量指标，扩大到66个国家，中国也被纳入统计范围⑦参见“世界正义工程”官方网站，http://www．worldjusticeproject．org。。“世界正义工程”的“法治指数”评估，在国际上具有较大影响。

除了上述评估项目之外，在“治理”、“善治”理念的影响下，国际上一些非政府组织开始针对政府治理、善治、民主、民生、人权自由、竞争力等问题，发起了一些评估项目。虽然评估主要是从政府治理或者“善治”的角度进行的，但通常也不可避免地包括一国的法治状况的内容，一定程度上间接地评估并反映一国法治发展状况。如联合国非洲经济委员会进行的“非洲善治进展”等，均在国际上产生了重大影响⑧参见俞可平主编:《国家治理评估——中国与世界》，中央编译出版社，2009年11月第1版。。

我国香港地区于2005年开始进行法治指数研究和评估。香港法治指数研究和运作是由香港一家非政府组织——香港社会服务联会和香港大学法律学院戴耀庭教授研究团队共同完成的。香港法治指数主要由7项构成⑨戴耀廷:《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期。:(1)法律的基本要求;(2)依法的政府;(3)不许有任意权力;(4)法律面前人人平等;(5)公正地施行法律;(6)司法公义人人可及;(7)程序公义。香港法治评估研究和实践对于我国内地法治评估活动产生了很大的影响，对于内地开展法治城市评估起到了直接的推动作用。

二、我国法治评估的产生与发展

总体来看，我国法治评估的产生与发展有两个方面的背景因素。一是国外社会科学量化 (定量)研究方法的引入以及在我国的逐步应用。随着国外社会科学量化研究方法逐步被我国的学者认可，国内学者开展采用量化科学研究方法应用国内社会现象的研究，开始研究并提出一些量化的指标，对某一社会现象进行量化的研究。比如中国科学院现代化研究中心开展的“中国现代化研究”，就是设计了一系列的指标，构建了现代化进程的指标体系，对我不同地区经济社会发展进行量化评估，并与国外的经济发展状况进行比较，借以客观地评估我国北京、上海等部分城市处于现代化进程的何种阶段。中国科学院现代化研究中心从2003年起，每年出版发布《中国现代化研究报告》。与此同时，各类评估类研究应运而生，中央编译局俞可平教授提出了“中国治理评估框架”，对中国作为一个国家的治理状况进行评估⑩同⑧。。随着社会主义和谐社会理论的提出，部分学者提出和谐社会评估指标体系。随着社会管理创新理论提出，以及地方维护社会稳定的需要，部分学者和一些地方推出了社会管理创新指标体系、地方社会稳定指数等等。除此之外，随着我国各类评比工作的开展，文明城市、生态建设、环境保护等等各类评估指标体系应运而生，越来越多的学者转向各类社会现象的量化研究领域，一些地方和部门结合地方治理和创建某类城市建设的需要，开展了不同形式、不同内容的评估实践。总体来看，评估指标体系研究和各类评估活动可以说方兴未艾。

我国法治评估产生与发展的另一个背景是，随着我国法治建设的深入，立法、行政和司法机关近年来对相关工作进行的量化和绩效考核逐渐受到重视。与此同时，随着依法治省、依法治市、依法治县 (市、区)等等区域法治建设实践的深入，特别是近年来全国法治城市、法治县 (区、市)创建活动的开展，怎样评价区域法治建设的效果提到了日程上，因此法治评估逐步受到一些学者和地方政府的关注和重视。浙江、江苏等地方政府在推进区域法治化的过程中开始关注法治评估，以法治评估推动区域法治建设，对区域内不同地方的法治工作进行量化评价。其他一些地方也陆续开展了一些法治发展评估的研究和实践。应该说，我国法治建设的逐步深入，尤其是依法治理和区域法治建设的实践需要，催生了区域性法治评估。

目前在区域性法治评估或者法治城市评估研究领域，已形成研究成果的主要有几个研究团队。在全国产生了较大影响的是，浙江大学光华法学院钱弘道教授领衔的法治指数研究团队，先后出版了《中国法治指数报告 (2007－2011年)——余杭的实验》、《法治评估的实验——余杭案例》等研究成果，其最重要的的成果就是与杭州余杭区合作，开展了法治指数评估实践，推出了“余杭法治指数”。中国公安大学王光教授“城市法治环境评价体系”课题组，该课题组研究形成了城市法治环境评价体系，并对1997年度至2001年度的北京城市法制环境建设总水平和分目标指数作了初步计算，进行了测评实验。云南大学法学院受昆明市委托推出了“昆明法治指数”，并进行了法治城市评估实践，公布了昆明法治指数。中国政法大学王称心和蒋立山等学者组成的课题组作了“北京市法治建设状况综合评价指标体系研究”课题，出版了《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》。此外中国人民大学部分专家正在开展法治评估指标体系方面的研究，已形成部分研究成果。

三、我国法治城市评估现状

(一)我国法治城市评估总体情况

2008年4月，全国普法办印发《全国普法办关于印发〈关于开展法治城市 法治县 (市 区)创建活动的意见〉的通知》，正式推动以法治城市、法治县(区市)创建活动为载体的依法治理工作和区域法治建设。2009年12月，全国普法办印发《关于开展首批“全国法治县 (市、区)创建活动先进单位”评选表彰工作的通知》，下发了《全国法治县 (市、区)创建活动考核指导标准 (试行)》，此后从2010年开始，每年开展一次法治城市、法治县 (市、区)评选活动。2010年评选出浙江杭州余杭区等首批法治县(市、区)。2013年评选确定了河北省唐山市等54个地 (市、州、盟)为全国法治城市创建先进单位、北京市延庆县等321个县 (市、区)为全国法治县(市、区)创建先进单位。截至目前，全国绝大部分地区都开展了法治城市、法治县 (市、区)创建活动，并制定了相应的考核指标体系，开展法治城市、法治县 (市、区)内部考核评估工作。除了内部考核评估外，部分城市推出了公开透明、面向社会发布的法治城市指数，其中影响较大的，如浙江余杭推出了引起海内外广泛关注的“余杭法治指数”、无锡市提出“自测评估指标体系”等等。

目前，各地开展的发展评估大致可以概括为两种模式。一种是以杭州余杭法治指数为代表的，以公开透明、公布法治指数为特点的公开评估模式。主要由杭州余杭区、昆明市、无锡市等地采用的公开评估模式。另一种是成都等地为代表的，以内部测评、不公布法治指数为特点的自我测评模式。全国大部分地方基本上采用内部自我测评模式，主要着眼于推动各部门的工作，不对本地区法治建设的总体状况作出评价。

(二)浙江余杭、江苏无锡、昆明、成都等地法治城市评估观察

1、浙江余杭“余杭法治指数”

余杭法治指数是内地推出的首个法治指数。2008年6月，余杭区公布了中国内地首个法治指数:2007年度余杭法治指数为71．6分。此后，浙江余杭每年进行一次评估，并发布“余杭法治指数”。2008年度余杭法治指数为71．84分，2009年度为72．12分，2010年度72．48 分，2011 年度为72．56 分⑪参见钱弘道主笔:《中国法治指数报告 (2007－2011年)——余杭的实验》，中国社会科学出版社。。

“余杭法治指数”是由4个层次、9个主体指标、50多个分指标等组成的法治指数体系。作为评价依据的数据来自于两个方面:一是与法治状况相关的官方的各项法律数据;二是群众调查问卷所得的数据。评审专家分为内部评审组与外部评审组，前者包括随机抽取的法官、检察官、政府法制工作人员等，后者包括各类与法治相关的非政府组织、学术机构、新闻媒体人员、律师以及参与过司法诉讼的当事人代表。两组打分之后，由法治指数专家评审组负责为余杭法治水平最后打分。

余杭的法治评估体系内容涵盖了余杭经济、政治、文化、社会建设的各个领域，从考核的安排上来看，基本做到了具体化、目标化，具有较强的实践性和鲜明的余杭特色。

2、昆明法治城市指数

2009年昆明市委市政府印发《法治昆明建设工作规划 (2009－2014年)》，明确了法治昆明建设工作总体规划、步骤等要求。同时提出要“建立健全依法治市量化评估体系”，科学评价昆明市的法治建设情况。2010年9月，《法治昆明综合评价指标体系》正式发布。该体系涉及法治建设各个方面及市民对法治环境的评价，由“法治的社会环境指标”、“法治的制度环境指标”和“法治的人文环境指标”3个一级指标系统，13个二级指标群和33个具体要素指标构成，运用完整的量化评测体系，将城市法治状况通过严格程序的评测量化呈现出来。

2011年，法治昆明综合评价指标体系首次应用启动。为确保法治评价工作的客观性和科学性，昆明的首次法治评测工作整体委托给独立的第三方评估团队具体负责实施。评测所使用的所有数据和资料由评估团队经独立渠道获得。指标体系中“法治的社会环境指标”、“法治的制度环境指标”，由内部评估组、社会评估组、以及专家评估组分别独立进行评价。指标体系中的“法治的人文环境指标”由评估团队另行委托独立调查机构具体实施社会民意调查。

2012年4月，经过严谨、周密工作，对昆明政府和社会运作的法治状况加以评估，最终得出分值为72．96的“2011昆明法治指数”。中国社科院法学所所长李林教授，西南政法大学校长付子堂教授等参与了“2011昆明法治指数”评审，对《法治昆明综合评价指标体系》的首次应用和评测表示肯定，认为昆明基本评价和主要结论可信度高，对促进地方法治建设薄弱环节的改革具有积极的意义。

3、无锡市法治城市创建评估指标体系

自2009年成为江苏省法治城市创建工作试点城市以来，无锡市按照江苏省委要求在法治城市创建工作上开始了积极的探索。2010年，制定出台了《无锡市法治城市创建评估指标体系及实施细则》。2011年，开展首次年度法治城市创建自测评估活动。

国家统计局无锡调查队针对指标体系中的12项群众满意率指标，按照一定比例选取了不同区域、不同性别、不同年龄、不同学历、不同职业背景的调查对象进行抽样调查。无锡市依法治市领导小组办公室对各部门提供的数据资料进行归类梳理、复核确认。来自全国各地的13位法学专家组对2010年度无锡市法治城市创建工作各自独立进行评估打分，给出评估意见，最后确定2010年度无锡法治城市创建综合评分为85．83 分。

无锡法治城市创建评估指标体系基本框架采取“8+1”结构，分9项一级指标，34项二级指标和131项三级指标。一级指标主要由推进民主政治建设，提高党委依法执政能力;加强地方法制建设，依法保障城市发展;全面推进依法行政，努力建设法治政府;坚持公正廉洁司法，维护社会公平正义;深化法制宣传教育，提升市民法律素养;加强经济法治建设，营造良好市场环境;依法加强社会建设，推进城市转型发展;深化治安综合治理，依法保障和谐稳定;扎实推进创建工作，努力建设法治城市等九大方面组成。

《无锡市法治城市创建评估指标体系 (试行)》，着眼于准确描述无锡市法治建设的工作状况和社会状态，监测法治工作存在的实际问题，全面掌握全市法治建设工作状况及其产生的社会效果。

4、成都市法治城市创建标准和测评体系

2009年3月，成都市委、市政府印发《成都市创建全国法治城市工作方案》，对全市争创全国法治城市提出了明确要求。此后市人大通过了《成都市人民代表大会常务委员会关于创建全国法治城市的决议》，编制完成了成都法治城市创建标准和测评体系。

《成都法治城市创建标准和测评体系》的主要内容包括:法制宣传教育、地方立法、法治政府建设、依法治理、司法公正、经济法治秩序建设、法律服务市场秩序建设、法律监督等8大部类137个小项，全面、集中地体现了法治城市的总体要求和核心价值。《标准和测评体系》于2009年9月正式颁布实施，并纳入当年市委和市政府联合目标管理考核。2010年6月成都市开展了创建全国法治县 (市、区)工作检查，依据《标准》明确的内容和方法进行评比、打分。

《标准和测评体系》施行至今，成都市创建工作建立起了可以量化管理的客观依据，并使之成为了衡量工作成效的唯一标准。成都市委、市政府严格按照目标体系制度化管理，对存在的问题进行了纠正和整改，取得较好的效果。

成都制定《法治城市创建标准和测评体系》，并以此实施法治城市创建目标管理，在全国具有一定的典型性，北京、安徽、河南等地也大多采取类似的做法。尽管各地评估指标体系不尽相同，在评估主体、指标设置、评估方法等方面存在一定的差异，但是评估结果只作为政府工作自我考核和自我测评，一般只用于政府的目标管理，不向社会公布测评结果。

四、关于我国法治城市评估活动的评价及思考

我国开展法治城市评估研究和实践以来，引起社会各方和学术界的关注。大致可以分为肯定和质疑两种态度。肯定者称法治评估指数为“可以量化的正义”、“法治指数彰显法治建设的科学发展导向”。有评论认为，建立法治指数确有必要，如果能够建立一套客观、真实、科学且符合中国国情的法治指数体系，用来准确评价全面衡量改革开放30多年国家与社会法制发展进步的实际情况，是有意义的。法治指数让政府“做了一次体检”，实现了一次自我考核，找到基层法治工作的盲点。也有学者把法治评估视为“地方法治建设绩效测评体系构建的实践”。江平教授认为法治指数有三大作用:推动政府工作，促进学界法治量化研究以及创建人民表达民意的渠道⑫参见钱弘道主编:《中国法治增长点——学者和官员畅谈录》，中国社会科学出版社2012年第1版。。季卫东教授在《以法治指数为鉴》一文中提出，建立一套法治指数的主要意义，包括对不同社会体制和文化进行比较分析，为改造权力结构提供更清晰的蓝图，使法治建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化等⑬参见 http://www．aisixiang．com/data/16232．html。。质疑的声音主要担心法治指数、法治评估成为另一种“形象工程”，要“谨防法治指数变为自说自话”等等。

总体而言，2008年全国普法办下发《关于开展法治城市、法治县市区创建活动的意见》后，各地根据《意见》要求，开展了对区域法治创建的评价与考核活动，建立了区域法治建设评价机制，这些法治评估活动有力推动了法治城市、法治县 (区市)创建活动，有力推动了政府依法行政和司法机关公正司法，有力推动了社会各方面的广泛参与，对于推进区域法治建设发挥了积极的作用。

当前我国法治城市评估工作还存在一些问题和不足。主要表现为:

一是法治城市评估工作开展不平衡。从全国层面上看，除了江苏、浙江等经济发达地区之外，全国其他地方法治城市创建活动还不够深入，法治城市评估更多限于内部考核和测评。

二是法治城市评估机制不健全。由于大多数地方法治城市评估更多限于内部考核和测评，主要依据政府各部门和司法机关内部数据，由政府部门主导，因此评估结果的公信力有待提高。

三是法治城市评估群众参与度不够。目前，法治城市评估主要由政府主导。虽然大部分地方评估指标都包含了群众满意度这样的指标，但是总体而言群众参与热情不高、参与度不够。

2013年8月，全国普法办公室印发了《关于深化法治城市、法治县 (市、区)创建活动的意见》。《意见》明确提出，要建立健全监督检查和考核评价体系。把创建活动纳入当地经济社会发展综合评价体系，实行目标管理责任制，定期开展督促检查，促进创建活动各项任务的落实。要结合实际研究制定创建活动评价体系和考核办法，定期进行考评，推进创建活动扎实开展。

笔者认为，在进一步深化法治城市、法治县(市、区)创建活动的同时，有必要进一步推动法治城市评估工作。

一是要根据中国特色法治建设的实际情况，研究建立一套客观、科学、符合中国国情的量化的法治城市评价指标体系，以此客观、准确评价区域性社会法制发展进步的实际情况，确保法治城市创建工作有明确标杆、明确标准。法治城市评估，能够切实起到帮助政府“做法治体检”，找到基层法治工作的盲点，实现一次自我考核的目的。

二是要建立健全法治城市评估机制。在无锡法治评估中，无锡市引入了国家统计局无锡调查队的力量参与数据采集。昆明市在评估中，委托独立调查公司参与数据采集。这些做法对于保证法治城市评估的独立、客观、公正，提高评估的公信力，都具有重要的意义。

三是要畅通群众参与法治评估的渠道。在制定法治城市考评标准时，群众应该广泛参与。在考评体系中，市民的满意度应当成为主要测评指标。要充分利用网络、手机短信、微博、微信等新型传播媒体，吸引广大群众参与法治评估。