浦东新区刑事法律援助质量管理的实践与思考

■刘玮琍 王靓(上海市浦东新区司法局)

上海市浦东新区法律援助中心刑事法律援助工作经历了从无到有的过程，从1995年的1件发展至2013年的1721件，刑事法律案件受理量总体呈现直线上扬的态势，尤其是自2011年起，经与上海市公安局浦东分局、浦东新区人民检察院、浦东新区人民法院签订了相关的工作协议，案件量增长迅猛。在新形势下，如何把握好机遇，在巩固深化原有质量监控措施的基础上，进一步构建和完善科学的质量监管体系，以求实现刑事法律援助工作从量的突破到质的提升，从机制上保障浦东新区刑事法律援助工作的健康发展，是浦东新区法律援助中心下一步工作的重点，也是取得刑事法律援助工作新突破的关键所在。

一、可借鉴的质量监管方式

综观外省市兄弟单位和上海市其他区县在案件质量监管方面所开展的工作，目前较为流行的做法是加强案后质量评估:一是引入并建立专家评估或行业评估机制，形成相关评估指标体系;二是从评估对象、评估方式、评估专家的选任、评估标准与等级、评估流程、评估内容与结果、奖惩等方面进行了相关规定;三是按照案件办理阶段，设定案件受理指派、案件庭前准备、案件开庭审理、案件总结、案件审结归档五大评审模块，进行“百分制”评审;四是根据案件承办人员在案件办理中的时效性、运用法律法规的准确性、与受援人、审理机构沟通的有效性、案件材料及法律文书的规范性等综合因素，对案件质量作出“优秀”、“合格”、“不合格”三个等级的评估，从而反映案件质量和律师的工作量。

二、构建浦东特色的质量监管体系

“他山之石，可以攻玉”，兄弟单位在案件质量监管工作先行先试的探索，以及相关规范性文件的形成，对我区构建案件质量监管体系颇有启发，结合我区刑事法律援助工作的实际情况和在案件质量监管实践工作中积累的经验，以及新《刑事诉讼法》、《关于刑事法律援助工作的规定》和2013年9月1日施行的《上海市刑事法律援助工作实施办法》的相关规定，我们认为，法律援助案件质量事关案件办理的全过程，应从案前、案中、案后三个不同阶段构建完善的质量监管体系。

质量监管体系的构建主要涉及到监督对象、监督主体和监督方式三个部分。律师作为刑事法律援助质量的监督对象，无须赘述。监督主体，则可分为内部监督主体 (包括法律援助机构质量监管人员和受援人等)和外部监督主体 (包括公检法部门、新闻媒体监督等)，监督主体的作用将在监督内容中予以体现，故本文着重从监督内容方面阐述浦东新区目前正在推进及探索的相关内容。

律师作为刑事法律援助质量监管对象，根据律师在整个刑事法律援助过程中的介入时间，将质量监管分为案前控制，案中跟踪，案后评估三阶段内容。

(一)案前保障把关

1、强化刑事法律援助工作协作机制，为律师顺利办案提供保障。第一，重大举措性的工作由上级部门浦东新区司法局主要领导出面与办案单位沟通、协调，取得办案单位的支持与配合;第二，基础日常性的工作以文件形式予以确认，规范和简化工作流程，提高效率;第三，研究突破性的工作，建立工作协调机制。在此基础上，建立由浦东新区司法局牵头，公、检、法、司组成的工作联席会议制度，定期通报刑事法律援助工作情况，分析刑事法律援助工作形势，研究解决实践中存在的问题，使已有的良好协作关系制度化，不断推进浦东新区刑事法律援助工作的持续、良性发展。通过上述方式，一方面能为律师畅通履行职责提供保障和条件，更好地为受援人提供服务，另一方面能及时沟通了解律师在办案过程中的表现和办案质量。

2、严格律师选任和加强律师刑事法律援助业务培训，确保律师业务素质过硬。此前已经建立了由100名律师组成的刑事法律援助骨干队伍，为了更有效地保证刑事法律援助案件的及时办理及案件质量，2013年浦东新区法律援助中心修订并出台了《上海市浦东新区法律援助骨干律师队伍管理办法》。该办法细化规定了法律援助骨干律师的权利和义务、骨干律师队伍的组建和培训，以及监督考核等方面的内容，并以此为契机，于2013年3月1日在全区范围内发布了《关于招募法律援助骨干律师和法律援助骨干律师事务所的通知》，通过严格筛选，92名新招募的政治素质高、刑事诉讼业务能力强、具备一定的执业年限并热心法律援助事业的律师被纳入到浦东新区法律援助骨干律师的队伍中，为进一步推进和保证法律援助工作的发展提供了人才保证。此外，为进一步严格未成年人刑事法律援助案件办案律师的选任，我们会同浦东新区检察院、上海市公安局浦东公安分局联合发布了未成年人刑事法律援助案件由专门组成的律师队伍负责代理辩护的实施意见，选定熟悉未成年人身心特点的87名律师，专职办理未成年人刑事法律援助案件，无特殊原因的，在侦查、审查起诉、一审各阶段都指派同一名律师办案，从源头上确保和提高刑事法律援助的办案质量。与此同时，不断加强对律师队伍的业务培训，邀请市法律援助管理机构的领导、公检法部门的负责人员、沪上资深刑辩律师以及法律援助骨干律师代表，定期对法律援助律师队伍开展政策培训和业务指导，旨在不断提高律师的办案能力和业务水平。

3、做好受援人的适格性审查，节约司法资源是质量监管的应有之义。做好对刑事受援人适格性审查，让司法资源真正做到为弱势群体服务，属于质量监管内涵之一。因此，要研究解决的主要涉及两方面问题，一是新《刑事诉讼法》第34条“除经济困难外的‘其他原因’没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请”的规定中“其他原因”的范围认定问题。根据浦东新区刑事法律援助工作实践，我们认为下列情形可以考虑纳入因“其他原因”予以刑事法律援助的范围:犯罪嫌疑人、被告人为70周岁以上老年人的;犯罪嫌疑人、被告人为肢体残疾的;犯罪嫌疑人、被告人为少数民族的;犯罪嫌疑人、被告人为外国籍或无国籍人的;共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已经委托辩护人或依法予以法律援助的。二是关于外地农村户籍犯罪嫌疑人、被告人经济困难审查的现实困境问题。根据《上海市刑事法律援助工作实施办法》规定，犯罪嫌疑人、被告人因其监护人、近亲属或者其委托的其他人员地址、电话等联系方式不详，无法协助提供经济困难证明的，经办理案件的公安机关、人民检察院、人民法院书面注明，可以视作符合本市法律援助经济困难标准。这一规定为解决上述问题提供了法律依据，将有效提高刑事法律援助工作的效率，拓展刑事法律援助的覆盖面。下一步我们需要在文书注明的规范性和流程衔接的合理性上进一步予以细化，使其更具操作性，与公检法机关更好地配合和衔接，在切实拓展刑事法律援助覆盖面，维护司法公平正义的同时，不随意扩大法律援助范围，保证司法资源落在实处，发挥最大的效应。

4、刑事法律援助案件分类受理指派。借鉴近期上海市法律援助机构推出的三项法律援助案件质量监督机制之一“法律援助案件受理风险评估机制”的内容，结合浦东以往开展刑事法律援助工作的实践，立足刑事法律援助案件有别于民事、行政法律援助案件的自身特殊性，确立刑事法律援助案件的受理评估模式。综合评估犯罪嫌疑人、被告人的年龄、认知能力、精神和身体状况、家庭背景、认罪情况、案情复杂程度和判决可能结果等方面的因素，将刑事法律援助案件分为一般案件和重大、疑难案件。对于重大、疑难案件，在受理审查环节，采取指派前集体讨论，指派有五年以上刑事办案经验律师承办;对于可能判处死刑、无期徒刑的案件，指派具有十年以上刑事辩护执业经历的律师承办等措施，妥善处理该类案件。对于一般案件则根据案件类型，针对性地指派熟悉相关类型案件的法律援助律师承办。

(二)案中跟踪论证

主要采用法律援助机构主导，律师、受援人双方参与，案件分类监督的等制度强化案中的质量监管。

1、设立岗位确定专人负责，跟踪办案动态。2013年，我们进一步充实刑事法律援助质量监管工作力量，专门设立了案件监督岗位，负责庭审旁听、信访和律师投诉处理、征求刑事诉讼办案单位意见、年度法律援助案件质量检查以及法律援助案件质量专家评估等方面的工作。根据上海市法律援助案件质量监控标准，旁听率要达到案件总量的2%。在此基础上，浦东新区法律援助中心通过设定专人专岗的方式，确保旁听率达到5%。

2、律师定期报告和受援人监督反馈相结合，掌握办案进度。律师和受援人是刑事法律援助案件最直接的参与者，随时听取受援人的意见是质量监管的关键，设计使用《案件跟踪记录》表，列明“预计会见犯罪嫌疑人、被告人日期”、“预计阅卷日期”、“开庭日期”等关键时间节点，通过让承办律师定期报告案件情况，监督律师在诉讼过程中的阶段性工作情况，掌握案件推进情况。同时制作《受援人意见反馈表》了解与诉讼相关的情况，对案件进行质量监管。此外受援人可以提出要求更换不称职律师及相关的投诉和意见。

3、妥善处理重大、疑难案件。对于重大、疑难案件，律师承办后，引入社会调查、心理疏导等措施，建立案中专题研讨制度，辅助确保该类案件的办理质量，并实现全程跟踪。对无罪辩护实行事前报告和评估制度。

(三)案后评估考核

“专家评估”概念最先出现在英国，为了克服非专家评估办案质量的不足，英国法律服务委员会推出了“同行审查”(peerreview)的概念，即由作为同行的其他律师进行质量评估，以增加评估的权威性。根据浦东的刑事法律援助工作现状和实践，我们在目前已经建立的包括群众满意度测评、受援人意见回馈、年度案件质量检查等在内的评价措施基础上，引入同行质量反馈机制，构建涉及案件分类抽查、量化考核、差额给付、奖优惩劣等在内的规范性文件制度体系，不断完善质量监管的案后评估考核。

1、建立相关部门和同行质量评估反馈机制。制作每月定期向浦东新区看守所、浦东新区人民检察院和浦东新区人民法院相关业务部门发放的《法律援助工作意见征询表》，了解各办案单位对法律援助律师办理刑事法律援助案件的意见，并将反馈情况作为评价律师法律援助服务质量的重要依据，逐步建立办案机关对律师办案水平和质量的反馈机制。同时，借鉴并引进法律援助的同行评估机制或第三方评价体系，定期聘请资深律师作为质量评估人员，对刑事法律援助案件的办案质量开展评估，使评价更具科学性和准确性，确保案件质量评估考核的规范化和制度化。

2、形成规范性文件和量化考核标准。按照《上海市法律援助机构案件质量管理办法》、《上海市法律援助案件质量评估体系》要求，结合我区实际，将现行的一些实践做法形成制度体系，着手拟定《浦东新区法律援助案件办案质量评估考核办法》等质量监管方面的规范文件。首先明确将重大、疑难刑事法律援助案件作为重点评估对象，实行全面评估，对一般刑事法律援助案件则按照不低于案件总数3%的比例进行抽查，为此，专门制作《办结案件随访登记表》，从服务态度、办案过程、办案结果、是否收受财物、总体评价等方面征询受援人意见。其次，根据承办律师从办案程序、实体要求、归卷情况、受援人满意度、质量监管情况反馈等方面综合考核律师的办案质量，量化考核结果，按照“优秀”、“合格”和“不合格”三个档次对办案质量予以评定。最后，根据评估结果在办案补贴的标准范围内，给予相应档次的补贴，实行办案补贴的差额给付。同时进一步完善奖励惩处机制，将处理违纪违规与表彰奖励相结合，每年年底根据律师办案情况评选出一批优秀骨干律师，给予物质和精神上的奖励，对办案质量好的，在指派上作适当倾斜，对办案质量差的及时调整出法律援助骨干律师队伍，以此激励和敦促法律援助人员提高办案质量，保持法律援助骨干律师队伍的总体平衡和稳定。