关于构建城乡一体化公证服务体系的思考

广西自治区司法厅公证管理处

关于构建城乡一体化公证服务体系的思考

统筹城乡发展、推进城乡一体化建设是当前各级各部门肩负的重大历史任务，也是各级各部门创新社会管理面临的新课题。今年以来，司法部、广西自治区司法厅为贯彻落实党的十八大关于创新社会管理、加快公共服务体系建设、推进基本公共服务均等化的精神，相继作出推进公共服务体系建设、构建城乡一体化服务体系部署。构建体系是一项庞大而复杂的系统工程，其中涉及公证体制、机制、人员配备及资源配置等诸多问题。因此，各级公证部门必须从战略和全局的高度出发，充分认识推进城乡一体化建设的重要意义，进一步增强构建体系的紧迫感、使命感和责任感，积极探索并大力构建公证服务体系，从根本上解决农村群众在资源共享上、国民待遇上与城镇居民享受同样的公证服务，不断推进公证事业健康持续发展。

一、城乡一体化公证服务体系的内涵

城乡一体化公证服务体系是指将城市和乡村置于同一系统下，整体规划，整合资源，使城乡居民特别是农村群众享受同等水平的公证法律服务。城乡一体化公证服务体系建设必须以满足城乡居民日益增长的公证法律服务需求为出发点，以公益性、均等性、普惠性、便利性、差异性为原则，努力实现“服务资源趋于均衡、服务能力显著提升、服务方式更加便捷、服务满意度明显提高”的四大目标。

（一）服务资源趋于均衡。全区公证机构的设置、调整进一步趋向合理，县域公证工作得到加强，县域公证机构辐射乡村的能力进一步提升，城乡差距进一步缩短，公证资源覆盖全面、配置合理。

（二）服务能力显著提升。公证服务领域广泛拓展，大力拓展教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育及新农村建设等领域的法律服务，进一步促进基本民生工程建设，努力维护和实现人民群众合法权益。积极开展公证法律援助，确保穷困及老、弱、病、残等弱势群体合法权益得以实现。公证行业的服务意识和诚信意识进一步增强，服务社会经济发展、服务人民群众、服务和谐社会稳定的能力不断增强。

（三）服务方式更加便捷。全区公证机构的信息化建设全面铺开，公证机构的内部管理、执业规范化建设水平进一步提升，服务可及性、便利性和高效性明显提升，城乡居民能够就近方便、快捷地获得公证法律服务。

（四）服务满意度明显提高。公证法律服务需求调查和反馈工作机制基本建立，以群众满意度为导向的公证法律服务评价体系不断健全完善，群众满意度明显提高。

构建城乡一体化公证服务体系就是在公证法律服务中，把城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，建成并切实促进城乡在公证法律服务活动的一体化，改变长期形成公证法律服务的城乡二元社会结构，实现城乡在法律服务资源共享上的平等、国民待遇上的一致，让农村群众享受到与城镇居民同样的公证法律服务，更好地促进整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

二、城乡一体化公证服务体系的构成

城乡一体的公证服务体系应由公证服务供给体系、公证服务保障体系、公证服务评估体系三大体系构成：

（一）公证服务供给体系。公证服务供给体系是整个体系中的关键点。服务供给体系应包括服务供给的主体和服务供给的内容。公证服务供给主体是公证机构和公证员。公证机构和公证员的数量配备除了基本满足城乡居民基本法律服务需求外，还要兼顾公益性、差异性，如乡镇、村屯的公证机构和人员配备需根据实际情况配置，给予适当的政策倾斜，尽量扩展服务地域范围。公证服务供给体系的内容，要立足于公证职能，着眼于城乡居民最关心、最直接、最现实的利益问题服务，不断拓展服务领域和提高服务效果。

（二）公证服务保障体系。公证服务保障体系是整个体系的基础点。立法的支持、灵活的体制机制和专业高效的人才队伍是公证服务保障体系的重要内容。立法的支持主要是健全公证法律法规，严格公证机构设置、公证员的准入、公证执业规范化和保证公证效力的执行。建立符合公证行业规律的体制机制，就是最大限度地调动各方面的积极性，激发公证行业的活力。公证队伍建设既要加强公证员职业化建设，保证公证服务质量，还要建立一支公证联络员队伍，有计划有步骤地从乡镇基层法律服务人员、乡镇政府部门工作人员、志愿者等人员建立一支公证联络员队伍，普及公证知识，扩大公证服务影响力。

（三）公证服务评估体系。公证服务评估体系是整个体系的把控点。科学的服务评估体系通过外部、内部的监督，对公证服务质量和内容进行评价，有利于公证机构及时地总结服务经验，查找服务不足，不断提高服务质量和服务效果。公证机构和公证员的评估要全面、科学，突出重点，注重评估结果的实际运用，并通过评估树立典型、查找不足、督促整改，达到以评估建机构、强队伍、优服务、促发展的目的。

三、构建城乡一体化公证服务体系的重要意义

（一）构建城乡一体化公证服务体系是实施依法治国、建设法治政府的必然要求。积极参与法治建设是司法行政工作围绕党委政府中心工作，服务当地经济社会发展大局的重要举措和有效手段。调动和发挥好公证部门的独特作用，也是司法行政工作充分展示其服务党委政府中心工作、服务经济社会发展不可或缺的重要职能之一。如在推进社会经济重大项目建设涉及征地拆迁等热点、难点问题时，公证部门作为中立机构，提前介入并协助相关部门开展法律大宣讲，能更好促使当事人理解、支持和配合政府工作，对进一步密切党众干群关系，减少冲突事件发生起到积极作用。尤其在征地拆迁中，由于公证部门介入并严把法律关，进一步促进依法行政，避免违法作为，在很大程度上预防和杜绝违法征地拆迁现象的发生。因此，构建城乡一体化公证服务体系是实施依法治国、建设法治政府的必然要求。

（二）构建城乡一体化公证服务体系是推进公证事业健康持续发展的必然趋势。目前，我国尚为农业大国，我区亦为农村大省区。就我区而言，农村人口约占全区总人员的80%以上。可见，农村是公证部门有待开发和拓展的大领域。然而，由于体制、机制及人员等与公证业发展适应因素的影响，公证业务特别是欠发达地区的公证业务难以拓展至农村地区，甚至个别地区的涉农公证业务出现不该出现的空白和盲区。其日常公证业务来源仅限于城镇居民上门申请办理的继承、赠与、委托、声明、遗嘱等传统事项。而对于涉及新农村建设、经济合同及土地承包等涉农类公证了了无几，业务拓展的广度和深度远远不够，不利推动公证事业全面深入、健康持续发展。与此同时，随着农村人员交往和涉农经济流动日渐频繁，其对法律服务的需求日益增强。而加强城乡一体化公证服务体系建设，恰好满足了农民群众这一缺口。同时亦可进一步拓展公证业务，不断推进公证事业健康持续发展。因此，公证业务亟待向农村公证领域的广度和深度拓展、延伸。

（三）构建城乡一体化公证服务体系是基层群众的新期盼。随着社会发展、经济往来、人民生活水平不断提高，加之普法教育的广泛深入，农民群众的法律意识和维权观念日渐增强；但他们真正能利用法律武器保障正常的生产生活秩序、维护个人合法权益的能力和水平仍存在一定的差距和不足。因此，广大农民群众迫切期盼一个恪守中立、可预防矛盾纠纷的机构和人员帮助其解决后顾之忧，而公证法律服务恰好满足了广大农民群众的这一需求。

（四）构建城乡一体化公证服务体系对维护社会和谐稳定起到独特的作用。预防纠纷减少诉讼是公证的重要职能作用之一。当前，社会安定和谐局面面临许多压力，存在很多不稳定因素。推进城乡一体化公证服务体系建设，将公证职能延伸至基层可以有效发挥其预防纠纷矛盾、减少诉讼的职能优势，无形中化解诸多民间矛盾纠纷，减少社会维稳压力，促进社会和谐稳定。

四、广西城乡公证服务体系的现状

近年来，广西在推进市、县公证工作协调发展、推进公证服务农村做了一些尝试。广西区司法厅分别于2011、2013年下发了《关于加强我区县域公证工作意见》和《关于加强我区市级公证处工作意见》，对市县两级公证机构建设即硬件建设、队伍建设和业务发展等方面提出了明确的标准和要求，对各项任务指标进行分解，进一步明确工作完成时限，在很大程度上推进市、县公证工作的开展。同时，为进一步加强县域公证工作建设，整体推进公证工作均衡发展，2012年，广西区司法厅下发了《关于开展市、县公证处对口帮扶工作的通知》，要求市级公证处实施县域公证处的帮扶工作，对县域公证处提供力所能及的资金和物质、智力等帮助。尽管各级公证机构开展了相应工作，取得了一定的工作效果，对推进公证法律服务起到积极的促进作用，但对于党的十八大提出的全面深化改革、统筹城乡协调发展以及司法部关于推进公证法律服务体系建设的新要求、新任务仍存在一定的差距和不足：

（一）公证服务网络有待进一步建立和完善。就目前而言，广西的公证组织结构仅为自治区、市、县三级公证结构，缺少乡镇、村（社区）联络站（点），服务网络不够健全。此外，乡镇司法所协办公证业务极少，甚至绝大部分乡镇司法所停止协办公证。公证服务难以延伸至乡镇、村屯等基层。

（二）公证人员严重不足。一是公证员不足。纵观我区公证机构人员配备情况，市级公证处配备的公证员基本上能够满足日常工作需要，但县级公证处公证员明显不足，如我区大多县级公证处配备公证员2名，个别公证处仅有1名公证员。县级公证处直接面对基层，是开展公证服务的生力军，不管是“1人处”还是“2人处”，公证员的配备离一体化公证服务体系服务要求明显不足。二是公证辅助人员不足。从目前广西各公证机构情况来看，公证辅助人员配备明显不足。除市级公证机构的公证员基本配备了相对的公证员助理以外，县级公证处大多为一个公证处仅配备1名辅助人员。辅助人员不足，难以应对繁杂的辅助事务。三是缺乏公证联络员（或协办员）。由于大部分乡镇司法所停止协办公证业务，故在乡镇一级即缺少了公证联络员（协办员），公证业务联系出现了脱节现象。而对于村屯既无派驻公证联络点，更无联络员。上述人员的紧缺，削弱了公证服务体系建设。

（三）公证人员的工作积极性、主动性有待提高。因我区绝大部分的公证机构未改制，属司法局隶属下的行政体制二层机构，其独立法人地位和人财物自主权未能完全落实，不能按照市场机制和自律机制运行，公证人员工作的积极性、主动性难以调动，在很大程度上影响公证服务向农村等纵深方向发展，导致乡镇、村屯的公证服务资源比较匮乏。

（四）公证服务的内容和形式亟需改变。因乡镇、村屯交通不便，加之公证人员得不到应有的奖（激）励, 公证人员主动服务基层意识较差，习惯坐堂办公,很少也不愿深入农村巡回办证、上门服务和拓展业务，故导致公证服务在农村出现业务量少、公证内容和形式单一，公证法律服务难以向农村区域拓展、延伸。

（五）基层群众的法律意识有待进一步提高。虽然各级政府大力开展普法宣传教育，在一定程度上唤起了公民的法律意识。但就公证法律专项宣传活动而言，司法行政及公证部门在这方面仍显力度不够，公证法律知识尚未真正深入人心，公众特别是农民群众的公证意识仍显淡薄，对公证制度、公证职能作用及公证法律知识等了解不够，寻求公证维护自身合法权益的法律意识有待进一步提高。

五、构建广西城乡一体化公证服务体系的设想

构建城乡一体化公证服务体系，涉及到方方面面的问题，关键应抓住公证体制改革、网络建立、人员充实、服务方式创新、监管和激励机制建立等关健环节，并坚持 “广覆盖、创机制、重基层、强队伍、重考核”的发展战略思路。

（一）深化公证体制改革。认真贯彻《公证法》和司法部公证体制改革的工作部署，逐步淘汰、撤销行政体制公证机构，壮大、完善自收自支的事业体制公证机构。建立完善的公证机构业务、质量、财务、资产等管理制度，规范公证业务操作规程，建立完善责权利统一、符合公证职业特点的内部分配制度，实现公证机构的独立法人地位和人财物自主权，完善公证机构运行机制，充分调动公证机构及其公证人员的工作积极性、主动性，使之更好地服从和服务于新农村建设和社会经济发展，为构建城乡一体化公证服务体系提供体制保障。

（二）加强县域公证工作，建立健全覆盖城乡的公证服务网络。一是加强县域公证工作。县域公证工作是推进一体化公证服务体系建设的关键节点。要通过政策倾斜、加大投入等措施加强县域公证机构建设，改善公证机构硬件设施。进一步加强对口帮扶工作，市级公证处向对口帮扶的县域公证处提供资金、物品，特别是业务指导等方面的支持，进一步提高县域公证员的业务能力和服务水平，促进公证事业的整体发展。以业务优良、管理规范的市公证处为依托，建立人才培训基地，统一组织县域公证机构的公证员到培训基地学习，提高公证员的理论基础和实践操作能力。探索公证员职称、晋升前与基层服务经历挂勾的工作机制，树立服务基层意识，帮助县域公证机构提升服务能力，缩短城乡差距。二是加强乡镇、村屯公证服务网络建设。要以乡镇司法所、村级普法办（或法制室）为依托，分别设立诸如公证服务站、驻村公证服务联系点，落实专人协助日常工作，逐步建成由市、县、乡镇、村“四位一体”的公证服务网络，使之组织有保障，业务有专人协助管（办）理，工作规范运行，为构建城乡一体化公证服务体系提供有力的组织保障。

（三）充实人员。一是充实公证员。在做大做强市级公证工作的同时，重点要扩大县域公证机构规模，充实基层公证员力量。要充分运用考核任命公证员制度，解决县域及欠发达地区公证机构的缺员问题。在条件允许的情况下，对于基层业务量大区域的公证机构，可按当地人口1∶20000的比例配齐配强公证员，以满足公证一体化建设和业务发展需要。进一步建立和完善合理有效的分配激励机制，充分调动公证员的积极性，为公证员队伍稳定和发展注入生机和活力。进一步加强公证员任职前培训和行业职业培训，通过各种途径更新公证员的专业法律知识，提升公证员专业知识水平、工作技能和服务质量。进一步构建市县公证处之间、公证员之间交流平台，总结经验，发现问题，分析问题，解决问题。进一步加强公证员职业道德和执业纪律教育，认真落实《公证员职业道德基本准则》，深入开展理想信念教育、法纪法规教育。二是配足公证辅助人员。随着城乡一体化公证服务体系建设和基层公证业务的进一步拓展，公证业务量将逐步增大。为提高工作效率，需进一步充实公证辅助人员。一般情况下，每名公证员应配备2名以上相对固定的公证辅助人员，以应对繁复的工作量。三是落实专职行政人员。每个公证机构应落实至少1名公证行政管理人员，以应对行政事务，加强日常行政管理，规范公证运行。四是聘用乡镇、村屯业务协办（管）员。可通过挂靠司法助理员、大学生村官、普法辅导员或公益性岗位招聘、聘用热心公证事业的退休政法干部等途径，为公证机构驻乡镇、村屯公证服务站（联系点）落实协办（管）员，以维持基层服务站（点）正常开展。一般来说，可在乡镇公证服务站聘用1名公证协办员，村（屯、片）设1名联络员。上述人员主要任务是协助公证部门办理业务、开展公证法制宣传、协助群众申请办理公证业务等。从组织结构管理上看，驻乡镇、村的公证服务站（联系点），隶属组建公证机构的直线管理，归组建公证机构的充一调度和安排，人员由组织公证机构统一管理，工资、保险等福利待遇等由组建公证机构负责。

（四）加强培训，提高公证人员的业务素质。要分级分期分批对公证员、公证辅助人员、公证协办员（联络员）进行执业道德、法律知识和业务技能培训。要增强培训的针对性和实效性，特别要加强对乡镇（村）协办员（联络员）的培训，使之对相关法律知识、公证的业务范围、申办公证的程序及需要提供的证明材料等内容有所了解和掌握，以利于工作开展，提高工作效率。

（五）落实经费保障。各公证机构要从服务群众和推动公证事业健康持续发展的高度出发，大力拓展农村业务领域，不断增加办证量，并在年度预算中安排一定比例的业务收入用于驻乡镇、村屯服务站（点）办公费用及聘用人员工资、福利待遇及奖励激励等费用支出，以确保公证服务网络健康、持续、规范、高效运行。

（六）创新服务方式。一是开展巡回办证、蹲点办证。公证机构要定期或不定期组织公证人员深入乡镇（街道）、村（社区）服务站（网）点检查指导和开展公证咨询、受理公证业务，开展现场办证。特别是对简易的公证事项，要提高办证效率，做到及时受理及时出证，全面提升服务水平和公信力。二是推行公证行业的信息化建设。公证机构应顺应时代的发展需要，进一步推广使用统一的办证软件，创新网上公证业务咨询、预约服务、网上受理、短信通知、快递取证等现代服务方式，运用现代科技服务手段来弥补农村因交通不便带来的服务缺陷，让城乡居民足不出户便可享受公证法律服务，使公众享受公证服务更轻松更便捷。

（七）积极拓展公证服务领域。要密切关注城乡协调发展、公共服务体系建设、新农村建设中对公证服务的需求变化，在巩固传统公证事项的基础上，对接经济社会、人民群众服务的新需求。要大力推进公证服务介入教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、住房等领域，为推进城乡民生工程建设、维护城乡居民合法权益提供法律支持和保障。要贯彻落实好法律援助实施办法，为困难群众、弱势群体提供公证法律援助，不断扩大法律援助的覆盖面，让广大受援对象深切感受到公证关怀服务的温情。

（八）大力开展公证法律宣传。依托城乡公共场所及村屯普法阵地，定期开展公证法律宣传，普及公证法律知识。定期或不定期深入村屯、街头开展 “公证进乡村”活动，通过发放“公证便民服务联系卡”、印发宣传资料、解答公证咨询和现场办证等多种形式，广泛宣传公证法律知识，努力营造公证法制氛围，不断增强基层群众的公证维权意识，进一步提高公证公信力和群众认可度。

（九）强化服务监管，建立和完善绩效考评机制。要建立科学合理的公证服务绩效考评体系，加大公证服务监督力度。要坚持“高标准、严程序、易操作、重实效”的考评原则，对公证机构队伍建设、业务建设、制度建设、硬件建设等方面进行考评，对公证员在德、能、勤、绩等方面表现进行考评，并将考评结果与年度考核、评优表彰相结合。在考评体系中，应侧重考查公证质量的优劣和群众满意度的高低等内容。考评中，要结合查看投诉举报记录、公证卷宗、公证质量检查报告等材料，考查公证处是否严格落实三级公证质量检查制度，是否规范制作公证文书并按规定程序出证存档等。另外，要通过设置群众意见箱、发放群众满意度调查表、开展“公证恳谈日”活动等方式，测评出群众对公证处的满意度。最后，对于在考评中表现突出的公证处，要进行大力宣传，树立典范，推广经验，促进全区公证工作新发展。

（责任编辑 赵海鸥）