探析我国社区矫正法律监督制度之完善

张云霄（北京市朝阳区人民检察院）

探析我国社区矫正法律监督制度之完善

刑罚文明与否是衡量人类文明程度的重要标准之一，从肉刑到监禁刑再到以社区矫正为代表的非监禁刑，刑罚制度的每一次变革都是人类社会文明进步的一次飞跃。社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动①参见2009年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。。其主要包含社区矫正工作人员、社区矫正工作的对象、社区矫正的内容以及社区矫正的程序等四方面要素。而社区矫正法律监督，是指人民检察院依法对公安机关、人民法院、司法行政机关在社区矫正过程（交付矫正、矫正过程、变更与终止矫正）中开展社区矫正工作（教育矫正、监督管理、帮困扶助）的执法、司法活动是否合法进行的监督，以保证社区矫正的依法公正实施的活动②周伟：《关于社区矫正法律监督若干理论问题的探讨》，《中国检察官》，2012年第2期。。检察机关对社区矫正活动进行法律监督，其主要目的是通过依法发现和纠正社区矫正中存在的违法犯罪问题，保障社会矫正工作依法顺利开展，保障社区服刑人员的合法权益，以进一步促进社会和谐稳定，维护社会公平正义。

一、监督的具体内容

检察机关依法开展社会矫正法律监督工作，应当明确社区矫正法律监督的主要内容。概括起来，主要包括：第一，把好“入口关”，即依法对法院的判决、裁定中涉及对罪犯实施社区矫正的内容进行法律监督，从源头上保障实施社区矫正的公正性和正义性。这一阶段监督的对象主要是审判机关及其工作人员。第二，把好“过程关”，既依法对交付执行社区矫正的活动进行法律监督，又依法对具体的监管、教育、矫正等一系列活动进行法律监督，确保社区矫正始终在法治的轨道上正常运行。这一阶段监督的对象主要为司法行政机关、公安机关以及参与社区矫正工作的社会组织及其工作人员。第三，把好“出口关”，即依法对开展刑罚变更执行以及解除、终止执行社区矫正的活动进行法律监督，依法打击和有效预防在此过程中可能存在的职务犯罪行为，防止司法腐败。这一阶段监督的对象主要涉及审判机关、司法行政机关、公安机关及其工作人员。第四，把好“保护关”，即依法受理申诉控告，充分保障社区服刑人员以及其他人员的合法权益，尤其是其刑事诉讼权利③张建升等：《检察机关如何有效开展社区矫正法律监督工作》，《人民检察》，2010年第21期。，实现社区服刑人员在社区矫正过程中权利的保护和救济。这一阶段监督的对象主要为司法行政机关、参与社区矫正的社会组织以及检察机关自身及其工作人员。

二、面临的主要困境

由于受到内外因素的综合影响，检察机关对社区矫正法律监督的规则、方式和效能在很大程度上受到制约。就目前而言，我国社区矫正法律监督工作面临的困境主要表现为：

（一）“柔性监督”为主，“刚性监督”不足

目前，关于我国社区矫正法律监督制度的法律法规主要体现在三个方面：首先，修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称新《刑事诉讼法》）第265条原则性地规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，如果发现有违法的情况，应当通知执行机关予以纠正；其次，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同制定的《社区矫正实施办法》第2条和第37条规定，人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行监督，发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者建议书，交付执行机关；最后，修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》（试行）第659条规定，针对在社区矫正执法活动中出现的9条违法情形的，人民检察院应当向社区矫正机构提出纠正意见。上述法律法规明确规定人民检察院作为我国法律监督机关，有权对社区矫正的各个执法环节依法予以监督。但是对于监督的对象、监督的程序、监督的方式、监督的效力④比如目前，作为检察机关法律监督形式之一的“提出纠正违法意见”缺乏强制执行力。因为在本质上，检察机关提出纠正违法意见只是一种监督建议权，不是实体处分权，法律没有规定被监督单位法律责任。参见林礼兴等：《社区矫正法律监督机制的构建和完善》，《人民检察》，2012年第1期。、监督的期限等均没有作出明确的规定，从而导致在司法实践中，检察机关履行相关监督职责缺乏充足有力的法律依据，这将在根本上影响和制约检察机关对社区矫正的法律监督效果，甚至使得法律监督“流于形式”。

（二）“静态监督”为主，“动态监督”乏力

目前，关于社区矫正的法律监督手段方式比较缺乏，而且比较落后，依然是简单而粗放的“人力型”监督模式为主，这不仅大大增加了检察人员的工作负担，导致原本就紧张的检察资源更加捉襟见肘，而且容易导致监督的风险性和不确定性增加，最终影响法律监督的效果。此外，虽然《社区矫正实施办法》中明确要求司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，以实现社区矫正工作动态数据共享，但是，由于受思想观念、科技投入等问题的困扰，检察机关有关“监所检察信息化”建设仍然比较滞后，检察人员目前无法利用信息化建设所提供的有关社区矫正的动态数据和信息来对社区矫正的实施情况进行及时了解和掌握，从而导致缺乏有效的“动态监督”。

（三）“书面监督”为主，“实地监督”缺失

早在2005年，最高人民检察院已经在监所检察厅内设置监外执行检察处来具体负责有关社区矫正的法律监督工作，但实践中一些省市级检察机关监所检察部门并没有设置与社区矫正相关的法律监督组织机构。此外，一些基层检察机关也没有专门的检察人员来负责社区矫正法律监督工作，而是或者由“驻所检察室”兼职负责，或者由监所部门的内勤人员代为负责。有些地方虽然设置了基层检察室来实现社区矫正法律监督的重心下移，但是在人员的配置、场地的选择、工作的流程等方面仍不规范。因此，监督的组织机构不健全将直接制约社区矫正法律监督工作的正常开展。现在很多地方检察机关的检察人员主要是依靠“书面审查”的方式去发现社区矫正执法、司法活动中存在的一些比较突出的问题，从而履行关于社区矫正法律监督职责，缺乏比较客观、深入、有效、主动的“实地监督”。

（四）“单一监督”为主，“合力监督”欠缺

开展社区矫正法律监督工作需要多个执法部门的共同配合和合作，涉及的部门多、人员广、范围大。体现在：一方面，对内而言，检察机关监所部门如何与公诉部门、反贪部门、反渎部门、未成年人犯罪检察部门（以下简称“未检部门”）、职务犯罪预防部门等部门形成关于开展社区矫正法律监督工作的合力，依然是检察机关内部资源优化整合的一道难题；另一方面，对外而言，检察机关与人民法院、司法行政机关和公安机关等单位的协调和沟通依需完善。

三、完善社区矫正法律监督工作的相关建议

针对目前我国社区矫正法律监督工作面临的主要困境，检察机关应进一步完善对社区矫正的刚性监督、动态监督、实地监督和合力监督，促进我国社区矫正工作的科学健康稳步发展，形成有中国特色的社区矫正法律监督制度体系。

（一）根本出路：增强对社会矫正的“刚性监督”

从我国目前的司法环境出发，笔者认为，可以分三个主要步骤来逐步实现：第一，建议最高人民检察院加强对社区矫正法律监督工作的专项研究，尽早出台统一的有关社区矫正法律监督的工作规则和流程，以指导全国各级检察机关依法依规开展社区矫正法律监督工作；第二，建议在积累一定的监督经验基础上，由最高人民检察院以司法解释的方式，专门对社区矫正法律监督工作予以系统地阐释和说明，从而初步奠定相关法律依据；第三，建议在条件成熟后，尤其是关于社区矫正法律监督的司法解释比较完善的时候，适时向全国人大常委会提出立法建议，以法律的形式将社区矫正法律监督制度固定下来。尤其是要解决“纠正违法意见”和“检察建议”的法律效力问题，从根本上促使社区矫正法律监督工作具有法律强制力、约束力和执行力，真正使其成为一种强有力的“刚性监督”。

（二）关键所在：强化对社会矫正的“动态监督”

检察机关应以“科技强检”和“检察信息化”建设为契机，积极向科技要检力，充分利用“检察信息化”建设提供的资金、技术、人力等优势资源和条件。在纵向层面，搭建起从最高人民检察院到地方各级检察机关的有关社区矫正信息资源的统一平台，逐步实现在全国范围内社区矫正法律监督工作的信息资源共享；在横向层面，检察机关应努力争取当地党委的支持，在当地政法委的协调下，积极联系人民法院、司法行政机关、公安机关等单位，共同搭建共享的社区矫正执法信息平台，从而实现检察机关对社区矫正工作执法、司法信息的全方位、立体化、动态化的掌握和管理，逐步实现高效的“科技型”监督模式。

（三）基础条件：增加对社区矫正的“实地监督”

第一，应建立健全“以省级检察机关监所检察部门为核心、以地市级检察机关监所检察部门为主导、以基层检察机关监所检察部门为重点”的社区矫正法律监督组织机构建设体系，尤其是对于有条件的地方检察机关，可以考虑单独设置专门的组织机构开展关于社区矫正法律监督工作的试验和探索。第二，应继续积极探索和充分发挥基层检察室（有些称为“检察联络室”）在社区矫正法律监督中的功能和作用⑤最高人民检察院《2009—2012年基层人民检察院建设规划》中明确提出：坚持工作重心下沉，把检察工作服务科学发展的阵地前移……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设；此外，2010年最高人民检察院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的意见》明确指出，将“监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新”作为基层检察室七项重点职责之一。。以浙江省湖州市长兴县人民检察院为例，基层检察室替代了原社区矫正检察科的工作负担，并使得社区矫正科有更多的时间考虑全县范围内的工作调整和检察创新⑥朱为学、顾浩：《基层检察室开展社区矫正检察工作初探》，《河北法学》，2012年第30卷第6期。。第三，对于暂时没有设置基层检察室的地方检察机关，可以考虑依托司法所或者派出所，设置流动的“社区矫正检察官办公室”⑦林礼兴：《社区矫正法律监督机制党的构建和完善》，《人民检察》，2012年第1期。，开展巡回监督检察工作，探索建立“社区矫正巡回检察+社区检察官联系试点的工作机制”⑧王峰、孙振江：《试论社区矫正检察监督的缺陷与完善》，《中国司法》，2010年第9期。，以加强基层社区矫正法律监督的组织机构建设。

（四）重要保障：实现对社区矫正的“合力监督”

对内而言，检察机关要积极探索建立以监所检察部门为核心力量，以公诉部门、反贪部门、反渎部门、未检部门、职务犯罪预防部门等为辅助力量，科学、合理、长效的监督合力。第一，建立与公诉部门的联系工作机制，对于公诉部门拟作出社区矫正的被告人，应及时录入社区矫正执法信息系统，实现对社区矫正法律监督的提前介入和了解；第二，建立与职务犯罪预防部门的联系工作机制，积极邀请或者联合职务犯罪预防部门对参与社区矫正的执法、司法主体开展职务犯罪警示和预防教育工作；第三，建立与反贪部门和反渎部门的联系工作机制，对于在监督过程中发现的职务犯罪线索及时进行初核，有“成案”可能性的线索，及时移交反贪部门、反渎部门依法进行查处，切实维护国家公职人员的职务廉洁性；第四，还应注意与“未检”部门的联系工作机制，特别关注针对未成年人社区矫正工作的法律监督，在监督过程中更加强调对未成年社区矫正人员的感化、教育、挽救和重塑。对外而言，一方面，检察机关应积极建立与司法行政机关、公安机关和人民法院等单位关于社区矫正法律监督的联系协调机制；另一方面，检察机关应积极建立同参与社会矫正的社会组织之间的协调配合机制⑨比如，2003年以来，我国上海市开始率先试点司法社工制度，即由政府向社会团体购买服务，由社会团体聘用社会工作者，即司法社工来承担有关的社区矫正日常帮扶等辅助性工作。，既应把他们当做监督的对象，也应把他们看成合作的伙伴，既应加强法律监督，坚决纠正和查办违法犯罪行为，也应注重沟通协商，全力支持和保障依法开展各项社区矫正工作。

（责任编辑 张文静）