完善刑满释放人员服务与管理问题探究

吉林省司法厅安置帮教课题组

完善刑满释放人员服务与管理问题探究

党的十八届三中全会提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”社会治理创新是社会治理完善的主发动机，刑满释放人员安置帮教工作是社会治理创新的重要组成部分。伴随着社会主义法治国家建设与社会治理的深入推进，安置帮教工作领域与职能作用也有所扩大，如何在新形势下创新和发展，也面临着严峻的挑战。安置帮教工作作为司法行政机关创新社会治理的重要职能，我们在工作开展过程中，通过强化职能、创新管理服务，对吉林省安置帮教工作进行了探索和实践。

一、新形势下做好刑满释放人员服务与管理工作的重要性和必要性

加强对刑满释放人员的服务与管理工作，有效预防和减少重新违法犯罪，帮助其顺利回归和融入社会，是构建社会主义和谐社会的一项重要而紧迫的任务。对刑满释放人员进行安置帮教，做好服务与管理工作，是党中央、国务院的重大决策部署。因此，必须充分认识进一步加强安置帮教工作的重要意义，必须充分认识进一步完善刑满释放人员服务与管理工作的现实需要，切实增强工作责任感和使命感。

(一)进一步加强对刑满释放人员服务与管理，是党的以人为本执政理念和社会主义制度优越性的重要体现

以人为本、执政为民是我们党的执政理念。刑满释放人员虽然已经依法释放，但是由于他们曾经犯过罪错、受过处罚,在一段时期内与社会生活隔绝、脱节，回归社会后，在工作和生活中往往面临着比一般社会成员更多的困难、更强的不适应感。如果社会及时给予他们关心和帮扶，有利于帮助他们重新鼓起生活的信心和勇气，向善从新、融入社会。因此,在对刑满释放人员开展安置帮教工作的实践中一定要自觉坚持以人为本的理念，真诚关爱、平等对待、热情服务刑满释放人员，积极帮助他们解决就业、就学和社会保障等方面遇到的困难和问题，促进他们更好地融入社会，成为遵纪守法的公民和自食其力的社会成员，使他们切身感受到党和政府的温暖，感受到社会主义制度的优越性。

(二)进一步加强对刑满释放人员服务与管理，是预防和减少重新违法犯罪、维护社会稳定的重大举措

刑满释放人员回归社会后，有的文化水平较低、法律意识淡薄、谋生能力差、社会交往能力弱，有的受到亲情冷落、社会歧视和不良社会闲散人员消极影响，有的甚至还存在重新违法犯罪的社会危险性，如果不及时进行安置帮教，很容易导致重新违法犯罪，酿成社会问题。特别是那些仍有明显违法犯罪倾向的人员，无家可归、无亲可投、无业可就人员（以下简称为“三无人员”），假身份、假姓名、假住址人员（以下简称为“三假人员”），如果不进行有效的衔接管控和安置帮扶，很容易走上重新违法犯罪的道路，给社会带来危害。因此，一定要把刑满释放人员纳入社会治安综合治理体系之中，加强对他们的衔接管理和教育帮扶，最大限度地预防和减少重新违法犯罪，切实维护社会和谐稳定。

（三)进一步加强对刑满释放人员服务与管理，是加强社会平安建设和创新社会治理的重要使命

加强社会平安建设、创新社会治理，是一项系统的社会工程。众所周知，刑满释放人员是一个特殊群体，是社会治理的重点和难点，往往容易成为工作的盲点。他们有的因刑期较长，刑满释放后很难适应社会生活和社会治理的新变化、新发展、新秩序；有的存在人格障碍、心理偏执和情绪对抗，对正常社会治理有抵触情绪，很难较快融入社会；有的不能正视自己的过去和历史，出监所后居无定所，游荡于社会之中，特别是那些“三无人员”、“三假人员”，刑满释放时容易直接流散于社会，底数不清、去向不明、情况复杂，加大了社会治理难度。如果对这部分刑满释放人员管控不力，教育、帮扶措施跟进不够，就会出现社会治理的盲点和乱点，使他们有可能重新走上违法犯罪的道路。因此，一定要把刑满释放人员安置帮教工作作为社会治理创新的一项重要使命和任务，健全衔接机制、落实安置政策，特别要加强日常服务和管理，切实管住、管好，使他们顺利回归和融入社会。

二、吉林省刑满释放人员服务与管理工作现状

近年来，吉林省的安置帮教工作在司法部、省委、省政府的领导下，各项工作取得了较好的阶段性成果。据统计，全省2013年刑满释放12492人，衔接9744人，衔接率为78%；安置8526人，安置率为87.5%；帮教9549人，帮教率为98%。

（一）各级党委、政府对刑满释放人员安置帮扶工作的重视和支持度在提升

一直以来，省委省政府高度重视安置帮教工作，省安置帮教工作领导小组作为此项工作的领导机构，为做好全省安置帮教工作提供了强有力的组织保障。各市（州）、县（市、区）、乡镇党委、政府及时调整充实领导机构，把安置帮教工作作为维护社会稳定、预防和减少重新犯罪、推进社会治理创新、构建和谐社会的一项根本性措施，纳入社会治安综合治理领导责任制，签订责任状，层层抓落实，并纳入了社会治安综合治理考评内容。一些县（市、区）的党政领导还亲自带队，与帮教组织深入监所了解服刑人员情况，开展联合帮教送温暖活动，把帮教工作的触角向大墙内延伸。同时，积极支持创办安置帮教实体和基地建设。2012年7月，长岭县太平川镇政府组建彩虹基地管理中心，镇政府提供了2间办公室，从硬件设施上为基地建设提供了保障。中心成立以来，在政府的支持下，主动走出去，上门走访企业，帮助企业解决建设与发展中遇到的涉法问题，向企业宣传上级安置帮教政策，使企业主动参与社会公益事业。与镇内7户规模规模较大企业签订了用工协议，到中心登记并有求职愿望的刑满释放人员39名，安置和扶持就业30名，指导彩虹基地安置辖区内刑满释放人员126名，取得了较好效果。 白城市司法局推广“四给”措施，加强政府主导或扶持的彩虹基地建设。“四给”即对彩虹基地建设给政策、给项目、给资金、给任务，实现安置帮教事业发展与企业利益双赢的工作目标。“四给”措施已经通过省司法厅报司法部，并报国办，在白城市范围内加以推广和落实，对于助力彩虹基地发展，提高彩虹基地的接纳能力，收到了很好的工作效果。目前，白城市每个县市区都有一个政府主导或扶持的彩虹基地，今年投入的资金和物资折合人民币30多万元。

（二）有关部门积极配合，初步形成齐抓共管局面

一是建立健全工作机构。经过几年的努力，目前全省已形成了省、市、县、乡、村五级安置帮教工作网络。各市（州）、县（市、区）全部成立了安置帮教工作领导小组，并在司法局设立了办公室。各市（州）、县（市、区）司法局也相继成立了安置帮教处（科）；各乡镇（街道）司法所设立了安置帮教工作站；各村（居、社区）建立了以村干部、人民调解员为骨干的安置帮教工作队伍。

二是工作制度进一步规范。我省制定了《关于进一步加强刑满释放人员衔接工作的意见》、《吉林省刑满释放人员过渡性安置基地暂行管理办法》等多个规范性文件，完善了领导小组会议、成员单位联席会议、信息交流反馈、联络员协调等制度。基层帮教组织进一步完善了衔接、帮教、安置制度，安置帮教工作的制度化、规范化、信息化水平进一步提高。

三是各有关部门加强协调配合，初步形成了齐抓共管的局面。近年来，省综治委不断加强对安置帮教工作的指导，先后多次召开协调会议，落实安置帮教工作的各项措施。各成员单位认真履行职责，配合做好安置就业和社会保障工作。各级安帮领导小组办公室积极组织、协调和运作，狠抓工作落实，初步形成了齐抓共管的局面。

（三）管理与服务并重，强化衔接、安置、帮教工作力度

首先，以信息化为手段，抓好衔接工作。建立安置帮教信息沟通机制，全面提高信息化管理水平。在巩固我省原有《安置帮教管理软件》成绩的基础上，我们又把着力点放在了服刑人员基本信息核查工作上。一是制定并执行通报制度。我省每月对全省监所和各级司法行政机关的信息核查工作成绩进行排名通报，有力地督促和推动了基本信息核查工作的开展，定期召开调度会督促成绩末位单位提升成绩。二是主动与兄弟省市协调合作,取得支持配合。我们向全国各兄弟省（市）司法厅（局）发函，请求协助核实我省服刑人员信息。全国各兄弟司法厅（局）分别复函，促进了我省核实成绩的提升。三是进行专项表彰奖励。为表彰先进带动后进，我省对信息核查工作中表现优异的各级司法行政机关和监所进行表彰奖励；组织信息核查工作主题征文活动，对优秀作品进行评定奖励，调动基础工作积极性。四是组织培训。我省每年都举办信息管理系统培训班，以集中培训的形式，召集全省监狱、戒毒所、看守所和各级司法行政机关软件业务的主管领导和操作人员参训；以分散培训的形式，省司法厅工作人员深入到9个市（州）进行小班教学，开展手把手式的培训；邀请中和志远公司的老师来我省授课，授课过程录制光碟，下发各级客户端进行再培训。几年来，全省参训人数达8000余人次。经过不懈努力，目前核实率99.61%，核实成功率97.35%，回执率98.06%，三项均居全国领先水平。

其次，争取多部门配合，抓好帮教工作。我厅开展丰富多彩的就业帮扶活动，感化教育服刑人员和刑满释放人员。省厅继连续三年开展“情系回归、就业帮扶”巡回演讲活动后，2013年又举办了“全省监狱服刑人员安置就业政策宣传活动”，邀请省民政厅、省就业局、省工商局和省地税局等相关部门的领导，分别深入到长春市净月监狱和省女子监狱，为即将刑满释放的服刑人员举办安置就业政策宣传现场会，1500余名即将刑满释放的服刑人员参加了现场会。活动结束后，我厅将宣讲的内容制作光盘，发放全省各级司法行政机关和全省各监狱、戒毒所，继续深化活动成果，有2万余名服刑人员和3万余名刑满释放人员从中得到就业创业政策指导。各市（州）、县（市、区）司法局每年组织安置帮教工作人员、社会帮教人员、志愿者深入乡镇（街道）开展对刑满释放人员的帮教活动，开展“送温暖、送爱心、送岗位”进监所等活动。感化、教育、引导刑满释放人员和服刑人员树立回归社会的信心，帮扶他们开启新的生活。

再次，扩大基地安置总量，发挥过渡安置作用。2013年我厅开展“彩虹基地建设提升年”活动，2014年开展“彩虹基地创新发展年”活动，通过活动全面打造多元化、多功能、多容量的省市县乡4级彩虹基地。2013年8月我厅下发《关于进一步加强由政府主导或扶持的过渡性安置基地建设的指导意见》，进一步加大工作力度，拓宽工作渠道，形成彩虹基地建设形式多样化的工作格局。目前，全省共建彩虹基地289家，省级13家、市级28家、县级193家、乡级55家，各级彩虹基地累计安置就业的刑满释放人员达3942人，实现了省、市、县、乡全覆盖，基本实现了服刑人员出监所便可到彩虹基地安身过渡，取得了显著的社会效果。

三、安置帮教工作创新发展中遇到的瓶颈

（一）缺乏法律依据，安置帮教机制不健全

目前，我国的安置帮教工作法律依据只有《监狱法》的个别原则性条款规定。这些条文原则性强，缺乏现实可操作性和程序性，不能涵盖安置帮教工作的全部内容。国家没有制定一部专门的、系统的规范安置帮教刑满释放人员的法律。目前，实践中主要依靠《关于进一步加强刑满释放解除劳教人员安置帮教工作的意见》（中办发［2010］5号）及地方各级党委、政府下发的政策性文件来指导工作。在实践中，这种利用政策调整开展工作的方式使得对刑满释放人员服务与管理缺乏长期性、长效性和固定性，缺乏严格的执行力和机制性保障。比如文件中涉及到的对各级过渡性安置基地的资金扶助、税收减免等，一直以来得不到落实，始终制约着我省安置帮教工作的开展。

（二）安置就业难度大

在当前整个就业形势较为紧张的情况下，绝大多数刑满释放人员回归后均面临解决就业的问题。在我省，刑满释放人员安置就业主要分为刑满释放人员自主创业和社会企业安置就业两种形式。调查显示，大多数刑满释放人员在监所多年，远离社会主流，自身文化素质低，就业技能差，社会上存在歧视和偏见，实现就业非常困难。加之，刑满释放人员多年养成了偷奸取巧、好逸恶劳的习惯，妄想出监所后一夜暴富，因此，高不成，低不就，很难跟基地企业实现就业对接，出现了安置基地愿意接收安置刑满释放人员，而他们却不愿意在基地工作的状况。如何合理、充分地安置就业或者过渡性安置就业是一个十分紧迫的现实问题。

笔者对我省社会企业安置刑满释放人员情况进行了调研，我省刑满释放人员过渡性安置基地中，简单重体力工种占90%，10%左右为繁杂的技术工种。

以经营状况划分，55%的彩虹基地经营较好，42%的彩虹基地经营一般，3%的彩虹基地经营亏损。

在经营项目方面，90%为木业加工、养殖、基础建筑材料（空心砖等）、矿业开采；个别项目为酿酒、参茸加工、锅炉设备、机械加工等。

（三）衔接管控制度不完善

衔接工作的好坏直接影响安置帮教工作的顺利开展。但在实践中，有的刑满释放人员回归后，由于种种原因不及时到户籍所在地报到和办理入户手续，逃避监管和帮教，导致当地帮教组织无法掌握刑满释放人员的去向，因而造成脱管、漏管现象。此类问题应该说是比较突出的，有相当数量的服刑人员刚刑满释放即失去联系，无法掌握其动向，导致漏管失控。因此，不解决好脱管失控问题，安置帮教工作将无法全面、有效开展。

（四）成员单位相互配合不到位

目前，我国大部分地区的安置帮教工作还主要以司法行政机关主导为主，缺乏各政府职能部门的有效配合，缺乏社会力量的广泛参与。实际上，刑满释放人员相关工作应该是由“党委、政府领导、社会力量主导”的一项系统的社会工程，需要社会各个方面共同参与，切实担负起社会责任。实践中，安置帮教工作需要多个职能部门协同配合才能完成的，但由于有的职能部门本位意识强，对安置帮教工作重视不够、认识不足，责任意识差，缺乏工作责任心、使命感，缺乏固定的沟通和协调机制，导致只是司法行政机关一家单打独斗，没有形成职能部门之间的整体合力。

四、完善刑满释放人员服务与管理工作的路径思考

新形势下做好刑满释放人员的安置帮教工作，是一项具有挑战性的工作，需要我们理清工作思路，明确工作方向，大胆改革和创新，进一步完善刑满释放人员服务与管理。

（一）转变工作理念，实现管理与服务并重

工作理念直接影响工作思路和成效。做好新形势下的安置帮教工作，推进社会治理创新，必须牢固树立服务大局、以人为本、管理与服务并重的工作理念，以科学的理念推动安置帮教工作实践的创新，全面提升刑满释放人员服务与管理工作水平。

一是牢固树立服务大局的理念。紧密围绕党和政府的中心工作，充分发挥安置帮教工作在预防和减少重新违法犯罪工作中的基础性作用。主动增强全局意识和服务意识，不断创新社会治理方式和管理手段，综合运用法律、政策、经济、行政和社会等手段，进一步加强刑满释放人员安置帮教工作，积极预防和减少重新违法犯罪，有效维护社会和谐稳定。

二是牢固树立以人为本的理念。刑满释放人员作为一个特殊群体，回归社会后需要及时加以教育引导，调动其融入社会的积极性、主动性、参与性和创造性，成为一名对社会有用之人。要充分保障其合法权益,提高其生存能力，帮助他们顺利回归和融入社会。

三是牢固树立管理与服务并重的理念。对刑满释放人员的安置帮教工作必须强化服务意识，改变重管理轻服务的传统工作观念；要坚持寓管理于服务之中，在优质的服务中实施高水平的管理，在有效的管理中体现人性化的服务。通过政府的积极施策和社会的积极参与，推动安置帮教社会化，形成全社会齐抓共管的工作局面。

（二）完善工作机制，不断提高管理服务水平

要真正实现刑满释放人员“出来有人接、回来有人管、就业有人扶、创业有人帮、困难有人助”，必须进一步创新安置帮教工作机制。

首先，建立健全衔接管控机制。建立健全监所信息通报制度。利用好信息核查平台，全面掌握服刑人员的基本信息，做到情况清、底数明，保证衔接到位，减少不和谐隐患，不断增强帮教的实效性和针对性。积极落实刑满释放人员必接必送制度。对即将刑满释放的有重新违法犯罪危险的重点人员，属地司法所应派专人接回，并及时将有关情况通知当地公安派出所，公安派出所应将此类人员列为重点人口，制定管控方案。

其次，建立健全帮扶联动机制。各级党委、政府要把安置帮教工作作为平安吉林建设的一项重要工作抓在手上。各成员单位要切实履行协调配合的责任，加大支持力度。要动员社会力量广泛参与，进一步形成齐抓共管的格局。

再次，建立健全安置帮扶一体化机制。要对刑满释放人员安其身、暖其心、导其行。一是要争取当地党委、政府的支持，加大政府的主导或扶持，有条件的大中城市可以建立集食宿、培训、教育、就业为一体的过渡性安置基地。条件暂不具备的，政府应给予彩虹基地更多的扶持，结合本地实际，为彩虹基地的发展注入更多的活力。解决好“三无”等刑满释放人员的实际生活困难，保障其基本生活。二是鼓励刑满释放人员自主创业、自谋职业、自力更生。对刑满释放人员创办的小微企业，或接纳刑满释放人员就业的，要在办理手续方面给予政策扶持。同时，鼓励引导刑满释放人员创办彩虹基地，健全完善内部帮扶机构，成立工会组织，通过谈心、交流、帮扶，掌握刑满释放人员的思想动态，避免出现思想波动或不良行为，推动刑满释放人员创办的企业和彩虹基地健康发展。三是推进社会帮扶。各级安置帮教组织要整合社会资源参与安置帮教工作，各级政府对热心彩虹基地建设的社会组织，在政策允许的范围内给予更多的支持和倾斜，吸引更多的社会力量参与安置帮教工作，进一步提高安置帮教工作社会化程度。

（三）落实好相关政策，不断提高安置帮教工作实效

认真落实安置帮教各项相关政策，解决刑满释放人员生活和就学问题，使他们在就业、就学和社会保障等方面不受歧视，享受社会同等待遇，这也是安置帮教工作的重中之重。

一是要落实好刑满释放人员就业服务政策。对有就业愿望的刑满释放人员,要为他们进行失业登记,提供免费职业指导和职业介绍。对符合困难人员认定条件的,要纳入就业援助范围,为他们提供税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、公益岗位安置、重点帮助等就业扶持政策。

二是要落实好刑满释放人员自主创业、自谋职业等方面的政策。要积极引导有条件的刑满释放人员自主创业，发展民营经济和个体经济，在守法经营的前提下，享受国家规定的普惠政策。

三是要落实好刑满释放人员的社会保险政策。积极争取和充分保障符合条件的刑满释放人员按照规定享受失业保险、基本养老保险、医疗保险等。

四是要落实好必接必送政策。必接必送制度是指对有明显犯罪倾向的人员、“三假人员”、“三无人员”、危害国家安全的罪犯等重点帮教对象，实行必接必送，实现无缝衔接的制度。目前，我省已经落实了刑满释放人员必接经费，必接制度的实行大大降低了刑满释放人员脱管、失控的现象。要完善必接必送制度，保证出来有人接，回来有人管。

完善刑满释放人员服务与管理，对做好新形势下的安置帮教工作具有十分重要的现实意义。做好刑满释放人员安置帮教工作是政府和社会的共同责任，要运用多种宣传形式，扭转社会偏见，唤起社会各界更多人士对刑满释放人员就业安置工作的理解、支持和参与。

（责任编辑 张文静）