充分发挥民主党派在我国公民有序政治参与中的作用

贺俊春

（湖北省社会主义学院，湖北 武汉 430062）

充分发挥民主党派在我国公民有序政治参与中的作用

贺俊春

（湖北省社会主义学院，湖北 武汉 430062）

我国各民主党派的政治参与具有较为突出的特点和优势，与有序政治参与的内涵表现出较高的契合度，在引导公民实际参与政治生活中发挥了较大作用。但是，民主党派的政治参与同样存在着制度化水平不高、参与能力不强、代表性不足等问题。要充分实现民主党派的政治参与功能，就必须从参政党特点出发来提高政治参与的实效性。

民主党派；有序政治参与；组织化

一、有序政治参与：政治参与的理想状态

作为“普通公民通过一定的方式和途径参加政治生活，并试图影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”［1］，政治参与是表达、维护、实现个人及团体利益的现实途径，是政治系统汲取合法性的重要方式，是在国家与社会之间建立权力平衡机制的“杠杆”，是培养现代公民、深化民主价值、营造民主文化的重要途径。政治参与的理想状态是有序政治参与，它应该具有以下几个特征：

第一，有序政治参与是适度的政治参与。一个社会的政治参与水平应该保持在什么样的高度才最有利于政治稳定，是由这个社会的经济发展水平、社会分化程度、政治参与制度化水平、公民的法治意识、民主精神等因素决定的。适度政治参与介于参与爆炸和参与冷漠之间。过多的人在特定时间内过度参与就是参与爆炸，爆炸式参与会超出体制和制度的承受能力，而如果大多数人都对政治失去兴趣，则会导致政府与公众之间无法沟通。这两者都是政治参与的极端状态，只有与社会发展程度相适应的政治参与才是理想的参与状态。

第二，有序政治参与是在法律规范范围内的政治参与（与法治精神相协调）。民主是一种法治政治，政治参与是现代公民的权利之一。但是，公民的政治自由和政治权利都以守法为前提，任何国家的公民政治参与行为的表现形式、途径都应遵循该国的相关法律规定。一般来说，符合法律规范的政治参与表现为有序的政治参与，不符合法律规范的政治参与表现为非理性的、无序的政治参与。

第三，有序政治参与是制度化的政治参与。在法治精神的指导下，国家应为公民的政治参与行为提供制度支撑，不仅包括对公民政治参与之于现代国家政治的重要性、意义、权利等宏观层面的制度保障，也要有相关具体制度对公民政治参与的形式、内容、渠道、程序进行“细节性”规定，使公民既有权利参与，也有途径参与。有序政治参与状态的存在依赖于政治参与的制度化水平，国家应保持公民政治参与热情与政治参与制度化水平之间的适度协调，当公民政治参与意愿增强时，必须相应地提高政治参与的制度化水平。

第四，有序政治参与是程序化的政治参与。对于民主而言，程序与内容同等重要。因此，既要有政治参与的实质内容，又要有政治参与的程序正义。制度意味着规范和保障，程序则意味着可操作性和可预期性，这两者的水平决定着有序政治参与在多大程度上能够成为现实。如果没有对参与程序的设计和遵守，政治参与行为就会更具有随意性，表达和互动就会更缺乏理性，从而造成政治参与无序和政治混乱。

第五，有序政治参与是组织化的政治参与。“组织化的过程即是社会秩序生成的过程。”［2］一个高度组织化的社会，必然是一个秩序井然的社会。因此，有序政治参与必然是公民在各种组织的指导下进行的政治参与。公民通过加入某种组织，利用组织与政府的固定化、经常化联系，把无数个体的无序、混乱的政治参与变为一种组织的影响，提高政治参与效率，增强影响政治的信心，从而畅通民意表达、化解社会矛盾、实现社会稳定。

二、我国民主党派在实现公民有序政治参与中的优势

现阶段，我国公民可以利用的政治参与制度主要有选举制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层自治制度、听证制度、信访制度等。在众多参与途径中，各民主党派作为具有广泛性和进步性的政党，在公民有序政治参与过程中发挥了重要的渠道作用。各民主党派在参与过程中所形成的体制内、制度化、组织化、精英化、决策性参与特征，与有序政治参与的内涵具有较高的契合度，主要表现为：

第一，民主党派的政治参与是体制内参与。民主党派的体制内参与地位有三重保障：一是参政地位保障，我国现行宪法和在统一战线领域具有纲领性指导作用的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称1989年《意见》）明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”、“各民主党派是……参政党”；二是政府财政资金保障，财政补贴是各民主党派组织活动和政治活动主要的经费来源；三是人才保障，民主党派各级机关都有较为固定的人数编制，新进人员的选拔统一列入国家和地区的公务人员招录计划，对党派机关工作人员与政府机关工作人员一样实行统一管理等。

第二，民主党派的政治参与是制度化参与。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度为民主党派的政治参与提供了根本的制度保障。在这个制度之下，形成了很多具体的制度，如座谈会制度、协商会制度、提案制度等。通过这些制度，党派成员参与公共政治生活拥有较多的渠道，如提案议案渠道、信息渠道、任职渠道（政治职务和管理职务）、会议协商渠道等，保证了政治参与的规范性、经常性、程序性。

第三，民主党派的政治参与是精英参与。民主党派章程规定：一般只有具有中高级职称以上的知识分子（文化精英）或者是在某个领域有了突出贡献的人（如经济精英、技术精英）才有资格加入党派。这种规定界定了民主党派的阶层基础，在实际中，党派严格遵守了这种发展成员的规则。因此，对高层次成员的需求决定了我国民主党派的政治参与是精英参与。精英参与具有如下优势：各类精英较为深厚的知识背景使他们具有中国传统知识分子的“治国安邦”的抱负，具有较强烈的参与意愿，掌握更多的话语权，政治参与更有影响力，能更好地发挥对其他公众的舆论引导作用；较好的经济基础则使他们的政治参与脱离了简单地维护个人具体利益的动机，更多地具有了公共性质，从而使参政为民成为可能。

第四，民主党派的政治参与是组织化参与。民主党派是稳定的政治组织，参与政治并影响政治是其主要的组织目标，依赖集体力量而非个人力量是其实现组织目标的主要方式，也是其区别于其他团体、个体的政治参与行为的主要表现。自20世纪70年代末、80年代初逐步恢复民主党派各级组织以来，各民主党派基本形成了政治参与上的组织化参与局面：围绕政治协商、参政议政，各党派在设立政治参与专职机构的同时，还建立起了一个相对完善的组织领导体系；进行内部制度建设，用以规范、鼓励、引导、约束成员各种协商行为；明确参与目标、加强参与的计划性、强调参与的协同性、确立课题参与模式、建立参与机制，使参政党的参与行为具有规范性；针对内部成员特点，对不同群体和对象提出了有区别性的要求，初步形成了以党派专职干部为核心、骨干成员为支柱、广大普通成员为基础的有层次的参与体系。目前，我国民主党派成员总数超过88．03万人①该数字仅包括七个党派成员人数，由笔者根据各党派中央网站公布的最新数据统计得出，其中民革10万余，民盟24．7万，民建14万，民进13．3万，农工12．56万，九三13．2万，台盟0．27万，致公未公布数据。，通过党派各级组织，成功地将大量的具有参与意识和参与能力的公民吸纳进入政治体系，联系了一大批来自各行各业的群众，代表他们的利益，传达他们的呼声，使得更广范围内的公民有了更多的反映诉求的常规渠道。

第五，民主党派的政治参与是决策性参与。与西方政党成员政治参与主要集中于选举阶段不一样，我国民主党派政治参与主要集中于政府决策的问题提出阶段和对策建议阶段。因此，相对于国外政党成员活动的简单性而言，我国民主党派成员在进行政治参与时必须付出很多的时间成本和脑力成本，其复杂程度远远高于国外政党成员的参与投票和选举活动。活动的复杂性和艰巨性对党派成员提出了高要求，也在不断的参与过程中锻炼了党派成员的参与能力和参与责任感。对于政策问题的提出和决策阶段的建议，可使民意在此阶段进行充分表达，进而使得公民的政治参与权利行使于政策形成阶段，从而增强决策的科学性。例如，2008年至2013年间，湖北省各民主党派省委会就提交了922件集体提案。在这922件集体提案中，100%事关全民公共利益，提案内容涉及湖北省城市与农村，教育、医疗、交通、文化、社会管理、科学技术、水利等诸多方面，其中，大多数提案都由政协交付各职能部门进行办理［3］。

三、我国民主党派政治参与存在的不足

经过几十年的实践，我国民主党派政治参与行为本身在内容、渠道、形式、主体、程序等方面都有了长足的发展，对于我国政治、经济、社会的发展起到了不可忽视的促进作用。但是，仔细探究民主党派的政治参与行为，仍然能够发现一些不能回避的问题。

第一，政治参与制度化水平不高，缺乏可操作性规定，实际参与过程中随意性较大。例如，就民主党派的政治协商职能而言，协商内容的规定过于模糊。从国家层面来说，政党协商内容可以罗列如下：中共文件协商、重要决定协商、发展规划协商、重大问题协商、立法协商、人事协商、重要问题协商、人民政协工作的共同性事务和人民政协内部的重要事务协商。在此八项内容中，有三项内容用了“重要”或“重大”这样的修饰词和限定词，而对于“哪些问题是重要的”、“哪些问题是重大的”这个判断标准却并没有明确。中央层面的这种模糊规定延续到了省市各级，中共佛山市委关于贯彻落实《中共广东省委政治协商规程》的意见中规定，市委同各民主党派、无党派人士政治协商的内容包括以下八个方面：中共佛山市代表大会和委员会全体会议的重要文件、重要地方性法规和重要政府规章的制定和修改建议、市委提请民主协商的重要人事安排和其他需要协商的干部任免事项、本市推进改革开放的重要决策、本市推进经济社会发展的中长期规划、事关民生和经济社会发展全局的重大问题、通报重要文件和重要情况并听取意见、其他需要协商的重要问题［4］。其中，“重大”或“重要”的使用也许是为了表现所协商问题的重要性，但它们的使用也带来了相关部门对于协商内容的灵活把握，“想协商就协商”、“不想协商就不协商”，这也使参政党无法提前预期特定关注点。除政治参与内容的规定过于模糊外，对政治参与的程序、形式等的规定也较为模糊，使得有时候的政治参与流于形式。

第二，政治参与的压力机制不足。民主党派政治参与主要依靠提案、议案、大会发言等建言献策的方式来实现，但这些方式对于政府的影响力非常有限。提出的提案、议案以及发言中的建议是否会被相关部门采纳并付诸实践，主要取决于政府部门对此事的态度。在建议提出后，民主党派就缺乏有效的压力机制来促使政府系统对此事作出回应。例如，在提案工作中，就存在高办复率、低采纳率、低解决率的问题，可能会出现100%的办复率、70%的采纳率、30%的解决率同时存在的现象，而且实际上的解决率可能会更低。虽然近几年，人民政协出台了一些规定来推动政府部门对提案的回复率，但成效并不显著，一个重要原因就在于，人民政协也仅仅是一个协商机构，不具有硬性约束力。

第三，代表性、特色性参与不足。1989年《意见》明确指出：中国共产党支持民主党派“维护本组织成员及其所联系群众的合法利益和合理要求”。江泽民同志在中共中央召开的第19次全国统战工作会议上亦指出：“各民主党派，负有更多地反映和代表他们所联系的各部分群众的具体利益和要求的责任。”但实践中，各民主党派的代表性和特色性参与非常不足，主要表现为：同一个党派参与领域非常广泛，看不出特定关注点和特定代表群体；重大热点问题每个党派都在抢着参与，造成重复参与。代表性、特色性参与不足与现阶段各党派趋同发展有关，党派趋同发展主要表现在三个方面：政党章程中对各民主党派的政治纲领和现阶段的基本任务规定基本一致；发展对象趋向一致，经济界人士、新的社会阶层人士成为各民主党派争相抢夺的人才；社会阶层基础相同，各民主党派成员大多都为中上层人士和中产阶层。

第四，参政党及其成员的参与能力需要加强。参政党参与能力应该从两方面来看：一是参政党各级专职机构作为政党的核心对其成员的组织能力；二是参政党成员在具体协商过程中所表现出来的发现问题、提出问题、解决问题的能力。目前，参政党在这两方面都表现出一定的困难。各民主党派专职部门发展缓慢，致使其参与组织能力较弱；各民主党派协商约束和激励机制缺乏，致使其参与动员能力不足；参政党成员在协商的准备阶段调研无法深入，获取有效信息的能力不够；调研成果不能有效转化为决策建议，参政党成员建言献策能力不强等。

四、民主党派应结合自身优势充分发挥有序政治参与功能

现阶段，我国公民的政治参与存在制度化参与机制不完善、渠道不畅通、参与成本高、非理性非制度化政治参与剧增、政治参与效能感低、政治冷漠现象严重等诸多问题。民主党派作为以“参政为己任”的参政党，需要从自身特点和优势出发，克服现有的局限，充分发挥政党的政治参与功能，积极引导公民对制度化参与渠道的认同，最终走上有序政治参与之路。

第一，加强与执政党的沟通协调，推动制度建设，为公众构建畅通的参与渠道。在系统论中，各个系统之间是互相作用的。组织在受外部环境的影响和制约要适应环境的同时，也可以有意识地去改变外部环境，用自身积极的行动使外部环境朝着有利于自己的方向发展。党派政治参与最为重要的环境之一就是执政党的认同和态度。因此，各民主党派应充分发挥体制内政党的优势，增强政治参与的主动性，加强与执政党的联系，增强执政党的参政党功能认同。加强与执政党联系，主要表现为加强与各级统战部门、政协部门、职能部门三个系统的交流。因为统战部是执政党在统一战线领域的代表，代表执政党执行各种党派政策，指导党派工作，民主党派要想取得良好的参与效能，就必须利用好现在已经存在的如双月座谈会等与党委系统、统战系统的经常性的沟通交流制度，充分争取统战部门在党派建设、参与过程上的政策支持和实际帮助。人民政协是各界代表人士协商议事的重要平台，是党派参与最为重要的渠道之一，大多数的建议通过转化为提案提交给人民政协，再由人民政协交办到各个职能部门，因此，各民主党派必须加强与政协系统的沟通交流，争取人民政协对于党派提案工作的指导，并在提案办理过程中加强与人民政协的合作。党派的建言献策涉及到的是各个领域中具体存在的问题，其产生的根源在于职能部门，最终解决的途径也在于职能部门，因此，加强在调研阶段和建议处理阶段中与职能部门的交流和协商，是增强民主党派参与效能的有效方式。

在与上述三个系统进行交流沟通的过程中，除涉及重大国计民生的问题是协商的重点内容之外，各民主党派也应将推动多党合作制度的制度化、程序化、规范化发展作为沟通的重点。多党合作制度的制度化、程序化、规范化发展程度，决定了民主党派参与实效的大小。我国多党合作制度经过几十年的发展仍在不断完善，但还存在很多细节性的问题。因此，各民主党派要想提高党派参与的实效性，首先要做的就是与执政党一起推动多党合作制度的完善，并将其作为政治参与的重要内容之一。对于公众来说，只有参与的渠道畅通了，意见的交换才会更为快捷、真实、有效，他们对于这种制度化的渠道才会更为认可和参与，从而放弃制度外参与的路径选择。

第二，增加代表性和特色性参与，增强社会公众的参政党功能认同。代表性和特色性政治参与是民主党派的立身之基，也是执政党赋予它的神圣使命。它要求各民主党派发挥与特定群体联系紧密的优势，增强具体利益代表功能，凸显民主党派的代表性特色，增强党派所联系群众对参政党地位、作用、功能等各个方面的认同，以实现让公众对我国多党合作制度和制度化参与渠道认同的目标。

要做到参与的特色性和代表性，首先，党派省委会和专职机构应结合党派界别的界定，结合自身成员特点，增强凝练特色参与方向的能力。其次，对于各党派中央提出的参与总体目标，党派各级组织要善于结合党派实际、区域实际，将其进行具体化和常态化，提出阶段性目标，如缩小选题范围，细化选题思路，加强对同一问题的持续关注度等，增强对成员参与内容的引导。再次，在调研环节中，不仅要注意与有关职能部门的接触，从官方获取材料，更要重视从民间获取材料，到社会上去调研。这种形式的调研既能够有效避免诸多党派提到的“调研得不到有关部门的配合”的难题，也是真正做到了与所联系群众紧密联系，真正代表民意进行参与。

第三，提高党派政治参与的组织化水平，增强党派成员的参政党组织认同。党派作为政治组织，它需要表现出整体能力。整体能力的提高依赖于成员合力的发挥效果，而这又取决于党派政治参与组织化水平的高低。民主党派政治参与组织化就是指各党派围绕自身政治目标，以各级专职机构为核心，有计划、有分工协作地组织其成员围绕政府决策进行的各种建言献策活动的行为过程。各民主党派应充分利用各级组织专职机构在党派成员政治参与中的组织作用和引导作用，加强党派成员之间的协作程度，提高参与广度，增强参与绩效，以政治参与行为的组织化带动组织建设，增强党派成员的参政党组织认同，增强党派组织在广大成员中的向心力和凝聚力。

要做到这一点，首先，必须加强机关建设，提高政治参与专职机构的复杂程度。可适当增加工作人员，加强人才储备；进行学习培训，增强专职工作人员的工作能力；明确工作责任，重视自身在成员参与过程中的引导和组织协调作用，以及与外界其他系统的沟通交涉功能。其次，要建立起有效的激励机制，突出党派成员的政治发展可能性的作用，构建政治发展可能性、精神奖励、物质奖励三位一体的参与动员机制，激发和保护党派成员的参与热情。通过调研发现，党派成员因“认同党派的政治纲领”而加入党派的比例为33．3%，因“寻求政治参与渠道”而加入党派的比例为41%，因“寻求政治发展”而加入党派的比例为8%①此数据来源于笔者对党派成员的问卷调研。。三者相加，共占比为82．3%。也就是说，绝大多数成员加入党派是因为政治因素，而非其他因素。因此，突出政治方面的激励对于激发党派成员的参与热情比物质奖励更为有效。这一点同样在回答“您认为对于积极参政议政的成员最应该给予什么样的激励”的问题时得到了证实，选择物质奖励的人数只占到了被调查人数的18%，绝大多数人选择了“精神奖励”、“政治安排”和“实职推荐”，而其中以选择“政治安排”的人数最多。

第四，提高政党意识，努力成为理性参与文化的积极建设者和宣传者。对于我国的政治实践来说，不是没有参与意识，而是缺乏积极的参与文化；不是没有参与行为，而是缺乏理性的参与过程。因此，作为我国政治生活中最活跃的政治组织的代表，各党派成员都应该提高政党意识，努力成为理性参与文化的积极建设者和宣传者，为有序政治参与作出示范。

政党意识是一个政党生存和发展的精神导向，是政党成员政治觉悟和党性的集中体现。政党意识正确与否、强弱如何，是评价一个政党凝聚力、战斗力、号召力及介入国家政治生活程度的重要标志。因此，首先，要从思想层面加强党派成员对于“政党是什么、为了什么、干什么、如何去干”等问题的认识。其次，增强参与过程中对协商方式的认识和运用。协商是参政党与执政党进行合作时所运用到的解决问题的主要方式，这种方式由团结合作而非竞争的政党关系所决定。协商过程中所包含的坚持理性、彼此尊重、互动沟通的理念，对于培养理性参与文化、民主政治文化具有较强的实际意义。因此，要注重培养党派成员对协商意义、协商内涵、协商技术的认识和运用，这与党的十八大及十八届三中全会上提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”是紧密契合的。

当然，我国民主党派在引导公民有序政治参与过程中所表现出来的问题，一部分是因为自身发展不足，另一部分也是因为中国整体政治格局的影响。因此，要解决问题，不仅仅需要各民主党派的努力，也需要执政党的的大力推动，长持改革之心，不断完善政治参与制度。只有这样，才能使民主党派的有序政治参与功能得到更充分的发挥。

［1］王浦序．政治学基础［M］．北京：北京大学出版社，1995：207．

［2］龙劲松．中国地方组织化与乡村治理——中国政治发展的微观分析［J］．上海师范大学学报（哲学社会科学版），2003（6）：18．

［3］黄利鸣，等．社会主义协商民主与参政党建设［M］．武汉：湖北人民出版社，2013：176．

［4］中共广东省委政治协商规程［EB／OL］．（2011－08－25）．http：／／www．yingde．gov．cn／info／92318．

责任编辑：王 珊

D665文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0041－05

2014－09－09

贺俊春（1979－），女，安徽安庆人，湖北省社会主义学院主任科员，教师，硕士，主要从事参政党建设与理论研究。