政党协商的发展与健全

曹 蓉

（四川省社会主义学院，四川 成都 610071）

·多党合作理论研究·

政党协商的发展与健全

曹 蓉

（四川省社会主义学院，四川 成都 610071）

在我国的政党制度中，政党协商占有举足轻重的地位和作用。政党协商的发展与健全，直接关系到基本政治制度功能的实现，关系到社会主义协商民主制度的健全。我国多党合作制度中的政治协商包含两种基本方式，即“中国共产党同各民主党派的政治协商”和“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”。二者为健全协商民主制度搭建了新的平台，二者都是推进协商民主广泛多层制度化发展尤其是政党协商发展的探索与实践。

政治协商；政党协商；协商民主

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，同时也是我国的政党制度。在这项制度中政党协商占有举足轻重的地位和作用，政党协商的发展与健全，直接关系到基本政治制度功能的实现，关系到社会主义协商民主制度的健全。本文着重论述政治协商两种基本方式的互补互动对政党协商的发展与健全，尤其是中共十八大强调健全社会主义协商民主制度以来，“双周协商座谈会”、“党外人士专题调研座谈会”对政党协商的发展与健全。

一、政治协商两种基本方式的互补互动是对政党协商的发展与健全

政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。而协商的方式是实现政治协商、实现多党合作制度功能的必要载体。

（一）政治协商的两种基本方式

2005年2月18日正式颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称2005年《意见》），不仅进一步明确了政治协商的原则、内容、形式和程序，还特别指出了政治协商的两种基本方式是“中国共产党同各民主党派的政治协商”（以下简称“方式一”）和“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”（以下简称“方式二”）。

从实践层面看，这两种方式早已有之。不论是在人民政协还是同各民主党派的政治协商都取得了较好的成效，中共采纳了他们的许多意见和建议，产生了良好的社会影响。

从制度层面看，1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称1989年《意见》）就对政治协商的具体形式和基本内容作出了规定。但其涉及到政治协商的基本方式时，是将方式一放在第一部分“加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商”中直接表述的，而方式二则是放在“进一步发挥民主党派在人民政协中的作用”这一部分中间接表述的。2005年《意见》将方式一和方式二合并放在同一部分，既强调了它们是两种基本方式，又表达了“进一步完善政治协商的内容、形式和程序”之意。

2005年《意见》以文件的形式，将实践中的成功经验总结归纳并上升为具有普遍指导意义的政策思想和制度规范，体现了我国多党合作和政治协商的“三化”建设。以中央文件的形式将政治协商的两种基本方式加以确定，这是对政治协商形式和程序的完善，是对政党协商的发展，也是对我国这一基本政治制度的完善。

（二）两种基本方式互补和互动，其关键点是对政党协商的发展与健全

2005年《意见》贯穿了加强和改善中国共产党的领导与发扬社会主义民主两条主线，突出了充分发挥民主党派、无党派人士的作用和加强参政党建设两个方面，体现了对政党协商的发展与健全。笔者认为，正是这两条主线、两个方面，既为两种方式的互补互动创造了条件，同时也构成了两种基本方式互补互动的关键点：

一是以宪法为根本活动准则。宪法至上是民主法治的精髓。二是加强和改善执政党的领导。作为执政党，尤为重要的是要充分发扬社会主义民主，尊重民主党派的法律地位和政治地位，支持民主党派独立自主地处理其内部事务，这是能否促进互动的关键。三是加强参政党的建设。有效整合社情民意，将其上升为有序的政治参与，这既是参政党参政能力的重要体现，也是发挥参政党组织化作用的关键。

只有不断增强共产党的执政能力与民主党派的参政能力，多党合作的水平才能进一步提高，才能实现良性互动。注重并应用好两种基本方式互补互动的关键点，才能使之相辅相成，相得益彰，从而推动政党协商的健全与发展①关于两种基本方式的互补互动及关键点见曹蓉的《政治协商两种基本方式的互补互动》一文，人民政协报2005年6月27日理论专刊。。

政治协商两种基本方式的互补互动是对政党协商的发展与健全。

二、双周协商座谈会对政党协商的发展与健全

（一）双周座谈会的创设

我国协商民主中政党协商的最初形式是新中国成立初期实行的“双周座谈会”。在1954年全国人民代表大会设立前，中国人民政治协商会议代行国家最高权力机关的职权。当时的双周座谈会是中国共产党与各民主党派领袖共商国是、共同建设国家的一种很好的形式。

双周座谈会可以溯源到第一届全国政协的双周座谈会。1950年4月，各民主党派、无党派民主人士联合发起召开双周座谈会，参加人民政协的中国共产党、各民主党派、各人民团体推举的代表及全国政协常委为参会主体；参加会议的人员还有中央人民政府的主要领导、政务院（国务院）的领导、各部委的领导、高检高法院的领导以及政协和各民主党派的领导。从1950年4月20日召开第一次会议到1966年7月“文化大革命”时停止活动，共举行了114次会议。

双周座谈会发起时仅为时事政治座谈会。座谈会每两周举行一次，故名“双周座谈会”。1955年4 月15日，政协第二届全国委员会常务委员会第五次会议决定，双周座谈会改为不定期举行，由秘书长根据情况召集。座谈会的参加者分为当然参加、自愿参加、临时邀请参加三种。中共、民革、民盟、民建、无党派民主人士、民进、农工、致公、九三、台盟、中国新民主主义青年团和人民团体所选派的代表为当然参加者。座谈会的内容为听取政府各部门的工作报告；座谈时事政治；协商有关单位提出的问题和由政协全国委员会工作会议提出的问题。座谈会的目的是为了沟通思想，对中国共产党制定的方针政策、共产党与各民主党派和各人民团体的关系、统一战线工作以及国内外时事政治等问题交换意见。

1957年“反右派斗争”开始，双周座谈会受到了影响。之后，双周座谈会改称各民主党派、无党派民主人士座谈会，人民团体不再派代表参加。1959年底至1960年，民主党派开始采用一种民主的、和风细雨的方式，引导大家自由交谈、讨论，使与会者明辨是非、提高认识；同时，对党和国家的方针政策以及各项工作提出批评建议，促进各项事业的发展，即所谓“神仙会”。全国政协及时总结了“神仙会”的经验，并在学习工作中加以推广。1966年7月，“文化大革命”开始后，双周座谈会由此中断［1］。

与此同时，双周座谈会也在其他民主党派内部流行。而在民主党派内部，双周座谈会的内容则主要是学习。

“文化大革命”结束后，双周座谈会虽在全国政协没有恢复，但在一些地方民主党派内部却逐渐得以恢复。20世纪60年代初，民主党派内的双周座谈会讨论的是我国国民经济关系比例失调、古巴革命、反帝反修形势；80年代谈关于实践是检验真理的唯一标准、中美苏三国纵横关系、教育现状和高考得失、科技是第一生产力等众多议题；90年代初则谈大学毕业生外流利弊、反腐倡廉以及苏联东欧巨变等国际问题。而在那场关于“两个凡是”的大讨论中，中国社科院组织的双周座谈会则承担了大力推动思想解放的重要作用。

从双周座谈会的历史来看，这一开创于新中国成立初期，中止于“文化大革命”的参政议政形式历来都与“党和国家重大关键课题”相联系。当时规定的重大议题与现在政治协商的主要内容涉及的方面是大体一致的。双周座谈会最初由各民主党派发起、政协各界别参加，发展为主要是中国共产党与各民主党派座谈协商、政府各主要部门参加的协商座谈会，其主题、参加者、运作程序均为现在政治协商的基本模式的雏形。因而，双周座谈会是我国协商民主中政党协商的最初形式。

回顾上述历史，中国所面临的重大改革往往首先需要一场思想上的解放，需要相关各方共识的建立。新世纪全面深化改革，为实现中华民族伟大复兴的中国梦同样需要凝聚力量，取得共识。党的十八大第一次在全会报告中提出“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”尤其是2013年底举行的十八届三中全会报告单辟一章对此进行了更为详尽的论述。报告提出，要“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”，强调“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见……增加协商密度，提高协商成效。”

双周座谈会的恢复、继承与创新提上了日程。

（二）双周协商座谈会对政党协商的发展与健全

2013年3月，十二届全国政协组成后，加快了协商民主的制度建设和制度创新，着力丰富和完善“协商民主”的形式和渠道，在增加协商频度和提升协商层次方面做了有益的探索，而重启“双周协商座谈会”就是一种制度创新。

2013年9月18日，全国政协第六次主席会议审议通过了《双周协商座谈会工作办法（试行）》。

2013年10月22日，全国政协第一次双周协商座谈会在全国政协礼堂召开，主要议题是分析当前宏观经济形势，就如何统筹稳增长、调结构、促改革，保持经济发展良好势头议政建言。在座谈会上，多位全国政协委员就当前国家重大问题谈了看法，全国政协主席俞正声在听取发言时有插话、询问、探讨，会议气氛热烈坦诚。

俞正声在会上指出，“双周座谈会是人民政协的优良传统，要总结好、利用好其中的宝贵经验”，而“双周协商座谈会是对双周座谈会的继承和创新”。

双周协商座谈会的特色相当突出。在会议的议题选择上，坚持以重点题目作专门文章，坚持研究党和国家的重大关键性课题，研究涉及人民群众根本利益的战略课题，每次会议所提建议突出务实性、可行性、前瞻性。会议内容涉及宏观经济形势、建筑产业化、维护职工群众切身利益、深化科技体制改革、加强汽车尾气治理、核电和清洁能源发展、安全生产法修订、发展全民健身事业、推进海外华文教育发展等。2014年全年双周协商座谈会计划经主席办公会议审议后报中共中央批准，进一步推动专题协商的规范和有序，进一步发挥了“人民政协协商民主重要渠道”的作用［2］。

双周协商座谈会的创新和发展主要体现在以下四个方面：

第一，制度化建设开路，为协商座谈的如期运行提供保障。《政协全国委员会双周协商座谈会工作办法（试行）》的制定与发布，表明这一形式的制度化与日常化。不仅专题协商这一协商平台被激活，政协参政议政的协商次数也较以往激增，突出了增加协商密度和协商频次。

第二，建言献策者与最高决策者直接对话，以推动协商成果的转化。在参与人员及单位上，政协主办单位还将保证每次双周协商座谈会参加人员中党外人士占七成，党内占三成；相关实权部门也必须到会，以保证打通政协与政府实权部委、党内与党外的沟通渠道，结束政协“自说自话”的局面，让政府相关部门开阔思路、了解民情、听取建议。此外，还邀请中共中央、国务院有关部门负责同志直接听取意见，而且会议气氛开放，与会者完全自由抒发意见，直接与国家最高决策层对话，以推动建言献策成果的转化。每次会议后，各方意见会形成一个书面报告，递交相关决策部门，突出了提高协商针对性和协商成效。

第三，程序化建设较真，以顶层设计来保证协商座谈的规格和权威。双周协商座谈会的规格和程序设计了四个环节：议题及安排提前报请中共中央批准；中央政治局常委、全国政协主席主持会议；相关部委与职能部门必须参会讨论；最终会议记录递交决策部门。据公开报道称，以“推进建筑产业化”和“加强汽车尾气治理，减少城市大气污染”为议题的两次座谈会的相关建议已被党中央、国务院及时采纳［3］。这四个环节力度之大、规格之高、要求之严，可谓前所未有，突出了提升协商座谈对国家大政方针的影响力。

第四，推陈出新，双周协商座谈会既在历史传统基础上有所创新，又是中国共产党推进“协商民主”的重要尝试。既在日常化、规范化的基础上，增加协商密度，提升协商层次，提高协商成效，又将重点放在大事要事协商，协商议题提前报中共中央批准，协商座谈由中央政治局常委、全国政协主席主持会议，政府相关部门必须参加，政协遴选与议题相关界别的民主党派成员（相关领域的知名专家）为主参加协商，突出了执政党的高度重视和政党协商的含意。

经过继承和创新，双周协商座谈会再次成为新形势下人民政协沟通思想、增进共识、协调关系、凝心聚力的有效协商平台。双周协商座谈会新机制的建立，是中共加强协商民主、健全民主制度、丰富民主形式、贯彻落实政治体制改革的重要举措。

双周协商座谈会是对双周座谈会的继承和创新，更是对政党协商的发展与健全。

三、专题调研座谈会对政党协商的发展与健全

（一）专题调研座谈会的创设

推进协商民主广泛多层制度化发展是党的十八届三中全会作出的重要部署。2013年10月重启创新的全国政协双周协商座谈会，进一步丰富了人民政协协商民主的形式及渠道，而2014年5月召开的党外人士专题调研座谈会，则是增加协商频度、提高协商成效、发展和完善政党协商的又一重大举措。

2014年5月9日，中共中央统战部召开党外人士专题调研座谈会，邀请民革中央、民盟中央、民建中央、九三学社中央交流专题调研情况。党外人士齐续春、陈晓光、马培华、邵鸿等参加了座谈会。中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声主持会议并讲话。围绕经济社会发展中的重大问题开展专题调研是各民主党派中央、全国工商联和无党派人士协商议政的重要方式。在专题调研座谈会上，民革中央主席万鄂湘、民盟中央主席张宝文、民建中央主席陈昌智、九三学社中央副主席赖明等就司法体制改革、大学生就业创业、化解产能过剩、大数据技术应用等问题代表本党派发表了其专题调研的意见和建议［4］。

座谈会上，俞正声就一些问题与大家深入交流研讨。他指出，开展专题调研是党外人士参政议政的重要途径，也是推进政党协商的重要方法，要形成制度，坚持下去。他强调，专题调研切口要小、视野要宽、对策要实，为中共中央决策提供参考。他要求，各相关部门要注意搭建知情平台，定期通报情况、解读政策、回应问题，帮助党外人士提高选题的针对性和调研的实效性。

全面深化改革的新形势新任务，对发挥党外人士优势作用提出了新要求，也对不断拓展协商民主形式提出了新要求。党外人士专题调研座谈会的创设，就是适应新要求的新举措，具有其历史必然性和现实可行性，必将推进政党协商的发展和完善。

（二）专题调研座谈会对政党协商的发展与健全

专题调研座谈会较以往的协商座谈会有所发展和创新，主要体现在以下五个方面：

第一，会议规格高，体现政党协商的权威性。会议由中共中央统战部召开，党政部门由全国政协副主席、中央统战部部长令计划，最高人民法院、最高人民检察院、国家发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、国家统计局有关负责人参加座谈会；党外人士的代表主要是参与各相关专题调研的民主党派中央的主席或副主席；会议的主持人是中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声。

第二，选题针对性强，体现政党协商的实效性。议题都是当前经济社会发展的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题；都是结合民主党派各自的特点和优势组织开展的专题调研；参加座谈会的既有中央高层领导，又有政府相关部门的负责人，以及相关领域的民主党派的专家，且在座谈时直接互动交流。

第三，调研建言从“文对文”到“面对面”，体现政党协商的互动性。专题调研是民主党派参政议政的重要途径。从确定选题到开展实地调研最终形成调研报告，之前主要以调研报告的形式呈报中央高层及有关部门，可谓是“文对文”。而首次召开的党外人士专题调研座谈会，则从“文对文”提升到了“面对面”的层次。座谈会上，开展专题调研的民主党派中央不再唱“独角戏”，他们可以现场与国家相关部门负责人开展互动和交流。这是丰富协商民主形式、增强协商实效的务实之举［4］。

第四，强调搭建知情平台、完善协商平台，体现政党协商的制度化。民主党派作用发挥得充分与否，与平台的搭建密切相关。为搞好专题调研座谈会，俞正声代表中共中央政治局提出“要形成制度、坚持下去”，说明这种协商座谈方式应制度化、常态化；“各部门要注意搭建知情平台，定期通报情况、解读政策、回应问题”，“专题调研切口要小、视野要宽、对策要实，为中共中央决策提供参考”，这是通过对参与各方的要求和规范来提升协商的实效。

第五，注重发挥民主党派的组织化作用，体现政党协商（党际协商）的本质。此次座谈专题系中共中央委托，由民革中央、民盟中央、民建中央、九三学社中央等分别承担的“推动省以下法院、检察院人财物统一管理”、“大学生就业创业环境优化”、“加大改革力度、建立解决产能过剩的长效机制”、“利用大数据技术提升政府治理能力”等四个课题。承担课题的各民主党派均组织了专门调研，最终以本党派的名义发表专题调研的意见和建议，如“大学生就业创业环境优化”课题调研从2014年2月下旬开始，重点于江西、广东、陕西、辽宁等地进行实地调研。民盟陕西省委会副主委、长安大学民盟主委夏永旭教授，作为“大学生创业就业政策优化”陕西调研组专家组组长参加了座谈［5］。

专题调研座谈会注重发挥民主党派的组织化作用，由民主党派中央接受中共中央委托承担相应重大课题，结合民主党派各自的特点和优势，组织本党派相关领域的专家进行专题调研，在座谈会上以本党派名义就调研专题发表意见和建议。这是专题调研座谈会的最大亮点。

专题调研座谈会以其规格高、平台新、面对面、专业强的特点，围绕经济社会发展的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题，发挥民主党派的参政议政作用，尤其是发挥民主党派的组织化作用，是拓展和完善政党协商的重大举措。

专题调研座谈会由中共中央政治局常委主持、国家相关部门负责人参与座谈并与各民主党派发言人互动交流。这是推进政党协商发展与健全的重要方法，是拓展和完善协商民主形式的重大举措。

为推进协商民主广泛多层制度化发展，中国各参政党作出了积极的回应与探索。例如，民革十二届三次中常会于2014年5月提出并建立了“中央与地方组织相结合、集中与分散相结合、专家与群众相结合”的参政议政工作机制［6］，以便更好地发挥参政党的组织化作用，适应新形势对参政党的新要求。

多党合作制度中的“政治协商”包含两种基本方式，方式一侧重于政党协商，方式二侧重于政协协商。我国协商民主中政党协商的最初形式是新中国成立初期实行的双周座谈会。政治协商两种基本方式的互补互动是对政党协商的发展与健全，考察新形势下中国协商民主的发展实践，党外人士专题调研座谈会是方式一的继承与发展，双周协商座谈会是方式二的继承与发展。前者是对政党协商的发展与健全，后者是对政协协商以及政党协商的发展与健全。二者为健全协商民主制度搭建了新的平台，二者都是推进协商民主广泛多层制度化发展尤其是政党协商发展的探索与实践。

“协商政治认为，中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。所以，如何借助统一战线所提供的现成的政治资源、社会资源和制度资源在中国发展协商政治，应该成为中国民主政治建设的重要任务与目标。”其“基本原则包括以下九个方面，即以共产党为核心主体、以宪法为最高权威、以制度为基本平台、以共存为基本前提、以合作为基本价值、以发展为共同目标、以参与为基本动力、以监督为基本保证、以协商为基本手段。”“对于我国的民主政治建设而言，在进一步推进竞争性民主的基础上，大力推进协商民主是中国民主政治发展的明智的战略选择，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用协商民主这一民主形式。当代中国的民主发展，既要尊重自身历史、文化和传统，又要以开放的心态、开阔的视野，学习和借

鉴世界先进政治文明成果；既注重民主制度、民主机制和程序的设计，又要关注民主价值、民主意识、民主精神的养成；既要明确民主的实践需要条件，又要知道民主是一个实践过程，民主是在实践中创造条件的过程。”［7］在这个过程中，政党协商的发展与健全至关重要。

［1］叶俊．“双周座谈会”再启幕［N］．民主与法制时报，2013－11－18 （4）．

［2］姚俭建．政协专题协商方式的探索与启示［N］．人民政协报，2014－04－23（4）．

［3］娜迪娅．时隔48年，全国政协双周协商座谈会重启［N］．南方都市报，2014－02－17（AA14）．

［4］中央统战部召开党外人士专题调研座谈会［N］．团结报，2014－05 －13（1）．

［5］我校夏永旭教授参加中央统战部党外人士专题调研座谈会［EB／OL］．（2014－05－20）．http：／／edu．ifeng．com／gaoxiao／detail＿2014＿05／20／36416006＿0．shtml．

［6］刘芳．民革中央参政议政工作新机制初见成效［N］．团结报，2014－05－27（1）．

［7］陈家刚．协商政治与协商民主的内在关系［EB／OL］．（2012－10－17）．http：／／cppcc．people．com．cn／n／2012／1017／c34948－19285182．html．

责任编辑：杨 东

Development and Improvement of Consultation between Political Parties

CAO Rong
（Sichuan Provincial Institute of Socialism，Chengdu，Sichuan，610071）

Consultation between political parties plays a decisive role in the political party system of China．The development and improvement of consultation between political parties are directly related to the functioning of basic political system，and to the improvement of the socialist consultative democracy system．The political consultation in the multi－party cooperation system in China includes two basic parts，i．e．“the political consultation between the CPC and different democratic parties”and“the political consultation between the CPC and representative personages of all circles in cooperation with democratic parties in the CPPCC”．Both parts build up a new platform for improving the consultative democracy system，and both are exploring efforts and practices for the purpose of facilitating the extensive，multi－tiered and institutionalized development of consultative democracy，especially for the development of consultation between political parties．

political consultation；consultation between political parties；consultative democracy

D665文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0035－06

2014－10－14

四川省社会主义学院2014年度招标课题（2014SCSYKT16）

曹蓉，女，四川省社会主义学院巡视员，教授，主要从事统战理论与政策、多党合作与政党制度的研究。