井研县农村“三分离”现状的调查与思考

井研县政协课题组

井研县政协课题组通过组织召开县级相关部门负责人和部分乡(镇)、村、组干部参加的农村人与户籍、住房、承包地分离(简称“三分离”)情况座谈会，并对6个乡镇6个村民小组的182家农户“三分离”情况进行了调查统计。调查显示:农村人口外出务工定居城镇是推进工业化、新型城镇化、农业现代化发展的必然趋势，但农村“三分离”现象也存在一些不容忽视的问题，需亟待解决。

一、现实状况

改革开放三十多年和实施“两化互动”以来，井研县农村大部分有志青壮年怀揣“进城梦”和“致富梦”，纷纷离开祖祖辈辈生长的农村，到城镇务工或自办企业当老板，推动了新型工业化、新型城镇化发展和全面建成小康社会进程。2012年底，井研县转移输出农村劳动力12.72万人，其中全家外出达1万多户，实现劳务收入9.66亿元。据对6个乡(镇)6个村民小组182户629人的调查显示:全家外出务工的有58户，常年在外务工而户籍、住房、承包地在农村的达350人，占56%。调查显示，农村区域经济越落后，外出务工农民越多。如乌抛乡绵流村8组58人，地处井研县偏远后山，经济发展相对滞后，全组绝大部分劳动力都外出务工，目前仅有7人留在农村。

二、问题及其原因

(一)突出问题

1.资产闲置资源浪费。因农民外出或举家外出而多年不回家或少回家居住，住房破烂，有的甚至垮塌。在被调查的182户中，农村和城镇都有住房的有22户，农村住房闲置达34户，分别占12%、19%。承包地粗放生产，有的好田好土被撂荒。2012年全县小春撂荒面积达5300亩，2013年大春撂荒面积达1960亩。

2.农村“空心”化。农村普遍存在缺人才、缺技术、缺劳动力的现象，多数村民小组40岁以下的村民只有1—2人，农村基本没有青壮年，农村劳动力高龄化现象突出，产业持续发展支撑难。如黄钵乡黄泥敖村有村民2031人，常年在村的有939人，占46%;马踏镇南河村16组47户152人中，常年在农村的有38人，仅占25%。“三八六一九九部队”成为农业生产的主力军。有的农民深感焦虑的是:猪儿肥了找不到人抬出去卖，人去世后不好找人抬出去埋。

3.儿童“留守”化。井研县“留守”儿童近2万人，其中父母均外出务工的“留守”儿童约占38.2%。大多“留守”儿童由于隔代教育，与父母长期分离，缺乏感情沟通，得不到父母直接的亲情关爱，造成监护失责、情感缺失，儿童身心健康、生活环境和学习教育都存在很大的隐患。

4.老人“空巢”化。井研县有“空巢”老人19634人，占老年人总数的27.8%。在调查的182户中，“空巢”老人达15人。由于子女长期不在身边，不少老人存在孤独寂寞、精神空虚，个别老人疾病缠身，儿女过问少;不少老人年老体弱还要承担种包产地和接送子孙上学放学的重任。

5.基层组织建设难。人居分离后，留守在家的大多是文化程度较低、体弱多病的老人，特别缺乏有文化、会管理、精技术的带头人，基层组织建设面临较大困难。

(二)主要原因

1.城乡户籍二元制度。农民工市民化首要障碍是城乡二元制度。我国以户籍制度、城乡差别劳动就业和福利保障制度为主要内容的城乡二元制度，使得已经离乡、离土、进城的农民，不能成为城市真正居民，影响了城镇化水平的提高，井研县“十一五”末城镇化率仅为30%。

2.城镇房价太高。相当部分农民进城务工干的是“脏、重、险”的工作，务工收入不高，在城里买不起房，想住经济适用房和保障房又不够条件，只能租住矮小旧房子或工棚，只好把子女和老人留在农村老家居住生活。

3.公共服务不同等化。农民进城务工没有同城市市民享受同等的教育、医疗、社保、住房、就业等基本城镇服务。如子女在大中城市入学，要有常住人口证、城镇社保证、务工证明、住房证明等才能进入公办学校就读，而私立学校收费高，农民工只好把子女留在原居住地上学。

4.不愿放弃既得收益。目前，农村每亩承包地每年可获得国家粮食直补100—200元，同时加上农民出租土地的收益，有的外出务工农民不用投资投劳每年也有几百甚至上千元收入，这种既得收益使得农民不愿放弃承包土地。

5.工作不稳定。相当部分外出务工人员不愿处理农村的住房和转包土地，主要是感到在城镇务工不稳定，担心失去工作后回家无房住、无地种，失去生活来源。

三、建议意见

党的十八大明确提出:“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本服务常住人口全覆盖。”为此，加快推进农业转移人口市民化是解决农村“三分离”问题，推进新型工业化、新型城镇化、现代农业的重要战略。

(一)深化改革，加快以人为本的新型城镇化建设

农村“三分离”现象，主要存在制度和机制障碍，要通过加快改革，促进农业转移人口市民化，推进新型城镇化建设。

1.加快户籍制度改革。城镇化的核心是人口的市民化，破解户口难题是城镇化进程中无法回避的问题。公安局等部门要按照中央和四川省委、省政府的要求，积极加快户籍制度改革，全面放开城镇落户限制，打破传统的农业户与“非农户”户籍登记管理模式，实行城乡户籍一体化。对在城镇有住房、有稳定务工收入的农民工和征地拆迁获得养老保险、有生活保障的农民，都可取得城镇居住证并在城镇落户居住，享受与城镇居民同等待遇，有序推进农业转移人口市民化，提高城镇化率，确保“十二五”末达到40%以上。

2.推进农村集体产权制度改革。加快开展农村承包土地和宅基地确权登记工作，给农民颁发具有法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，建立产权评估交易中心，政府主导农民“以宅基地使用权换城镇住房，以承包地经营权或征用地补偿金换(买)城镇社保”，解决农村转移人口在城镇买不起房和生活无保障的问题，帮助农民实现市民梦想，避免新型城镇化建设“空城化”。

3.加快征用农地和宅基地使用权制度的改革。采取县建设用地增减指标挂钩机制，对被征地农民和农民自愿放弃土地和宅基地给予合理的补偿，提高农民在土地增值收益中的比例和农房补偿标准，让农民合法的土地和宅基地权益得到保障，通过土地集约增值的收益发展产业，解决就业问题，将农民集中居住与城镇化、产业化有机结合。同时，有效解决井研县农民外出务工后承包地粗放生产或撂荒和宅基地闲置的问题。

(二)加快发展，吸纳农业转移人口就地务工市民化

要加快新型工业化、城镇化和农业产业化发展，着力解决农村土地怎么转、人往哪里走、钱从哪里来的问题。

1.加快县域经济发展。积极推进井研县新型工业化和新型城镇化发展，培育壮大工业园区产业，更加重视对中小项目和劳动密集型项目的招商引资，大力发展民营企业、文旅经济和餐饮服务业，支撑城镇化建设，为农业转移人口市民化提供更多稳定的就业岗位。人力资源和社会保障局、总工会等有关部门要督促企业与农民工签订劳动用工合同，建立正常的工资协调和增长机制，确保农民进城有稳定的工作和务工收入，使农业转移人口在城镇进得来、留得住、发展得好。文广新局、人力资源和社会保障局、总工会等部门要加大实施工业强县战略取得成效和务工收入与东部接近的宣传力度，引导井研县外出务工人员回流，在城镇务工市民化或返乡(镇)担任村官。这既能有效解决井研县企业发展招工难和农村年轻干部缺乏问题，又能减少农村儿童“留守化”和老人“空巢化”数量。

2.推进城镇化和新村建设。积极实施“两化互动、统筹城乡”发展战略，加快城镇化和新农村综合体建设，做到产城一体、产镇相融、产村相融、基础配套、宜居宜业，增加承载能力;加强农民工技能培训，切实提升转移农民的就业、创业能力，实现城镇化和新农村综合体建设与促进就业良性互动，使农民在井研县城镇和本村务工市民化、本地化，实现离土不离乡、同样奔小康。

3.搞好土地流转促规模经营。引导农民依法规范有序流转土地，加快建立有效的承包地使用权流转机制，允许进城农民土地承包权可以保留并在不改变用途的前提下采用租赁、参股等多种方式有偿转让土地经营权，使资源变资本、农民变股民;落实中央种粮直接补贴种粮大户政策，多元投入搞好设施农业，提高购买农机补贴标准，激励业主或农民合作经济组织适度规模化经营和产业化生产，有效解决农村土地谁来种和粗放生产、撂荒问题，促进农民向县城和中心集镇、新农村综合体聚集务工，消除农民进城的后顾之忧。

(三)构筑保障体系，为农业转移人口市民化创造条件

要加大财政投入，加快城镇公共服务和基础设施建设，提高城镇提供社会保障、医疗、教育、住房等基本公共服务的能力。

1.在县城和中心集镇合理配置教育资源，扩大办学规模，解决农民工子女入学难的问题，积极推动进城农民工子女教育均等化。

2.统筹推进城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步使农业转移人口与城镇居民享受同等养老保险和医疗保险。

3.加快城镇经济适用房和保障房建设，使农业转移人口与城镇居民享受同等经济适用房和保障房政策，确保农业转移人口在城镇安居乐业。

4.探索“政府引导、业主投资、个人负担、社会化服务”的模式，在城镇统筹规划建设老年人公寓，让“空巢”老人进住公寓，享受城镇公共服务，让外出务工人员在外安心工作和创业发展。