浅析“单独两孩”政策

余子刚

(乐山市人口和计划生育委员会 四川 乐山 614000)

党的十八大召开以后，计划生育政策完善和调整成了热门话题。随后，党的十八届三中全会提出，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，即通常所说的“单独两孩”政策。“单独两孩”政策属于计划生育政策的微调范畴，是指夫妻双方一人为独生子女，第一个子女为非多胞胎，即可生育第二个孩子。一般地讲，独生子女是指本人没有同父同母、同父异母或同母异父的兄弟姐妹。“单独两孩”政策的启动实施将全国人口结构健康发展和人民群众生育意愿实现有机统一起来，以适应我国人口发展新形势，是一项顺应民心、合乎民意的重大举措。

一、“单独两孩”政策的历史背景

在上世纪五六十年代，由于当时的生育政策鼓励多生，平均每个妇女生育孩子达6－7个，出生率上升较快;而随着生活水平提高和医疗条件改善，死亡率快速下降，全国人口自然增长率始终维持在高水平上，出现高出生、低死亡、高增长的人口再生产类型，全国总人口急剧增长。在6亿人口的基数上，60年代中国每年平均出生人数高达2700万人，每年净增长人数达到2300万人以上，人口自然增长率高达25‰，对资源、环境和经济、社会发展带来较大压力。在这样的背景下，中国开始实行计划生育政策。

经过30多年的计划生育调控，我国人口过快增长的势头得到了有效遏制，到2000年，人口自然增长率已经降到5‰以下。之后，我国人口在13亿人的基数上，每年出生人数1600万，净增加人数650万左右，平均每个妇女生育的孩子数降到了1.5至1.6个。30多年来，计划生育累计少生了4亿多人，极大地缓解了人口对资源环境的压力，推动了经济发展和人民生活水平及人口素质的提高。

在长期人口自然增长率下降的同时，我国的人口结构问题越来越突出。目前，中国的老龄化程度已经接近15%，13亿人口中中老年就占了2亿，而今后还将面临老龄化提速和老龄化规模迅速扩大的局面。估计到2040年左右，中国的老龄化会达到30%以上，老龄人口将达到4亿。“人口红利”的逐渐“消褪”，也将引发劳动力供应短缺和家庭结构发生变化。

(一)劳动力供应开始出现短缺

我国已逐步呈现人口老龄化提速和老龄化规模迅速扩大、青壮劳动力减少的现状，据国家相关部门数据分析，从2013年开始，中国劳动力总量开始逐渐萎缩，10年以后则会出现较快速地下降，势必对中国经济增长和持续发展带来一定的影响，毕竟中国经济增长对劳动力的依赖程度很高。在这样的经济形态下，未来二三十年对劳动力的需求量仍然很高。

(二)家庭结构发生了明显变化

目前中国平均家庭规模是3.1个人。“421”的家庭结构逐渐成为主流，对家庭养老、教育功能的体现存在着诸多不利影响。特别是近20年来，中国出生人口性别比失衡，导致家庭养老和抵御风险能力降低。

二、“单独两孩”政策的现实意义

启动单独家庭可以生育两孩政策，是长期以来对计划生育政策重要性、战略性的调整，它既符合现阶段中国国情，又顺应大众民意。其意义主要体现在以下三个方面:

(一)顺应群众期盼，有利于社会和谐稳定发展

随着经济社会发展和人民生活水平提高，我国城乡居民生育意愿发生明显变化，“多子多福”的传统观念逐步淡化。根据十八届三中全会《决定》的要求，要通过调整完善生育政策，逐步实现国家意志和群众意愿的统一，缩小城乡、地区、民族之间生育政策的差别，促进城乡统筹发展，促进出生人口性别比恢复正常水平。逐步调整完善生育政策，必将进一步彰显以人为本的理念，改善家庭人口结构，显著增强家庭抵御风险能力和养老照料功能，更好地促进家庭幸福与社会和谐。

(二)稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展

进入新世纪以来，全国妇女总和生育率稳中有降，目前为1.5－1.6。随着经济社会发展、国民收入增长、医疗卫生和社会保障制度趋于健全，特别是城镇化水平不断提高，妇女总和生育率还可能进一步下降。逐步调整完善生育政策，符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，减缓人口总量在达到峰值后过快下降的势头，有利于人口长期均衡发展和中华民族长远发展。

(三)保持合理的劳动力数量和结构，促进经济持续健康发展

2011年，我国15－59岁劳动年龄人口达到9.41亿人峰值，2012年下降为9.37亿人，按此趋势，2030年前我国劳动年龄人口仍可保持8亿人以上，但年轻劳动力在劳动年龄人口中比例下降，劳动力资源的国际比较优势有所减弱。同时，人口老龄化明显加速，2012年60岁及以上老年人口占总人口的比例已经达到14.3%，2013年底老年人口总数达到2亿，而2025年、2030年将分别达到3亿和4亿。如维持现行生育政策不调整，几十年后劳动年龄人口锐减，老年人口比重过大，势必严重影响我国经济社会发展活力和国际竞争力。逐步调整完善生育政策，就是要有效应对和积极缓解人口结构性矛盾的长期影响，保持合理的劳动力数量和结构，延缓人口老龄化速度。这些决策将为转变经济发展方式、培育经济持续健康发展准备更为有利的人口条件。

三、“单独两孩”政策的主要影响

“单独两孩”政策是当前调整完善生育政策的一个重大举措，其最终目的是促进人口长期均衡发展，克服不利于目前人口形势的各种因素，如:总和生育率健康平衡、人口年龄结构合理、延缓老龄化、出生人口性别比均衡、家庭发展能力提升等，为社会经济发展提供良好的人口保证。

“单独两孩”政策也会造成社会和经济压力，主要体现在几点:首先是经济社会和资源环境竞争加剧。据了解，单独两孩政策使得全国总人口在2030年达到峰值14.53亿，峰值时间提前4年，今后十年内，总人口数量的增加无疑加剧经济社会发展成果和资源环境分配的竞争性。其次基层计生服务管理能力面临考验，启动实施单独两孩政策恰逢卫生、计生机构调整。在此期间应尽量减少基层计生人员受机构调整影响情绪波动，放松和削弱计生工作。再次是公共服务、管理和保障亟须跟上。“单独两孩”政策实施后，三五年可见到效果，也会造成人口总量的增加，新生儿数量增加，特别是会对医院产科、幼儿园入学、基础义务教育学校等公共资源造成一定压力，资源环境和公共服务能力面临新的挑战。此外，新政实施后，将带来人口的一定程度增长，相关的基础教育、就业问题的压力继续增大;孕前免费优生检查、妇产数量增加的数量上升，也将给医院带来困难。同时，随着养育子女经济成本的不断增加，多增加一个孩子，对家庭的精力和财力都是一种考验。

四、“单独两孩”政策的调查分析

为了给“单独两孩”政策顺利实施提供宽松环境，国家、省、市各级人口计生部门做了大量的调研论证和民意分析，针对当地实际，进行科学评估后，提出本地“单独两孩”政策的实施方案和工作建议。

近年来，各级通过“十一五”人口发展规划终期评估、“千村人口生育率调查”、“万户独生子女婚育状况调查”，开展了0～9岁低龄人口基础信息核查，利用教育、公安、统计等相关部门的数据开展比对和校验，对本级的人口总量和结构、生育现状及人口变动趋势有了比较客观、准确的判断和估计。经反复研究论证，逐步形成了实施单独两孩政策的思路和方案。认定启动实施单独两孩政策不会对粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。政策调整后，全国每年出生人口不会有大的增加，到2020年总人口将明显低于14.3亿，峰值总人口也将大大低于15亿。另外，实施单独两孩政策后，近几年出生人口会有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。我们可以有把握地说，启动实施单独两孩政策不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来过大的压力。

长期以来，四川省总和生育率保持在相对较低的水平，实行计划生育使全省少生人口4000多万，提前实现了人口再生产类型的转变，从“高出生、低死亡、高增长”转变为“低出生、低死亡、低增长”，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步。但目前全省总和生育率为1.72左右，满足人口更替水平的正常生育率应该为2.1，否则，将不利于人口长期均衡发展。“单独两孩”政策的实施，以前一部份有生育意愿而不符合生育政策的“单独夫妇”，可以及时生育，促进目前的总和生育率保持正常的水平，说明实施“单独两孩”政策在全省可行。同时，四川省老年人口比重高于全国同期水平。日益突出的人口结构性问题也需要四川“单独两孩”政策放开的步伐快马加鞭。“全省劳动年龄人口占总人口比例由 2010年的 72.08%降至 2012年的72%，低于全国平均水平近两个百分点;全省65岁及以上人口占总人口的比例由2010年10.95%攀升至2012年11.80%，高于全国同期水平2.4个百分点。”值得注意的是，全省出生人口性别比也偏离102－107的正常值域。四川省实施“单独两孩”政策能有效缓解以上问题。

“单独两孩”政策的组织和实施将按法定程序和步骤实现，涉及法规修改有严格的法定程序。四川省按开展调研论证、征求各方意见、开展育龄群众生育意愿调查、广泛听取意见、起草实施方案、省委省政府审议、省人大审定批准、认真解读实施等步骤有序推动“单独两孩”政策落地实施。

2014年3月20日，第十二届人大常委会第八次会议通过了《四川省人口与计划生育条例修正案》，标志着全省“单独两孩”政策正式实施。

五、“单独两孩”政策的工作筹备

近年来，乐山市根据当前人口发展状况认真分析研判全市人口发展形势，配合国家、省人口计生部门做好基础数据采集和人口发展态势分析等工作，为“单独两孩”政策实施提供了真实、可靠的数据信息，促进了全省单独两孩政策的的颁布实施。同时，对全市基本人口信息有了准确掌握，为“单独两孩”政策顺利实施做好了充分准备。目前乐山市总人口355.12万，2013年人口总和生育率为1.36，家庭规模户均2.89人，夫妻单方为独生子女家庭达5.6万户。经过民众调查生育意愿，乐山市启动实施“单独两孩”政策后，约2/3的单独家庭有生育二孩意愿，其中仅1/3的单独家庭选择政策实施后即时生育二孩。绝大多数将在2015－2018年期间生育。“单独两孩”政策实施后，全市人口补偿量约3.25万人，不会造成生育堆积和公共资源压力过大的现象。同时，人口计生部门将以严防生育大幅反弹，化解生育短期堆积为重点，制定了一系列有力措施，加强统筹规划和宣传引导，广泛宣传“单独两孩”政策的背景、意义、实施办法及政策要求，强化计生干部业务培训，提高工作效率和服务质量，把握正确的舆论导向，引导符合政策夫妻科学、合理选择生育，确保新增人口平稳发展和各类资源的有效利用，实现生育政策的平稳过渡和社会的和谐稳定。

3月20日，《四川省人口与计划生育条例修正案》颁布实施后，按照省上的安排部署，乐山市抓紧贯彻落实，对符合“单独两孩”政策的条件进行认真解读，在办理相关审批手续上，实行 “一改、三减少、四取消”简化工作流程，即:将原来申请人书面申请，改为网上申请 (预约);减少申请人提供的相关资料，减少计生部门的审批时限，减少公示时间;取消乡镇 (街道)计生机构对申请人作调查笔录程序;取消对批准后的申请人下达“批准再生育决定书”和送达“批准再生育决定书”程序;取消《生育证》的有效年度的规定;取消基层附加不合理的再生育审批程序。对符合“单独两孩”政策条件且有再生育意愿的家庭开展孕前、孕期、分娩全程服务，提供高效、方便的技术支撑。