试论领导职务兼任的现象

马 凯

(西南政法大学 政治与公共管理学院 重庆 401120)

当代中国政府有这样一种现象:一些机关的领导干部兼任另一个机关 (而非社会团体)的领导职务，而且兼任的两个职务在业务性质上存在关联。这一现象的出现并非偶然，它是由我国现行的领导方式和实际工作需要所决定的。这种“现象”实质上是我国政府运行过程中一种通过整合人事安排来保证某项工作顺利进行的工作方式。

一、领导职务兼任的模式

在当代中国政府过程中，领导职务兼任比较普遍。但是，不能把所有的兼任现象都归为一类。事实上，我国领导职务的兼任可以分为几种类型。

(一)“委员+公职”式兼任

所谓“委员+公职”式兼任就是说，领导干部既是某一级党委或某一专门委员会的委员，同时又担任一个或多个公职。这里所说的“公职”包括党政机关、法检系统、军队、主要人民团体和事业单位的领导职务。

1.党委委员+领导职务。党的各级代表大会的一项重要职能同时也是会议举行期间的一项重要议程就是选举产生同级党的委员会，即通常所说的“党委”。“党委制是保证集体领导，防止个人包办的党的重要制度。”

党的各级委员会由经党代表选举产生的委员组成。在我国，各级党委的委员大多数拥有党政机关、法检系统、军队、主要人民团体的领导职务。例如中国共产党中央委员会的委员包括“党中央和国家机关领导，各省级地方和部委级党政机关主要负责人，各人民团体全国领导机关的主要负责人和一部分有代表性的党员”。

从党中央到乡镇党委，只有委员身份的委员相对较少，多数既是党的委员会委员，又担任具体的领导职务。这一点与党管干部原则和党的组织领导密切相关。“中国共产党于1949年成为居于领导地位的执政党”，主要领导方式包括政治领导、思想领导和组织领导。在组织领导方面，党除了要领导政权、人民团体和有关机关的建设，还要“以党的名义向政府和有关机关、团体推荐重要干部”。从其一般过程上来看，党的委员会会将经过长期酝酿、讨论、征求各方意见以及党的决策后形成的重要干部推荐名单提交给同级人民代表大会，人民大表大会在经过相关法律程序选举产生国家机关领导干部。

2.专门委员会委员+领导职务。针对一些重要的领域和部门，党会通过成立专门的委员会来进行领导和协调。这些专门委员会委员往往是相关领域或部门的主要负责人。

以最近三届我国最高军事领导机关——中共中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会(两块牌子，一套班子)为例，每位中央军委委员都是位于解放军 (或国防部)中关键领导岗位的高级现役将领，其中包括国防部部长 (一般还兼任国务委员)、总参谋长、总政治部主任、总装备部部长、总后勤部部长、海军司令员、空军司令员及第二炮兵部队司令员。

(二)“正职+正职”式兼任

这一兼任类型是指一位领导干部担任两个或两个以上的正职领导职务。一般来说，这种情况多体现为担任一个党内正职领导职务和一个国家机关正职领导职务。这种模式的兼任更多地是为了在某些关键性领域实现和巩固党的领导，或者是提升某些国家机关在政府实际运行过程中的地位和影响力。

比如省委书记兼任省人大常委会主任，虽不是完全如此，但也较为普遍。当前，甘肃、辽宁、四川、吉林、宁夏、湖北、江苏、海南、山西、陕西、云南、贵州、江西、黑龙江、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖南、青海、内蒙古、广西等23个省 (自治区)的省 (自治区)委书记兼任同级人大常委会主任一职，约占除港澳台地区以外所有省级行政区的74%。

(三)“副职+正职”式兼任

“副职+正职”的类型就是说，一个领导干部既是某一领导机关的副职领导，又是另一机关部门的正职领导。需要说明的是，两个机关之间的关系可分为两种:其一，领导和被领导的关系，如国务院和各部委，省委和省政府;其二，业务上的指导和被指导。

1.党委及其职能部门副职+政府部门正职。作为党内执行系统重要方面之一的党的职能部门和办事机构，承担着大量的执行和传达党的决策、方针、路线的任务。其中，一些重要的方针、路线、政策不仅要通过党的执行系统来落实，还需要政府有关部门发挥其职能。这样常会出现一个党内职能部门带着几个业务上相关的政府部门来执行党的决策的情况。而为了使之良好运转，又会出现有关政府部门的主要负责人同时担任党内职能部门副职领导职务的现象。例如，中共中央宣传部作为党中央主管宣传工作的职能部门，主要负责理论宣传、思想政治教育、宣传党的路线、方针、政策等，可以说是我们党在意识形态和精神文明建设领域的主要负责机构。中央宣传部在履行其职能的过程中，除了发挥自身系统的功能外，还会指导新闻、出版、文化、艺术、媒体等单位共同开展工作。而在领导干部任职上宣传部和其他部门也会存在兼任的现象。如目前，担任文化部部长、国家新闻出版广电总局局长、中央对外宣传办公室 (国务院新闻办公室)主任等职务的领导干部同时兼任中共中央宣传部副部长。再如，在组织、人事工作上有密切关联的组织部、人力资源与社会保障部、国家公务员局等，也会存在领导干部兼任的现象。如最近三届的人力资源与社会保障部 (原人事部)部长都兼任中央组织部副部长，国家公务员局成立后还兼任局长一职。

地方政府行政首长兼任同级党委副书记也可视为这一类型。在地方党政系统中，往往政府的行政首长兼任同级党委的副书记。这一点在一些企事业单位也会存在，如大学校长兼任学校党委副书记。

2.上级副职+下级正职。在当代中国政府中，另一种“副职+正职”式兼任是领导干部同时兼任上级领导职务副职和下级领导职务正职，上下级机构部门之间在行政编制、业务上存在领导和被领导的关系。以国务委员兼任秘书长、部长为例。在我国，“国务委员”虽有“委员”的称谓，但并非委员会中的委员。国务委员属于国务院组成人员，协助总理工作。 “国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。”在行政级别上，国务委员相当于副总理，所以可将其视为领导机关的副职领导职务。出于实际工作需要，部分国务委员会兼任一些国务院组成部门的负责人。以最近两届国务院为例，部分国务委员会兼任秘书长、国防部部长、公安部部长等职务。

再如，一些政府部门会下设或管理具有相对独立性但业务上紧密相连的机构，在实际工作中，这些机构的主要领导职务往往由相关领导部门的一位副职领导干部兼任。如政府办公厅 (室)的副主任兼任政府机关事务管理局局长，国家发改委副主任兼任国家能源局局长。

(四)“正式职务+临时性职务”式兼任

除以上几点外，还有一些特殊情况，如为了解决某一突发性或专项性问题而成立的领导小组，会有有关领导和相关部门负责人进入小组兼任组长、副组长、组员、办公室主任等职务。

二、领导职务兼职的现实基础

任何一种政治现象都会有其深层次的现实因素。当前中国政府中存在的领导职务兼任情况的形成正是基于两点，即中国处于社会转型期的现实需要和中国独特的政治架构。

(一)转型社会需要政府权力的适度集中

二战结束以来，世界上的多数国家步入由传统社会向现代社会转型的过渡时期。现代化意味着对社会和经济的改革，包括“改变传统的价值观和行为模式，……使公共生活世俗化、权力结构合理化，发展具有特定功能的组织，以成就标准代替关系标准，以及更公平地分配物质性和非物质性的资源等等”。这些改革势必会因损害了传统社会中那些掌握着巨大政治经济资源的既得利益者的根本利益而遭到他们的反对和阻碍。此外，现代化造就的新生社会势力虽然可以作为打破传统利益格局的一种力量应被吸收进体制，但也会出于利益需要提出政治参与的要求，并付诸行动。当各种社会势力的政治参与已经超出了政治制度和政府本身所能够承受和控制的程度时，国家的底线——安全和秩序——可能都得不到保障。要想克服现代化的阻碍，有效吸收和控制新生社会势力以及集中资源发展经济，就必须适度集中权力，形成有效能的、有权威的合法政府，这也就是亨廷顿开出的“权威——秩序——发展”药方。

中国向现代化过渡的进程从鸦片战争就已开始，但真正的加速时期还是在新中国成立尤其是改革开放以后。经过三十余年的改革开放和现代化建设，中国在经济、文化、社会等领域有了显著转变，甚至在某些领域已经达到了现代化水平。但从总体来看，中国依然处于转型时期，尤其是要应对现代化进程中出现的社会阶层分化、新生势力诞生、利益诉求多元化、社会矛盾激化等内部问题和领土争端、国家安全等外部问题。此外，改革和现代化过程中还需克服反对者造成的阻碍。亨廷顿认为:“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”虽说当今中国并未出现过动乱，但也不能否认不稳定因素的存在。

在亨廷顿看来，要想成功解决现代化过程中的问题，政治体制“……首先必须能够创制政策，即由国家采取行动来促进社会和经济改革……”，此外，“……还应当能够成功地同化现代化所造就的获得了新的社会意识的各种社会势力”。简单来说，就是要保证过渡社会中的国家具有权威，能够具有充足的权力来控制社会。

因此，处于转型期的中国需要政府集中权力，发挥政府的主导作用。而在中国，政府要想发挥在现代化中的主导作用，就必须依托于强有力的政治核心，即中国共产党。换言之，中国共产党及其领导下的政府具备权威性、合法性、有效性，是全面、稳定地推进中国社会主义现代化建设的首要条件。领导职务兼任则有助于加强党对各项事业的统一领导，也在一定程度上保证了政府能够必要地集中权力，从而在应对和解决社会转型过程中的复杂问题方面能够形成有效力量。

(二)由中国特有的政治架构所决定

1.党政关系的使然。关于中国的党政关系，有着不同的阐述:杨光斌教授认为中国的党政关系，“简单来说，共产党是决策机关，政府是执行机关”。朱光磊教授认为，中国共产党与“政权”、“政府”、“政协”、“政法”、以及“担负一定‘政治任务’的人民团体”之间形成了“一条主线”与“多个系统”的党政关系，即在横向上“多个系统”紧密依附于党的系统，纵向上党的系统稳固掌握地方和各部门的系统。虽然具体表述不同，但在一点上是一致的，那就是中国共产党作为执政党，在政府运行过程中发挥着政治核心的作用，而政府 (广义政府)则需要根据党的决策来履行职能。

在这种党政关系中，中国共产党的政治核心作用主要通过思想领导、政治领导和组织领导来实现。在组织领导上，党除了领导政权建设和在政权内设立党组织外，还会对干部进行管理并推荐优秀干部担任各类国家机关的领导职务。因此，在现实中一部分领导干部既具有党内职务 (如副书记、副部长等)也同时兼任国家机关公职。

2.集体领导体制的衍生物。当代中国的领导体制是集体领导与个人分工负责相结合的集体领导体制，这一体制既可以防止个人专断，也可杜绝各自为政，是民主集中原则在党和国家领导决策过程中得以实现的重要途径之一，且普遍存在于中央、地方以及各系统之中。在集体领导体制下，“集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能相互推诿”。也就是说，作为领导集体的成员，除了要平等地参与到集体决策、集体学习、集体调研之中，还要承担起组织上赋予的责任，主抓或分管某一地区或某一领域的工作。分工必然要求有相应的职务，所以领导集体成员一般会兼任某一公职。

三、领导职务兼任对社会的影响

领导职务兼任对加强党的领导，协调同一领域不同部门之间的工作以及便于某些部门开展业务都有积极的作用，但也不能否认会由于领导干部个人的知识信息和精力有限而产生一定负面影响。

(一)积极作用

1.有助于加强党的领导。党的统一领导能更好地贯彻党的政策、路线、方针。党对政府、人大、军队、法检、人民团体、事业单位的领导途径是多样的。如在组织上，在各政权机关、人民团体及有关机关建立具有政治核心作用的党委、党组，使之在所在单位贯彻落实党的方针、政策、路线;在法律程序上，通过对人民代表大会的政治领导来形成对由人大选举产生的“一府两院”的领导等等。政治上、组织上、思想上的领导方式最为根本的，也是不可动摇的。而在此基础之上，部分机关领导职务兼任使某一领域各有关部门的主要负责人与该领域主管部门的领导层联系在一起，或者使党委中的书记、副书记兼任同级人大、政府负责人职务，可以更好地在该领域中贯彻党的政策、路线和方针。

以宣传文化领域的工作为例。这一领域的工作由中央宣传部在中共中央的领导下具体负责管理，而与该领域工作相关的还有国务院系统的文化部、国家新闻出版广电总局等。除了设在文化部、国家新闻出版广电总局的党组以及有关宣传文化工作机制会起到贯彻党的有关方针、路线的作用外，还可以通过一定的人事安排，即这些部门负责人兼任中宣部副部长，使其在执行党关于宣传文化工作的决策时更加迅速、有力。

再如，省委书记兼任省人大常委会主任，不仅可以提高省级人大的实际地位和影响力，而且可以更加有效地将党的决策在人大并通过人大向“一府两院”贯彻。政府行政首长 (如省长)兼任同级党委副书记 (省委副书记)，则可以更好地发挥党在政府过程中的政治作用。

2.协调同一领域不同部门的工作。“党所要求的一致，是在党的基本原则问题上的思想一致和一切实际问题上的行动一致。”党政机关在针对某一领域或问题上的工作协调一致、通力合作是十分必要的。但是，即便在同一领域，业务上联系紧密，也不能否认同级各部门之间的相对独立。如果只是依靠各部门之间自行协商，很难有效实现同步化、合作化。

领导职务兼职则是解决这一问题的一种方式。在我国，实行在民主集中制基础上的集体领导与个人分工负责相结合的领导体制，党政各部门的负责人在集体领导下主持本部门的工作。协调各部门之间的工作，首先要在各部门负责人之间协调，“没有小组长，一个小组也不能行动”。将各相关部门的负责人通过委员会、兼任共同上级部门副职的方式联系起来，可以更好地协调彼此之间的工作。

例如，公、检、法、司、国安、武警等部门不论在部门性质上还是在业务上都有很大的相似性和关联性，尤其在打击违法犯罪，维护国家和公民利益与安全上紧密合作。与此同时，也相对独立。党成立专门领导和协调这几个政法部门的政法委员会，并吸收同级公、检、法、司、国安、武警的主要负责人兼任政法委委员。这样一来，几个政法部门在合作处理一项问题时，就可以通过政法委从中协调和统一部署。此外，政法委也是实现党对政法机关的领导的重要途径之一。

3.便于开展业务。受业务性质和职责的影响，一些部门的负责人往往还兼任其他职务，以方便部门履行其职能。如，“人民政协作为统一战线组织”，与作为专门负责统战工作的中央统战部在任务上、业务上都紧密联系，为保证党的统战工作和政治协商有效进行，中央统战部的主要领导干部往往会兼任全国政协的领导职务，如近几届的中央统战部部长一般兼任全国政协副主席。

(二)负面影响

邓小平同志曾针对改革开放初期的现实情况，从党和国家的大局出发提出“……兼职、副职不宜过多。一个人的知识、经验、精力有限，左右上下兼职过多，工作难以深入，……”虽然目前所出现的领导职务兼任与当时的情况有所不同——当时由于国家刚刚恢复正常状态，干部队伍的结构尚未优化，导致一个领导干部会同时兼任多个彼此联系不紧密的职务，而目前现实存在的领导职务兼任是在我国的领导制度和干部任免制度日臻常态化的大环境下出现的一种基于实际需要的人事安排现象，存在兼任情况的领导干部所兼任公职的数量较少，且相当一部分只是“委员+公职”式的兼任——但不可否认的是，领导职务兼任在一定程度上还是会使领导干部受到精力或知识上的限制，而且还可能会导致原本可以相互制约监督的部门出现妥协或退让的情况。

四、总结

领导职务兼任是基于我国社会转型期的特殊要求和现实的政治架构所形成的，并且在加强党的领导，贯彻党的政策、方针、路线，协调各方工作等方面都起到了一定积极作用。但是，领导职务兼任是应该被视作由现实政治架构所产生的现象，还是能被看作是一种工作机制，则需要进一步地研究。

[1]毛泽东选集(第四卷)[M].北京:人民出版社，1991.

[2]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津:天津人民出版社，2008.

[3]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海世纪出版集团，2008.

[4]杨光斌.政治学的基础理论和重大问题[M].北京:中国人民大学出版社，2011.

[5]杨光斌.政治学导论[M].北京:中国人民大学出版社，2007.

[6]邓小平文选(第一卷、第二卷)[M].北京:人民出版社，1994.