关于涉诉信访制度改革的思考

吴维维

(乐山市中级人民法院 四川 乐山 614000)

信访是一种独具中国特色的政治、法律制度，是“新中国政法传统下国家进行社会治理和公民进行维权求助双重需求的自然产物”。涉诉信访是我国信访制度的一个组成部分，承担着信访制度的基本功能，以法院为主要受访机构，依照统一的信访法律和政策，处理涉诉信访问题。由于诉讼程序的规定性对解决涉诉信访问题的制约，涉诉信访这一诉讼程序外的纠纷解决过程与诉讼过程之间产生了紧密的内在联系。目前，我国正处于社会转型期，社会矛盾复杂化，利益多元化，各种社会矛盾汇集到法院。近年来越级上访、重复上访、缠访闹访等涉诉信访问题层出不穷，甚至有愈演愈烈之势，在不同程度上损害了司法的尊严和人民法院的公信力。因此，对涉诉信访改革进行研究，已成为法院工作的当务之急。

一、涉诉信访的概念和现状

(一)信访和涉诉信访的概念

1.信访的概念。信访分为狭义和广义。1995年，国务院颁行的《信访条例》第一次以法律形式正式界定了信访概念，通常这也被称为狭义的信访:“本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”而广义的信访是指人民群众向各级党委、政府、人大、公检法机关、人民政协、人民团体、新闻媒体等机构以各种方式反映情况，提出意见、建议、要求和申诉、控告或检举的活动。

2.涉诉信访的概念。最高人民法院于2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上，为了将法院信访工作区别于其他形式的信访，提出了涉诉信访概念。对于涉诉信访并没有一个统一的明确的定义，学者们定义的涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。但这一定义是否完整概括了涉诉信访的内涵和外延仍然存在争议。

涉诉信访在信访主体、工作程序、处理机制、法律政策适用等方面都有别于政府及其他部门的信访。一是涉诉信访针对的主体是各级人民法院，信访内容与法律诉讼活动密切相关，具有个案性。涉诉信访通常需要通过个案的具体处理来化解，而很少能够像行政性信访那样，可以通过集体处理的方式解决所有类似问题。涉诉信访原因的个体性，也决定了涉诉信访案件解决的复杂性与难度。二是涉诉信访处理机制具有行政化处理的外观。我国实行所有国家机关都办理信访的大信访格局，按照“分级处理，归口办理”的行政性信访工作原则，法院作为涉诉信访案件的责任归属单位，形成有关机关向法院提出转办、督办、查办案件要求。因此涉诉信访的处理机制依然是行政化处理模式。三是涉诉信访处理的过程具有非程序性。涉诉信访案件无论是首先经过了其他机关还是直接由法院处理，信访案件如何被受理，有怎样的条件，信访案件的处理过程是如何进行的，依据是什么，都缺乏统一、明确、科学的规定。四是涉诉信访的实际处理机关只能是法院，而目前法院处理涉诉信访的具体机构尚未统一。

(二)涉诉信访的现状

以笔者所在法院近几年涉诉信访情况为例，2006年，接待来访人员1170人次，较2005年1546人次下降24%;来信655件，较2005年887件下降26%。2007年，接待来访人员876人次，同比下降25%;来信759件，较2006年略有上升。2008年，接待来访人员537人次，同比下降38%;来信651件，同比下降14%。2009年，接待来访507人次，同比下降5%;来信573件，同比下降12%。2010年，接待来访397人次，同比下降25%;来信393件，同比下降34%。2011年接待来访374人次，同比下降5.79%;处理来信314件，同比下降20.10%。2012年度接待来访501人，同比上升34%;处理来信151件，同比下降52%。从上述数据可以看出，随着2005年国务院新的信访条例的实施，涉诉信访量呈逐年下降的趋势，但是仍然保持一定的绝对数量。同时，通过对近几年乐山市法院涉诉信访案件的分析，发现涉诉信访问题还呈现出以下态势:

1.初信初访减少，重信重访甚至缠访增多。由于司法环境的改善和法院干警综合素质的提高，近几年初信初访案件减少，经常是一些信访“老户”在缠访闹访。

2.逐级上访减少，越级上访增多，有的直接赴省进京。

3.真正息诉罢访的减少，假息诉假罢访的增多。部分信访当事人在同意息诉罢访得到部分利益之后，又借种种机会反弹，希望再次获利，即使写了息诉罢访承诺保证书，也寻找机会继续上访，谋求个人利益。

4.群体访数量增多，规模增大。以往群体访仅在涉及企业改制、破产、房屋拆迁等涉及人员较多的案件中才偶尔发生，近年来部分信访人员为了扩大社会影响，增强信访效果，串联后集体进行上访，并且规模有增大的趋势。

5.部分信访案件呈现敏感期集中性。这类信访案件集中表现在一些信访“老户”身上，他们通过信访逐渐掌握了国家的一些方针政策和政治经济规律，平时基本上不诉不访，在国家有重大节日或重大活动时走上上访之路，谋求个人利益。

6.信访人队伍逐渐产生组织性。随着信访人之间会面次数的增多，他们在相互交流信访信息、信访经验中逐渐形成了一些松散的组织，开始有了简单的分工，有组织领导者，有信息探听者，有打前锋者等。这类组织在谋求合法权益的同时，也在谋求法律之外的利益。

实践表明，虽然人民法院解决涉诉信访的工作力度不断加强，涉诉信访的数量亦呈逐年下降的趋势，但涉诉信访的压力并未随之减弱，相反由于实践中经常发生的“重复上访”、“群体上访”、“越级上访”、“进京上访”等激烈的非正常形式的信访，对信访秩序影响较大，排查信访隐患、明确包案领导、派驻进京工作组、坚持24小时值班制度等措施，几乎已经成为在重大活动、节庆期间应对非正常涉诉信访的惯常做法。大量的涉诉信访案件表明，涉诉信访制度运行面临巨大困扰，制度初衷与实践发生了较大背离，因此，需要分析制度存在的问题并通过改进或者完善制度来保证涉诉信访制度价值的实现。

二、关于涉诉信访的困惑

(一)法院缺乏有效的涉诉信访处理机制

当前我国正处于社会转型期，社会转型必然带来社会制度的变迁和司法理念的变革，各种矛盾纠纷冲突明显，成为诱发涉诉信访问题的根本原因所在。而面对大量的涉诉信访问题，人民法院现有的处理机制难以应对。其具体体现在:

1.涉诉信访具有与一般行政性信访不同的特性，其处理机制也应当有别。但在目前大信访格局下，法院处理涉诉信访的方式基本上是套用行政性信访处置方式，无法反映涉诉信访的“涉诉”本质，法院的职业化、专业化、技术化的色彩不断降低。由于处理涉诉信访没有独立的法律依据，法院处理涉诉信访也采取行政化处理方式，与司法程序有所矛盾。

2.人民法院自身缺乏维护涉诉信访秩序的强制手段，造成对特殊上访人员处罚惩戒力度不力，导致缠访、闹访者可能在“花钱买平安”中获得。案外补偿满足上访人的情感诉求，破坏了法律适用的统一性。在上访获利和通过生产经营收益的博弈中，上访获利的直接性和有效性，就会促使大批人走上上访之路。

3.在重大会议及节假日期间，大量的信访人会进京上访，对于此类上访对象一般要求稳控在当地，劝止其进京上访。对于涉诉上访者，法院没有就地稳控的条件和力量，同时这也与司法权的中立、被动的要求相悖。

4.法院调节社会矛盾的资源和手段是有限的，处理涉诉信访在很多情况下需要借助于政府等机构，同时其他国家机关的信访部门通过交办、批示法院对涉诉信访案件进行复查，突破了诉讼处理纠纷的基本程序制约。法治化的裁判遭遇人治化信访的质疑和挑战，这都加重了信访人信“访”不信“法”的意识，使当事人更加地依赖信访。

(二)涉诉信访引发的价值冲突

1.涉诉信访与司法权威的冲突。司法权威是社会秩序的一个重要构成要素，司法权威作为一种社会最高的整合机制，通过对权利的维护及给政治统治提供合法性资源，可以将各种利益冲突和社会矛盾在法治的框架内解决，形成一种法律秩序。司法权威体现了司法机关基于权力与威信的双重性质而得到的当事人及社会公众的自愿服从。涉诉信访的持续增高，成为影响社会稳定与社会和谐的主要因素，加之涉诉信访案件本身就具有极强的负面轰动效应，使人们对法院的审判能力，办案水平和法官们的职业道德产生怀疑，从而也使司法公信力降低。实际上，涉诉信访者选择信访这种行为方式本身，一定程度上就是对司法权威的否定。无论是采用边诉边访的形式，还是未诉先访、诉后续访，一个共同的观念是信“访”不信“法”。在涉诉信访问题的处理上，信访者没有把法律化解决作为基本底线，采用与行政性信访相同的接待信访和处理信访的规则，意味着权威并不在司法一边。尤其是对已经生效裁判的不断重复信访，严重损害了法院生效判决的既判力。即使涉诉信访成功化解，亦并不能带来司法权威的提升。涉诉信访主要以对已经生效的裁判决定作出否定性的评价为目标，如果信访人的要求得不到满足，他对法院会产生不满;满足了信访人的要求，信访人虽然会产生感激，但推翻了法院的裁判，实际对司法威信的打击更大。法院在处理涉诉信访中是陷入两难境地，越是有所作为，越在无形中损害了法院的权威。

2.涉诉信访与程序正义的冲突。司法中的公正包括了实体公正与程序公正两种不同属性的公正。在司法实践中，程序公正是实体公正的重要保障，离开程序公正，实体公正通常难以实现，“从程序对于结果具有否定意义的角度来看，依法办事的根本，就是依照法定程序办事”。但实体正义在我国人民的观念中至今仍然有着根深蒂固的至上性。有关公民法律意识调查研究的结果显示:“对法院的拥护仍然是基于分配正义的要求明显高于对程序正义的要求。”涉诉信访从根本上来说是忽略了程序正义的制度设计。人们提出涉诉信访，更多的是希望借助信访，找到程序内没有或者根本无法发现的真实，进而实现自己的实体利益诉求。理论与实践都已证实，绝对的实体正义由于缺乏判断的标准只能是诉讼的理想价值目标。司法判决和法律意见，只能通过严格依照理性的法律原则和规范，在具体案件中的逻辑性应用而作出。目前涉诉信访的处理往往是以个案真相的追求突破法律底线的结果。现行的涉诉信访的非程序性和不确定性与程序正义理念存在严重的矛盾。

3.涉诉信访与程序安定的冲突。程序安定是指民事诉讼的运作应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。程序安定的基本要素包括:(1)程序的有序性;(2)程序的不可逆性;(3)程序的时限性;(4)程序的终结性;(5)程序的法定性。程序安定这一概念体现着对恣意的抵制和对秩序的尊重。其中，程序的终结性对于我国的诉讼实践来说尤为重要。诉讼程序进行到一定的阶段或过程以后就应当合理地予以终止，而不能无限期地任由当事人争执、拖延下去。然而涉诉信访的存在致使一项生效裁判几乎可以不受任何时间及次数的限制地被复查甚至再审。一些诉讼案件当事人对于几年前、十几年前甚至几十年前生效的裁判仍然申诉不止;各级机关对于经过几次、十几次处理的涉诉信访，还转交给法院复查、再审。涉诉信访如何摆脱目前的终审不终的局面，在维护司法公正的前提下，将涉诉信访对程序安定性的损害降到最低，是一个无法回避的问题。

三、关于涉诉信访改革的思考

(一)涉诉信访改革的方向

尽管涉诉信访侵害了司法独立审判权，破坏了裁判即判力，伤害了诉讼两审终审制和既有的审判监督制度，但是也必须看到，我国仍有许多法制不健全的地方，很多实践中的问题和矛盾还不能完全依照法律妥善解决，司法实践中也存在有法官素质不尽如人意的地方，枉法裁判的现象也偶有存在，现有的监督体制还不能充分地发挥作用。因此，信访对于实现公正还是发挥了一定的作用。并且，信访在中国有着深厚的社会基础和意识形态基础，对维护国家政权的稳固和社会的稳定发挥过巨大的作用。信访制度功能的演变，关系到政治沟通体制的完善，牵涉到公民权利救济保障，与法制条件下的社会稳定息息相关。信访制度承载了中国现阶段社会转型期太多的困惑、矛盾与冲突，需要从中国的具体实际出发，对涉诉信访制度的改革应当审慎地判断和权衡，需要的是一个逐步的渐进的改善。从长远来说，我们希望达到的目标是发挥司法保障社会公平正义的价值功能，社会矛盾通过法治化的途径予以解决，涉诉信访可以成为人们宣泄不满、表达意见、司法监督的途径，但其权利救济的功能得以取消，而非人们信赖或者采用的唯一或者最后的救济途径。而现阶段的涉诉信访处理能达到涉诉信访程序规范化，在尊重司法的前提下，强调运用法律手段解决涉诉信访问题，提高司法权威性。

(二)对现阶段涉诉信访改革的探讨

2013年初中央政法委在全国政法工作会议上提出“推进涉法涉诉信访工作改革”，其目的正是“引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决”，实现这一目的可以从以下方面进行探索:

1.合法化。涉诉信访制度在实践操作中实质上是通过行政手段来解决矛盾和纠纷，但是在依法治国的前提下，通过法律途径解决纠纷和实施权利救济应该是最基本的要求。对此，一方面需要提高信访主体的法律意识，矫正和消除信访人对信访制度的误解，消除其将信访制度作为唯一的保障权利的途径或者获取利益的方法的不当认识，避免其采取不合法和极端的手段进行违法信访。另一方面完善和改革涉诉信访制度应以合法化为前提，这里所指的合法性，是指从涉诉信访的源头到制度的设立、化解措施等涉诉信访机制均要具有法律依据为前提。首先，要以案件质量为中心，从源头上预防和减少涉诉信访。其次，要提高法官的素质，并依靠制度而非法官的个人道德水平来保证裁判的公正性。第三，在涉诉信访处理过程中，维护司法裁决的即判力，在审判监督程序结束后或者期限届满后，原则上不应当再启动再审。第四，涉诉信访的化解措施应当合法化。目前，对违法涉诉信访采取强制性措施的依据不足，没有法律依据。另外，大量涉诉信访案件采取补偿性的解决机制，对信访人给予减免诉讼费用、满足其诉讼请求、给予经济补偿等方式来化解纠纷，实际上也无相应的法律依据。

2.制度化。目前我国处理涉诉信访“在根本上还是一种行政逻辑，从接受问题到解决问题具有非规范性、非程序性、非专业性、非对称性和结果的高度或然性”。在涉诉信访改革中，将涉诉信访制度规范化通过制度予以固定下来，对于解决实践中涉诉信访界定不明确、申诉信访的处理较为混乱的局面具有重要意义。首先，需要通过制度对涉诉信访予以定义。通过对涉诉信访概念的明确，澄清涉诉信访与申诉、申请再审的界限，将涉诉信访从信访概念中剥离出来，对涉诉信访的范围予以界定，有助于指导人民法院处理涉诉信访问题，归顺涉诉信访的入口。其次，完善涉诉信访制度，明确涉诉信访的法律定性、责任分工、甄别机制以及与诉讼的衔接，以便于实践掌握操作。第三，人民法院需要设立专门的信访部门，实现涉诉信访和民事再审分离机制，增强人民法院信访工作职能的发挥，提高协调解决问题的能力。第四，设立专门的信访司法救济制度，将信访矛盾交由整个社会群策群力解决，有助于解决原有司法救助资金既杯水车薪又给国家增添负担，实际效果还不佳的情况。第五，建立与党委、政府的沟通联系制度。涉诉信访不仅是法律问题，还是社会问题，法院没有能力独立处理所有问题，对于终结后的或者不属于司法范畴的诉求，要由政府及相关部门处理。第六，落实不交办、不通报、不问责制度。通过对涉诉信访制度化的建立，各级人民法院在合法的框架内切实处理涉诉信访问题，缓解目前形成的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。

3.程序化。“重实体，轻程序”这一思想在信访制度中的体现为长期以来注意对信访的实质处理结果而忽视信访程序的保障，且在涉诉信访案件处理力求息诉罢访的目标指引下，法院在处理纠纷时没有清晰、普遍适用的程序规则，涉诉信访改革必须要从程序的建立入手。首先应当规范涉诉信访案件的复查程序，充分保障信访当事人正当行使合法权利。其次，完善信访终结制度及信访终结移送制度的程序，明确具体实施方案。对于不符合终结条件但又不足以提起再审的案件，如何处理应当予以明确。对于已经终结的信访案件建立移送机制，对已经终结但仍不服的信访当事人移送党委政府落实后期处理。第三，严格划分各级法院信访办责任权限，并在各级法院建立信访信息通报平台，畅通信访信息传递渠道，为信访人解决到哪里信访的问题，确保信访渠道的畅通，保障信访人的合法权益。第四，严格涉诉信访办理事项的处理期限，保证涉诉信访事宜的及时处理，提高涉诉信访效益，保护信访人的合法权益。

四、结语

涉诉信访制度与中国特有的政治和法律经验紧密联系在一起的，其变革应当慎重考虑中国的实际情况。目前的涉诉信访改革，短期内人民法院可能会面临来访人员增长、违法信访情况增多、协调沟通难度加大、应对处置压力攀升等问题，但通过对改革的探索和运行，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决的目标是可以期待的。

[1]李宏勃.法制现代化进程中的人民信访[M].北京:清华大学出版社，2007.

[2]关保英，陈书笋.涉法涉诉信访案件终结的法律效力[J].法治论丛，2006，(21).

[3]季金华.司法权威论[M].济南:山东人民出版社，2004.

[4]杨龙，叶国平.程序民主是我国民主建设的重要环节[J].当代思潮，2004，(4).

[5]冯侍政.法社会学:法律服从与法律正义——关于中国人法律意识的实证研究[J].江海学刊，2003，(4).

[6]陈桂明.程序理念与程序规则[M].北京:中国法制出版社，1999.

[7]李茂华，陈雪梅.法院涉诉信访制度之利弊分析及进路选择[J].广东行政学院学报，2008，(4).