社会管理的规律和问题探究

庄 祺

(中共中央党校 北京 100091)

一、社会管理的历史演进和规律性

社会管理，简而言之，就是特定社会形态下基于社会事务所形成的各种管理关系。要加强和创新社会管理，首先应对社会管理有一个比较科学和符合实际的认识，才能提出比较可行的改革措施和方案，继而在实践中检验它、修正它、完善它，使社会管理走上良性轨道。

马克思说:“人的思维是否具有客观的真理性，这并不是一个理论的问题，而是一个实践的问题。人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量。”在认识社会管理过程中，不仅仅需要从当前的管理现状中发现存在着的和可能存在的社会问题，这是相对静态的分析;也需要考察其在历史上的演进和变化过程，发现其符合实践需要和已不符合社会实践需要的地方，做相对动态的分析。因为社会管理本身不是一个独立的封闭的客体，而是由人的活动构成的历史过程，人本身特别是处于社会权力核心的阶级或阶层对一定社会条件下社会现实的认识是其选择社会管理模式的主要原因。社会管理模式一旦选择并实施，就具有相对独立的稳定性，为经济社会的发展提供相对宽广的领域和维度。

社会管理模式不仅具有相对独立的稳定性，某种社会管理模式在其基本框架内甚至能够保持长期的历史过程，从中国历史发展来看，这个特征尤为明显。此外，管理模式改变的可能性和现实性明显地受到各方面因素的制约，阻力之大也常出乎改革者的预料，这或许可以解释中国历史上的改革多以失败而告终的原因。从一种管理模式成功转入另一种管理模式，往往源于较深刻的社会变化。总结历史上社会管理模式转变的经验有利于我们为进一步推动改革开放提供借鉴。

中国古代官僚制度的演变有着悠久的历史，并且得到较好的继承和发展。在形成国家之前，正像马克思所说的那样:人的依赖关系 (起初完全是自然发生的)，是最初的社会形式，在这种形式下，人的生产能力只是在狭小的范围内和孤立的地点上发展着。原始氏族条件下，人与人之间的关系依靠自然的纽带即血缘关系而维系着。随着原始社会的解体和奴隶制国家的建立，国家制度在原始血亲宗法基础上有了进一步的发展，这一传统在之后的整个古代中国历史发展中都有着明显的痕迹。

从第一个奴隶制王朝“夏”建立起，经商、周两个朝代漫长的历史发展，建立在血缘关系上的宗法制和以父权制为核心的家长制相结合，构成了国家组织的主要管理模式。在这种制度下，“王”是一个国家的最高统治者，按照血缘关系的亲疏远近来分配贵族的权力、土地等资源;同样，被分配的贵族也按照相同的原则进行再封，进而在全国形成了一个金字塔式的宗法政治系统，大大小小的贵族们既是血缘宗族的家长，又是各个封地的官长。因此，中国的国家机器从一产生起就具有强烈的血缘宗法性和专制性特点。

进入春秋战国之后，由于政治、经济、军事等方面在各诸侯国之间发展的不平衡和矛盾加剧，各诸侯国在维持原有血亲宗法制的基础上对国家管理制度进行了不同程度的变革和调整。战国末期随着新兴地主阶级的兴起，各诸侯国在变法中推行郡县制和军功爵制，宗法分封制与世卿世禄制度受到较大削弱。秦始皇统一六国后在全国废除分封制，设立郡县制，建立了中央集权的官僚体制。皇帝成为一个国家权力的授予者和所有者，贵族也只有被授以官职才能依职执掌政事。秦王朝以后的二千多年封建社会中，历朝历代的官僚机制虽然不尽相同，但基本统治理念没有发生根本变化。

在历史发展中，因为种种原因，某些新的社会阶层进入官僚体制，也使国家管理模式发生变化。随着隋唐科举制的确立，制度化的官僚制度重新确立并成熟起来。中国古代官僚制度虽然在具体组织形式上高度发达，但以血缘宗法性和集权性为特点“家天下”的管理理念始终占有重要地位。这种官僚体制，一方面有利于提高和强化国家机器对社会的控制与调节功能，一定程度上促进了中国封建社会的长期持续和经济社会的发展，由血亲宗法关系构成的大家庭能在剧烈的社会变革中生存下来，并能很好地保存、继承原来的文化传统，这就为中国历史的连续性提供了很好的保障;另一方面，随着国家机器的完善，统治者如果不能理性运用手中的权力，则容易成为社会生产力和生产关系变革的障碍，阻碍着社会新的前进方向。

近代以来，西方的政治、军事、文化猛烈地冲击着中国传统的政治思想基础，伴随着最后一个封建王朝“清”的覆灭和辛亥革命的成功，中国也走上了探索现代国家政治的道路。经过新民主主义革命和社会主义革命之后，中国共产党建立起了中国历史上第一个人民共和国，并借鉴苏联经验，以人民主权为指导建立国家机关，形成鲜明的特色:首先，国家的领导力量是中国共产党;其次，国家机关是按照民主集中制原则建立的;第三，人民代表大会是最高权力机关，立法和行政是统一的。列宁曾说:对于俄国无产阶级来说，人民创造的苏维埃就是最好的国家类型，“新的最高民主类型”，指的就是这种类型。

从新中国的成立到社会主义改造的完成，从阶级斗争为纲到以经济建设为中心，从计划经济模式到社会主义市场经济模式的成功转变，从关起门来搞建设到改革开发的不断深入，中国共产党的历次重要的成功改革打破了改革难成功的怪论，改革成功的原因有很多，但本文认为最核心因素就是形成了以强有力的中国共产党领导为核心的社会管理模式。

政府的社会管理有没有一个规律性?从历史上来看，政府的社会管理有着很大的差别和人为色彩，也就有着很大的随机性和偶然性，但透过表面的这些现象，我们可以看到虽然每一次转变的过程和原因都不尽相同，但根本的驱动力却是基本相同的，那就是社会生产方式变革的需要，每一次转变都是为了更好地解放生产力，更好地维护和完善社会生产关系，简单来说与经济发展状况和管理水平是密切相关的。经济发展状况和管理水平一方面决定了社会结构的总体特征;另一方面也决定了社会管理的方式。随着经济社会的不断向前发展和新的科技成果运用，社会结构慢慢发生变化，继而开始或快或慢的转型过程，当社会结构转型或变迁到了一定的程度，就会直接影响到社会管理，从而要求对不合理的社会管理手段、方式等作出相应的改变，这也正是社会管理创新的源泉和直接原因。

二、新时代社会管理面临的机遇和挑战

从社会主义制度的建立直至今日，中国的社会管理模式并没有发生根本性的变化，较好地适应了经济社会的发展，并取得了举世瞩目的成就。二十世纪八十年代开启的市场经济体制改革和改革开放在快速推进中国现代化的同时，也使社会经济结构发生着巨大的变化，新的社会问题和矛盾也随之出现，并与以往有很大不同，经济利益矛盾尤为明显，成为各种问题和矛盾的核心。现有的社会管理模式总体上来说依然是适合中国国情，并有广阔的发展空间，但社会实践对社会管理不断提出新的要求，特别是对社会管理的科学化、民主化要求尤为关注，科学技术、社会文明的发展也为社会管理创新提供了技术、思想上的准备。

(一)信仰缺失问题比较明显

进入21世纪以来，全球性问题日益明显，不但体现在生态、人口、资源、环境、国际恐怖主义等领域，甚至在思想领域亦是如此，信仰危机成为不少国家面临的问题。中国在参与全球化的过程中，也深切感受到全球化的机遇和挑战。当前人民群众思想多元化、异质化的现象已经非常明显，马克思主义的指导地位由于种种原因，在现实生活中受到冲击，信仰缺失不但在普通民众中普遍存在，在广大党员干部中也非常普遍。各种大众传媒不断将非主流、求怪异、求新颖等观点推进人们的视野，追求眼球效益以实现商业利益，甚至一些主流媒体也经不起资本的腐蚀;人们在价值观问题上甚至在基本的道德伦理问题是非判断上都难以达成一致。此外，一些理论学者有意淡化、无视对马克思主义的研究，或是将马克思只看作西方人物的一个代表，看似以某种历史主义的视角来“公正”解构马克思主义，甚至有的学者呼吁为儒学等“正身”。他们大多缺乏马克思主义的理论修养和自信，不懂得如何将马克思主义精髓与具体时代结合起来，抄袭各类思想以掩盖自身不足，无疑给中国共产党的思想工作带来巨大挑战。

(二)社会管理因循守旧现象普遍

新世纪以来，一场以绿色、智能和可持续为特征的新的科技革命和产业革命在世界各主要经济体中进行着角逐，依靠科技创新、制度创新和管理创新来创造新的经济增长点成为越来越多人的共识。在各种因素的共同作用下，全球产业结构的转型客观上影响了社会本身的结构，新的思想理念、社会组织也快速发展起来。党的十六大以来，伴随我国各领域改革的不断推进，社会构成、社会运行、社会管理都在不断地发生变化，现行的社会管理模式总体上符合中国特色社会主义事业发展需要，但也存在不少问题，主要是社会管理的理念、组织、形式、手段、方法等不能很好适应社会经济快速发展的要求，因循守旧现象还非常普遍，社会管理的体系、制度、机制不完善、不健全。一些地方畏惧新媒体条件下人民群众的质疑，不是教育和启发广大人民群众加强对自己的督促和改进，而是为了维护自身利益进行愚民教育。

(三)城市和农村双重管理难题

当前，城市特别是一些大城市的发展迅猛，同时伴随着工业化扩张的步伐，出现了一系列问题，表现在城市同质化、空气污染严重、能源资源短缺、交通拥堵、社会安保成本激增、房价高涨、农民工子女的随迁上学问题等诸多方面，而面对这些问题，城市管理者常常是苦无良策。此外，“三农问题”愈加凸显。由于农村青壮劳动力大量融入工业化和城镇化建设的大军，“老年村”、“空心村”不断增多，甚至很多地方出现了“消灭农村”的现象。改革开放三十多年来，我们虽然实行了家庭联产承包责任制，但统分结合的双层经营体制尚未建立，尤其是缺乏将农民有效组织起来的服务体系，如果这一趋势得不到有效遏制，将会给国家粮食安全带来巨大隐患。

社会管理领域出现的各种矛盾和问题是经济社会发展不协调的综合体现。社会管理的主体是广大人民群众，人民群众不但是社会管理的参与者，也是服务的对象，是直接利益攸关方。当前我国的经济发展取得了很大的进步，人民群众的思想文化素质也有了显著提高，对社会管理科学化、民主化都有了更高的期待。与此同时，不少地方特别是广大农村地区仍存在社会管理理念的落后、管理手段的粗暴、管理方法的不民主，与人民群众对社会管理创新的新期待、新要求还有较大差距。甚至有些地方的政府部门在利益的驱动下，无视群众利益诉求，不按照当地实际情况办事，激起各类群体性事件。各种社会管理问题的存在一方面暴露了原有社会管理模式在新的经济社会条件下的不足;另一方面，也充分说明社会管理创新的必要性。可以说，创新社会管理是促进经济社会发展的重要动力，也是时代进步的必然要求。

三、加强和创新社会管理的路径探析

社会管理很大程度上属于政府管理的范畴，党的十八大报告中提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，可以看出政府部门在社会管理中的主导地位;同时，人民群众是社会管理的主体，也是社会管理的出发点和落脚点。加强和创新社会管理应多谋民生之利，多解民生之忧，改善社会服务，保障人民安居乐业。正像习近平同志所说:“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”如何加强和创新社会管理，可以从以下几方面进行探索:

(一)坚持群众路线是力量源泉

社会管理关系中有管理者也有被管理者，二者的基本关系就是管理与被管理的关系，也包含着两方面的基本认识，即民众对政府的认识和政府对民众的认识。

党对自身的认识是一个政党存在和发展的先决条件，也是其政策导向的基础。中国共产党成立至今已有九十多年的历史，党对自身的认识也随着历史的发展而不断完善，从早期代表工人阶级和农民阶级利益，到认识和联合其他阶级力量，再到作为中国人民和中华民族的先锋队，以及成为中国特色社会主义事业的领导核心，这些改变不但是党自身不断成长进步的体现，也是历史发展对党提出的客观要求。

党对自身的认识与对所依靠的阶级、阶层力量的认识是相辅相成的。从单纯地依靠工人阶级走向工农联合，进而与小资产阶级和资产阶级中的进步力量联合，到调动一切积极因素发展和建设社会主义，在每一次历史转变中，中国共产党要保持自己作为革命、执政及改革过程中的领导核心，都离不开对各种阶级力量的认识，继而采取团结或斗争的方式。对各阶级力量的态度和认识正确与否关系到政策的制定和实行是否符合实际需要，关系到我们的工作能否取得成功，党的事业在革命和社会主义建设时期的曲折发展也证明了这一点。

在创新社会管理中坚持群众路线是我党的优良作风，也是创新社会管理的力量源泉。人民群众是历史的创造者，群众是真正的英雄，是社会发展的决定力量。“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”正是基于对人民群众的科学认识，创造性地坚持和依赖群众路线，党才能领导人民战胜各种艰难险阻，取得革命和建设过程中一个又一个胜利。群众路线是毛泽东思想活的灵魂的三个基本方面之一。毛泽东同志在《论联合政府》中指出:全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。当前处于改革的攻坚期，没有人民群众的认可和参与，进一步推进改革开放是不可能顺利完成的。只有坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，坚持尊重社会发展规律与尊重人民历史主体地位的一致性，坚持为中国特色社会主义理想奋斗与为最广大人民谋利益的一致性，坚持完成党的各项工作与实现人民利益的一致性，我们的改革开放和社会主义事业才能不断取得新成就。

(二)建设服务型政府和健全法治保障是着力点

新的时代条件更需要共产党人不断加强法治建设，在管理中更加注重服务，更好地促进经济社会的文明和谐发展。邓小平同志就曾深刻指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

虽然我们党一直在不断进行作风建设，但直至今天，庸政、懒政、官僚主义和家长制作风在许多地方特别是基层仍较明显。如果不大力推进群众路线和民主集中制，改革不合理的领导制度、组织制度和工作制度，一些社会管理问题可能重新出现。在基层农村调研的时候曾有老百姓向我们反映，某基层政府四年内将居民的厕所推倒了四次，推倒的理由大致是影响美观之类，前三次推倒后又重建了，每次重建老百姓都要掏自己的口袋，第四次推倒后，没有重建。老百姓一面抱怨没地方上厕所，一面担忧政府还不让建厕所。这件事听起来有些荒唐，却真实反映出我们有些基层政府相对落后的社会管理理念和手段。

现实生活中，政府行为往往具有强制力，普通民众对政府的职能和权力不清楚、不了解，很难判断政府行为是否合理、合法，作为个体的群众在政府行为面前处于相对弱势的地位，即使某些政府行为不合理、不合法，群众自身也很难找到良好的权益保护机制，自身的利益诉求往往得不到重视;同时，政府对自身的职能定位和认识模糊，容易造成重视权力的行使，轻视责任的履行，缺少服务意识，缺乏法律的约束。党的十八大提出了建设人民满意的服务型政府:一方面，创新行政管理方式，要树立以人为本、服务为先的理念，提高政府的公信力;另一方面，必须建立健全各项法律制度，坚持用制度管权管事管人，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。实践证明，没有良好的权力运行制约和监督体系，权力的正确运行就无法得到有效保证。

(三)多方参与、共同治理是追求方向

随着经济社会的发展，社会本身的复杂化、多元化进一步体现，政府代替社会包办一切社会管理既不可能，也不需要，更没有效率。社会管理事业越来越需要社会组织、市场组织和相应管理主体的加入，政府更多的是发挥指导和监督的作用。社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节是增强社会活力的重要手段，此外，通过鼓励和支持人民群众成为各项社会管理事业的参与者和行动受益者，有利于培养人民群众的主人翁意识和现代公民意识，从长远上促进社会管理的人性化、科学化和良性、健康发展。

当前人民群众的民主意识、权利意识、法治意识、监督意识不断增强，共享改革发展成果的愿望日益强烈，特别是随着科技的发展，网络问政、网络反腐、政务微博等的兴起都进一步丰富了社会管理的形式，这对政府从事社会管理来说既是机遇也是挑战。在社会管理中倡导和落实多方参与、共同治理的理念，有利于培养人民群众对社会管理的积极性和主动性，也有利于推动社会管理向着更加合理开放的方向发展。

四、结语

加强和创新社会管理是当前经济社会改革发展中阶段性特征的反映和要求，是“发展起来以后”中国遇到的各种问题和挑战的集中表现。改革开放以来取得的成就使中国变得富强和丰富多彩，同时社会结构也比以前要复杂得多。政治是经济的集中表现，加强和创新社会管理不是为了创新而创新，而是为了调整和改善社会生产关系，促进社会和谐稳定，为经济社会的进一步发展提供政治保障。当前，社会管理体制中一些不良惯性依然存在，突出表现为重管制、轻参与，重管理、轻服务等，政府惯于包揽包办，一定程度上压制了社会活力，挤占了社会组织的活动空间。加强和创新社会管理是解决许多问题的突破口，只有社会管理体制的健康和良性运行，才能使我国的政治优势和制度优势得到更好反映，促进社会管理科学化水平的提高，更好地保障和维护人民群众的利益。

责任编辑:康 璇

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