主题：以监督过失责任认定玩忽职守的渎职犯罪行为

文◎吴才文

主题：以监督过失责任认定玩忽职守的渎职犯罪行为

文◎吴才文*

案名：魏某、范某玩忽职守罪案

［基本案情］

2012年7月14日，S县郑墩镇护农狩猎队员余某在城关因故意伤害他人致轻伤被公安机关取保候审。2013年2月27日，S县法院以故意伤害罪判处其有期徒刑1年，缓刑2年。同年10月27日晚，余某未经批准擅自持猎枪到相邻的屏南县山场打猎时，误将同伴张某射击致死。10月28日，余某被屏南县公安局刑事拘留。案发后，死者张某亲属多次到省市县信访部门信访，由于余某无赔偿能力，经协商后由余亲属代为赔偿30万元，S县公安局另垫付20万元。2014年6月13日，屏南县人民法院以过失致人死亡罪判处余某有期徒刑1年，撤销其原判缓刑，合并执行有期徒刑1年8个月。

魏某系郑墩镇派出所猎枪弹具专管民警，范某系派出所所长。2013年6月，全国公安机关开展取保候审专项整治行动，余某故意伤害案的承办单位城关派出所发现已被判刑的余某刑事执行通知书没有向执行单位郑墩镇派出所送达，于7月30日补办余某的相关执行通知书，当送达民警交给郑墩派出所所长范某后，魏某在送达回执上签收。同年8月26日，城关派出所民警将余某的刑事判决书录入到公安案件系统内供工作需要查询。同年10月23日，S县治安大队组织全县猎枪持有人员和猎枪专管民警培训，并对猎枪持有人员持枪证进行年审，郑墩镇派出所接到通知后未审查发现余某已不具备持有猎枪资格，魏某带领余某等狩猎队员参加培训，后县治安大队在余某持枪证上盖上合格章，致其顺利通过年审。事后查明，魏某平常并未履行对辖区内狩猎队员的枪弹进行正常管理职责，平常枪弹都由狩猎队员自己保管，仅在重大节假日期间才收到派出所暂时保管，领取枪弹也未正常登记审批；案发后魏某按所长范某的要求编造了狩猎队员领取枪弹的记录，并代狩猎队员和所长范某签名。范某作为派出所所长长期疏于对所内民警魏某履行管理枪弹职责情况的监督检查，也未对派出所对辖区内被判处刑罚的犯罪分子监管和猎枪弹具管理制度进行监督落实，致使被取保候审及判处刑罚的犯罪分子余某能长期持有猎枪弹具并最终发生危害社会的后果。

【争议焦点】

本案对魏某构成玩忽职守罪并无异议，对所长范某是否也构成玩忽职守罪存在分歧意见。一种意见认为，范某作为派出所所长要履行辖区内的全面治安职责，对魏某的玩忽职守行为仅负行政上的领导责任，不构成犯罪；另一种意见认为，范某作为当地派出所所长，是辖区内对枪弹进行管理的第一责任人，其对派出所枪弹管理失职和派出所干警魏某的玩忽职守行为造成的危害后果一并承担监督过失的法律责任，范某构成玩忽职守罪。

【裁判理由之法理评析】

本案中，派出所所长范某是否构成玩忽职守罪？这实际上是一种不作为的多因一果关系的渎职犯罪，通常可用监督过失理论来阐述。

（一）监督过失的法学理论与司法实践基础

监督过失在法学理论上是指两个以上有从属关系的人有监督与被监督的关系，由于被监督者所实施的故意或过失行为，而追究监督者的过失刑事责任［1］。监督过失理论是在20世纪60年代末由日本学者率先提出的，主要是为了解决随着经济的发展，环境污染、交通肇事、建筑事故等案件发生时企业负责人的法律责任问题，其以日本法院二审对森永奶粉事件的有罪判决为标志，被正式提出并应用于司法实践中［2］。监督过失理论强化了监督者的过失责任，肯定了过失渎职犯罪因果关系的特殊性，为解决过失渎职犯罪因果关系提供了依据。

我国刑事理论没有明确提出监督过失的概念，但无论是立法还是司法实践层面事实都肯定了该理论。我国刑法对一些情节严重的监督过失行为规定了刑事责任，主要集中在危害公共安全罪、渎职罪两章中，如《刑法》分则第135条重大劳动安全事故罪，第138条教育设施重大安全事故罪，第139条消防责任事故罪，第397条玩忽职守罪，第400条失职致使在押人员脱逃罪，第406条国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪，第408条环境监管失职罪、食品监管渎职罪，第409条传染病防治失职罪等。此外，司法实践中也有对监督过失行为追究刑事责任的案例。例如，在陈某玩忽职守案中，福建省莆田市荔城区人民法院判决认为，陈某在担任莆田市公安局龙桥派出所户籍警期间，没有认真履行对户籍协管员协助办理的身份证业务进行核对审查职责，致使户籍协管员林某（已判刑）违法为犯罪嫌疑人王某办理假冒他人名字的居民身份证，逃避公安机关抓捕，继续流窜社会并诈骗他人财物，在社会上造成了恶劣的影响，其行为已构成玩忽职守罪，判处有期徒刑1年，缓刑1年6个月［3］。

以福建省龙岩市上杭县紫金矿业2010年7月3日发生的重大环境污染案为例［4］，监督过失在我国司法实践中的适用情形主要有两种：（1）未能使从业人员充分注意的直接上级，因懈怠监督责任而适用监督过失追究其过失责任。例如，2011年1月28日，上杭县人民法院以环境监管失职罪判处上杭县环保局紫金山环境监理站站长包某某有期徒刑2年3个月、副站长吴某某有期徒刑1年9个月。2011年7月3日，龙岩市武平县人民法院以环境监管失职罪判处上杭县环保局局长陈某某有期徒刑9个月、副局长蓝某有期徒刑1年［5］。就本案而言，上杭县环保局正、副局长被判处环境监管失职罪，就是对其下属的紫金山环境监理站正副站长的失职行为承担的监督过失的刑事责任。（2）基于事故对社会安全体系的影响，对企业的高级领导追究组织营运制度上的监督过失责任。如2011年4月29日龙岩市中级人民法院二审判决维持龙岩市新罗区人民法院对紫金矿业集团的一审判决，即紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿犯重大环境污染事故罪，判处罚金人民币3000万元；对紫金矿业原副总裁陈某洪、紫金山金铜矿环保安全处原处长黄某才、紫金山金铜矿铜矿湿法厂原厂长林某贤、原副厂长王某、原环保车间主任刘某源五名被告人分别判处3年至3年6个月不等的有期徒刑，并处罚金［6］。

监督过失的法律特征主要体现在：（1）在主观上监督过失的注意义务内容应当是防止结果义务，就是预见由于自己的行为可能引起被监督者的过失行为产生危害社会的结果，应当采取防止措施的义务。监督过失责任者的注意义务内容与其特定的职业有关，注意义务产生于国家法律法规、行业规章制度等。（2）在行为上必须以监督者违反监督管理义务为前提条件。实践中对监督义务的违反主要表现为监督者没有依据自己的职责履行对被监督者的直接监督，或者没有制定或认真落实有关监督管理制度规范，疏于监督管理，最终导致危害结果的发生。监督义务的违反是认定监督过失行为因果关系的基础，是确定行为人责任的根据［7］。监督者一旦违反这两种义务而导致危害后果，就必须承担相应的刑事责任。可见，通过对监督者的失职行为进行刑事处罚，可以使监督者对其职责不敢懈怠，监督者的职责意识得到强化，从而有效地阻止过失渎职犯罪的发生［8］。（3）在关联性上监督过失与危害结果之间具有间接性的因果关系。在监督过失情形下，监督者和危害结果之间介入了被监督者行为这一中间因素，监督者、被监督者（即监管者）、被监管者与危害结果之间体现为一种单向的递进关系，即监督者→被监督者→被监管者→危害后果。危害结果的直接原因是被监管者的作为或不作为，虽然不是监督者疏于监督的行为直接造成的，但被监督者的行为是由于监督者没有履行相应监督职责所引起的，监督者对于被监督者的行为负有过失责任。因此，监督者的行为与被监督者的行为同为危害结果的原因，行为的竞合性导致危害结果最终形成。监督过失与危害结果之间具有因果关系是追究监督者过失责任的基础。

（二）监督过失责任在过失渎职犯罪案件中的适用

1．本案发生了法律规定作为玩忽职守罪构成要件的危害社会结果。被判处刑罚的犯罪行为人余某仍旧持有猎枪，且违反规定擅自携带猎枪到外地打猎并过失致人死亡，死者亲属多次到省市县信访部门信访，要求追究公安机关的渎职责任，造成了恶劣的社会影响，对无力支付赔偿的余某，县公安局垫付了20万元人民币。这些危害后果符合《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第1条规定的两种法定情形：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为《刑法》第397条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：（一）造成死亡1人以上；（三）造成恶劣社会影响的。

2．范某在客观上懈怠职守，不认真履行派出所所长的监督义务，既没有有效地实施对派出所民警正确履行职责的监督，也疏于对派出所管理猎枪弹具制度的监督落实。追究监督过失，要求监督者违反了基于监督管理地位而产生的监督管理义务，监督者由于管理或监督不力而对被监督者的违法行为承担刑事责任。监督义务在力所能及的情况下都应该予以遵守，否则即为义务违反。因此，监督过失多表现为不作为方式。2002年公安部《关于改革和加强公安派出所工作的决定》、2004年公安部《关于进一步加强公安派出所建设的意见》都明确了派出所的主要职责之一就是依法管理辖区内枪支弹药等危险物品，按照属地管理的原则，全面掌握辖区内涉及枪支、弹药等危险物品的情况，掌握业主和从业人员的情况，建立健全治安管理制度和工作档案，建立完善日常管理和经常性检查相结合的工作机制，及时消除治安隐患。2009年县公安局制定的《S县护农狩猎队及猎枪安全管理工作规范》对派出所主要职责规定：派出所所长是辖区猎枪弹具管理使用安全监管工作第一责任人，应与护农狩猎队签定枪支弹药安全管理责任状；要指定一至二名民警作为猎枪弹具安全管理工作责任人，加强日常监督管理工作。本案中，范某作为所长在法律上是派出所的负责人，由于怠于履行派出所所长职责，既疏于对人的监督，未对派出所干警魏某履行职责行为进行有效的监督，导致魏某长期疏于认真履行对猎枪弹具的监管职责，还带领被判刑的余某参加县公安局对持枪人员的培训，并顺利通过年审；又疏于对派出所管理猎枪弹具的制度监督，未建立安全有效的管理制度，当地猎枪弹药领取使用长期处于放任状态，最终导致被判处刑罚的余某擅自携带猎枪到外地过失致人死亡的严重后果，这些都是范某监督失职所在，是其应负刑事责任的基础。

3．范某在主观上应当预见自己的行为可能引起被监督人的过失行为，进而导致危害社会的结果发生。监督过失强调监督者预见性中的防止结果注意义务，实践中判断这种预见性，就是要看监督者所处的监督管理地位以及与其地位相联系的违反义务的行为。在特定行业领域，出于国家和人民利益的考虑，监督者就负有高于一般人的注意义务。如果行为人违反了这种注意义务，则行为所致的危险就是属于不被允许的危险。如果第三要素的介入使得危害结果实现，那么，监督过失行为中的因果关系也就最终得以形成。本案中，范某长期在基层公安派出所任职，很清楚地知道国家对民用猎枪弹具的严格管理关系到社会治安的稳定与否，无论是国家层面的法律法规行政规章，还是地方各级公安机关制定的规范性文件都要求对配置、使用猎枪人员的条件进行严格限定，必须是没有行政拘留、刑事处罚记录的人员。而范某在自己辖区内对这些持有猎枪的人员是否存在不符合持枪的情形并不明了，也未监督专管民警魏某严格依法规范管理猎枪持枪人员及使用枪弹，如对余某故意伤害他人被取保候审的情况并不知道，余被判刑后城关派出所干警补送解除取保候审通知书时也未监督魏某对余所持猎枪采取必要措施，在余的刑事判决书被录入公安机关电脑查询系统后，魏某只要一点击查询就可以知道余不应再持有猎枪。长期失去严格必要安全监管的猎枪弹具使用，发生严重危害社会后果是必然的，不发生是偶然的。这些都是范某未履行其作为派出所所长对猎枪弹具制度和管理民警的监督职责所致，这也是其作为派出所所长应当负有的较高注意义务。

4．范某监督过失行为与本案造成的危害后果之间具有因果关系，即其作为监督者对危害结果的发生具有支配可能性。虽然监督者的行为和危害结果之间介入了第三因素，是一种间接关系，但是监督者的过失行为是导致危害结果的条件关系之一，对结果的发生也具有原因力，与结果之间具有因果关系。本案中，如果范某能够按照规定严格履行对专管民警和对猎枪弹药制度的监督职责，根据《中华人民共和国枪支管理法》第26条第2款规定：配置民用枪支的单位和个人不再符合持枪条件时，必须及时将枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关；未及时上缴的，由公安机关收缴。当余某因故意伤害被取保候审时，作为当地派出所就可以收缴其持有的猎枪；或者在余某被判刑后也可及时查询吊销其持枪证及猎枪，还可以在组织辖区内狩猎队员参加2013年10月23日县公安局安排的持枪人员培训时，审查发现被判刑的余某已不具备持枪资格，及时收缴其持有的猎枪及持枪证。在这么多个环节中无论是派出所的枪弹专管民警魏某能够依法严格履行职责，或者是派出所对犯猎枪弹具的管理制度能够得到有效落实，根本不可能出现余某在被判刑后还能持枪到外地打猎的情况，也就完全可以避免余某过失致人死亡案件的发生，所以说范某作为监督者疏于对履职民警的监督和猎枪弹具管理制度的监督，导致发生余某擅自持猎枪到外地打猎致人死亡的危害后果，范某的监督过失行为对所发生的社会危害后果之间具有因果关系或者说具有支配的可能性，只要其正常履行职责即可以避免本案危害后果的发生。

综上所述，范某作为派出所所长在平常履行职务过程中怠于职守，既没有对派出所民警履行职责进行有效的监督管理，也没有对派出所猎枪弹具管理制度进行监督落实，当被判处刑罚的犯罪行为人余某仍然能持猎枪到外地打猎时，发生过失致人死亡的社会危害后果就是一种现实可能，二者之间具有因果关系，这就是范某承担玩忽职守罪刑事责任的基础。2009年修订的《中华人民共和国枪支管理法》第45条明确规定：公安机关工作人员有下列行为之一的，依法追究刑事责任；未构成犯罪的，依法给予行政处分：（四）不履行枪支管理职责，造成后果的。2013年新修订的《人民警察法》第22条规定：人民警察不得有下列行为：（十一）玩忽职守，不履行法定义务。第48条规定：人民警察有本法第22条所列行为之一的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，根据《中华人民共和国刑法》第397条规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。

注释：

［1］郝守才、任彦君：《论监督过失理论及其在我国刑法中的运用》，载《中国刑事法杂志》2002年第2期，第37页。

［2］［7］关福金：“监督过失理论在渎职行为认定中的适用”，《检察日报》2009年3月9日，第3版。

［3］林甄、杨微微：《福建莆田一派出所民警犯玩忽职守罪被判刑》，正义网网址：http://news.jcrb.com/Biglaw/ CaseFile/Criminal/201203/t20120302_816451.html

［4］［6］2010年7月3日，紫金山金铜矿所属铜矿湿法厂污水池防渗膜破裂,造成含铜酸性废水9176立方米渗漏并流入汀江，致使汀江河水域水质受到污染，造成渔业养殖户养殖的鱼类死亡，损失价值人民币2220.6万元，上杭县城区部分自来水厂停止供水1天，破网放生的鱼类达3084.44万斤。参见刘百军：《5名企业高管获重大环境污染事故罪、4名政府官员被判环境监管失职罪》，载《法制日报》2011年7月25日。

［5］徐日丹、贾阳：《高检院发布15起生态环境领域犯罪典型案例》，载《检察日报》2014年6月13日，第2版。

［8］包健：《如何认定过失渎职犯罪的因果关系》，载《检察日报》2006年11月30日，第3版。

*福建省南平市人民检察院反渎职侵权局［353000］