创新社会治理结构与工会枢纽型社会组织建设*

陈姣姣

创新社会治理结构与工会枢纽型社会组织建设*

陈姣姣

(上海市总工会研究室，上海200002)

党的十八届三中全会提出创新社会治理体制、改革社会治理方式、激发社会组织活力的改革目标。社会治理结构创新的一个重要方面是建立健全现代社会组织体制，充分发挥作为“第三种调节力量”的社会组织参与社会共治的功能。建设枢纽型社会组织有助于突破双重管理体制的掣肘、实现对社会组织的有机整合，但也应认识到，工会等人民团体先天存在的行政化弊端会阻碍其枢纽型组织的作用发挥，亟需防范和矫治。

社会治理;社会组织;管理体制;枢纽型社会组织

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，多元利益主体和权利主体发育壮大，社会结构和利益格局加剧分化，传统的政府与社会高度合一、铁板一块的社会管理模式已经不能适应形势的发展，亟待加快政社分开步伐，改革社会治理结构，建立多元治理格局。本文试就社会治理结构创新背景下建设枢纽型社会组织的意义、概念等展开论述，探讨人民团体建设枢纽型社会组织的路径，并对工会组织如何在社会组织管理体系中发挥枢纽性功能进行研究。

一、中国特色的社会治理结构创新

党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，将“治理”确立为党全面深化改革时期的执政理念和治国方略，开启了一个新的国家治理时代。推进国家治理体系和治理能力现代化的总体架构是在借鉴西方治理理论的基础上，兼顾中国国情和社会发展实际，探索出的一条具有中国特色的国家治理新路子。

一方面，中国社会发展的态势呼唤社会管理理念的变革。随着经济快速增长和社会高速转型，各种社会团体、民非机构、基金会、社会自组织等社会自治力量不断培育发展，在社会生活的影响日益重要;不同主体的需求结构和利益格局发生多元分化，传统的以行政体系为主要依托的公共服务体系和利益关系协调机制已越来越难以应对，对社会管理体制改革、政社关系调整提出了新的要求，亟待加快政社分开步伐，实现从“管理”到“治理”的转变。近些年，党和政府把社会建设上升到“五位一体”的战略布局高度，并在建设社会领域的过程中提出加强和创新社会管理，推动社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，尽管客观来看仍是着眼于从政府的角度出发进行社会管理，着力于社会管理手段和方式的完善，但相较传统的垂直型体制和一元化管理已经迈进了一大步。基于很长一段时间执政层对社会管理理念、方法不断进行修正、完善和扬弃的努力，十八届三中全会提出创新社会治理体制、转变社会治理方式，表明“治理”从手段上升到了目标范畴。

另一方面，中国社会治理不能简单照搬西方治理模式。西方治理理论的核心强调包括政府及其派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个体在内的多元主体通过合作、协商、伙伴关系、确立认同等方式共同行使主体性权力、参与对公共事务的管理，“形成一个上下互动的，至少是双向度的，也可能是多维度的管理过程，其目标是使公共利益最大化”，［1］政府、市场、社会、公民等多元主体合作共治是西方国家治理现代化的一个重要标志，相较传统的垂直统治具有灵活性、包容性、参与性，可以弥补政府和市场调控协调的不足，但也应该看到，西方的治理理论基于市民社会的制度构造，试图通过强化市场与社会的作用来限制政府和国家的权力，蕴含“反政府”的价值倾向，这种对国家的怀疑和限制往往导致治理活动的碎片化和不可持续。［2］反观中国，其制度结构不同于西方“国家—市民社会”的二元结构，也不存在西方社会中国家与社会的相互对抗，国家在治理结构中是一个先在的力量，［3］处于元治理者的地位，这一前置条件决定了中国的社会治理与西方的治理具有本质的不同。

因而，中国的社会治理创新要摒弃以往由政府“唱独角戏”、对社会公共事务实施一元单向管控的做法，将传统的自上而下的行政管理转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的更具包容力的“治理”，形成一主多元的复合治理结构，实现从管控—专断到协商—合作的转变。［4］但同时，强调国家在社会治理结构中的主导作用，注重治理的系统性、整体性与协同性。政府作为主导性的治理主体仍然保持着较强的资源整合与制度创设能力，承担确立社会多元治理的行动准则和方向的功能［5］。

社会组织是社会治理的重要力量。推动社会管理向治理转变，关键在于正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推动政府部门向社会组织或第三部门转移职能，将适合由社会组织提供的公共服务和社会组织能够解决的事项，交由社会组织负责。当前，社会组织和自组织活动不断涌现，但在现行体制下其角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，社会组织体系发育尚不成熟，社会主体性意识有待增强，社会自我协调能力还比较羸弱，亟待创新社会组织管理体制，搭建社会组织参与多元治理的平台、保持社会领域健康有序发展，为政府与社会有效对接提供载体和渠道。在这样的背景下，枢纽型社会组织的概念应运而生。

二、建设枢纽型社会组织是社会治理创新的题中之义

社会治理创新，是指建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会以增加社会资本的社会结构、社会体制，并相应地形成各种良性调节社会关系、规范社会行为的社会组织和社会力量。［6］枢纽型社会组织的创设，是构建区别于西方非政府组织发展模式、探索中国特色的社会组织管理模式的迫切需要，是盘活现有社会组织存量，扩大社会组织增量，确保各类社会组织健康有序发展的迫切需要，符合社会治理创新的题中之义。

(一)枢纽型社会组织

枢纽型社会组织，是新形势下创新社会组织管理体制的一种尝试。随着我国市场经济建立完善、社会结构的日益多元化和政府职能转变的不断推进，大量的社会组织如雨后春笋般勃兴，传统的依托行政体系、以行政化的手段来管理社会的方式难以适应社会组织快速发展的要求，需要探索新的治理机制以实现政府对数量众多的社会组织的间接管理;与此同时，社会组织面临资源匮乏、能力不强、管理分散、发展无序的困境，广大中小社会组织有加入联盟或走向联合的需要，在这种情况下，建立新的社会组织联合机制，以切实强化社会组织之间的横向联系，并壮大其实力，也就变得很有意义了。［7］

近年来，北京、广州、上海等地开始探索在同类别、同性质、同领域的社会组织中组建大型联合性组织，通过联合性组织对大量分散的小型社会组织进行联系、服务和整合。2008年北京市召开全市社会建设大会，出台了《北京市加强社会建设实施纲要》，明确提出要充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社会组织管理和服务中的重要作用。［8］北京市社会建设工作领导小组认定了包括市总工会、团市委、市妇联、市科协、市侨联、市文联、市社科联、市残联、市法学会和市红十字会等十家人民团体为首批市级“枢纽型”社会组织，并于2009年出台《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，明确枢纽型社会组织是指“由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。［8］

与其他社会组织相比，枢纽型社会组织由政府认定，作为政府在各个领域管理社会组织的授权机构，在社会组织体系获得中枢地位，是合法的正式组织;一般同一领域只能存在一个枢纽型社会组织;具备能够对其他社会组织进行管理、服务的与其地位相匹配的人、财、物等资源分配权力。归纳起来，枢纽型社会组织具备合法性、排他性、资源整合性、代表性四大特征。［9］

(二)枢纽型社会组织助益社会治理的创新

枢纽型社会组织，其实质是通过在政府和社会组织之间设立一个载体，行使一部分政府授权或委托的管理职能，对一个系统或领域的社会组织进行再组织，发挥政治引领、业务指导、管理服务、联系协调、研究政策、信息发布、反映诉求、维护权益等方面的功能［10］，由此形成的管理枢纽，对社会组织进行分级分类管理，达成社会组织的结构化，在社会领域实现政府与社会的合作共治。

1．枢纽型社会组织是政府职能转移的合适承担者。适应经济市场化、政治民主化和社会现代化的要求，行政管理体制改革推动政府简政放权、放松管制，由“全能”政府逐步向有限政府转变，大量的社会管理和公共服务职能从政府职能中分离出来，需要由社会组织来承接。与此同时，社会组织仍处于发育期，社会化程度还远远不够，社会自治能力弱，无法发挥大的作用。枢纽型组织恰恰可以填补政府让渡出来的社会管理空间，能够有效促进政府职能转移，使政府从公共服务的直接提供者转变为公共资源的协调和监管者，减少对微观社会活动的干预，通过向社会组织购买公共服务，引入竞争机制，打破政府垄断，一定程度上能够弥补政府行动能力的不足或在提供特定公共服务方面的效率不足。同时，枢纽型社会组织对相近领域、类别的社会组织进行集中管理，能产生集约效应，减少政府多头治理的无效性。

2．枢纽型社会组织为政府与社会的有效对接提供桥梁纽带。枢纽型社会组织利用其“半官半民”的身份和地位，上承纷繁复杂的业务监管，下接混乱无序的利益表达，天然地成为政府与社会组织联系的中介体。一方面，枢纽型社会组织可以将党政的社会治理和监管职能覆盖、延伸到广大的社会组织，达成社会团体、民办非企业单位、基金会等各类社会组织的整体统合，对于保持政府向社会放权，加快推进政社分开、以社管社步伐具有重要意义。另一方面，枢纽型社会组织可以发挥龙头作用，引导社会参与。社会组织的快速发展孕育出较多的共性服务需求和抱团发展的需要，然而，当前社会组织如一盘散沙，各个社会组织之间联系不多，渠道不畅，资源无法集聚，诉求无法整合。枢纽型社会组织通过搭建统筹协调的平台，便于社会组织之间加强联系和协作，将社会组织的意愿诉求纳入制度化、有序化的社会参与轨道，有利于形成组织合力，实现社会协同。

3．枢纽型社会组织有助于创新社会组织管理体制。一方面，通过设立枢纽型社会组织，有助于转变原先过于细碎、分割的社会组织管理体系，清晰勾勒出社会组织管理框架。由于相当一部分社会组织最初由体制内单位的母体中脱胎而来，是其业务主管单位派生出来的一部分，与业务主管单位有着诸多利益关联和依附关系，采取仿“单位制”的管理模式，因而不自觉地成为准政府组织，其独立性和民间性存在先天不足。通过变更业务主管单位关系，由民政部门进行统一登记管理，各枢纽型社会组织负责业务指导，将原先分散于各个业务主管单位或挂靠单位的社会组织归口收编到枢纽型社会组织，能够切断行政主管部门与其所管理的社会组织之间的内在联系，消除社会组织的依附性与依赖性。另一方面，通过设立枢纽型社会组织，有助于改变以往社会组织双重登记管理方式，帮助大量无业务主管单位的社会组织获得合法性。过去，政府出于政治稳定、社会安全、管理方便等方面的考虑，严格限制民间组织需经业务主管单位和登记管理部门(民政部门)的双重审查批准才可注册，造成相当数量的社会组织由于找不到合适的业务主管单位而选择工商注册或未注册登记，从而落到管理部门的视野之外，在实际运作中受排斥、被边缘化，存在较大的治理风险。通过将社会组织纳入枢纽型社会组织管理体制，为制度化培育社会组织提供了一条路径。

4．枢纽型社会组织对于促进社会组织健康发展具有示范效应。当前，社会组织的素质能力良莠不齐，普遍存在发展不规范、能力不强、监管乏力的问题，一些社会组织内部制度不健全、透明化公益化程度不高、公信力不足的情况较为突出，使社会组织的发展遭遇信任危机，亟需枢纽型社会组织的示范引导和监督管理。由枢纽型社会组织发挥政治领导、业务指导、外部监管、支持扶助作用，有助于提高社会组织在筹募资金、项目运作、资源整合等方面的能力，并对于社会组织规范运作、完善内部治理结构、促成体系性的规范养成有着重要意义。

5．枢纽型社会组织是人民团体改革的突破口。当前枢纽型社会组织往往由体制内的人民团体等构成，建设枢纽型社会组织为人民团体转型发展提供了一个好的方向。改革开放以来，伴随经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的深刻变革，群团工作面临的对象、内容、环境、条件不断发生变化。新行业、新业态、新企业形式不断涌现，人民团体所联系服务的群众已大量地从原来的“单位人”、“社队人”向“社会人”、“流动人”转变，体制内的工作对象不断缩减，社会成员的来源构成、素质结构、利益诉求、价值取向等多元多样，社会阶层分化日益凸显，给人民团体的群众工作带来挑战。与此同时，人民团体的组织体制、工作理念、方式方法等依然拘泥于条条框框、滞后于形势发展的需要，存在着组织形态封闭固化、方式手段因循守旧、对市场与服务对象不够敏感、在社会上的吸引力影响力号召力有待提升等问题。人民团体要抓住建设枢纽型社会组织的契机，加强自身的枢纽性功能建设，在自身够不到和做不好的地方，借助社会组织来实现组织覆盖和工作延伸;在与社会组织的联系、交流与合作中，学习借鉴社会组织的理念和方法，加强工作创新，拓展自身功能，转变运作机制，增强群团工作的社会化、专业化水平。

三、人民团体建设枢纽型社会组织的切入点和突破口:以工会为例

(一)工会建设枢纽型社会组织的切入点

工会是党和政府联系职工群众的桥梁纽带，是国家政权的重要社会支柱，这一先赋地位决定了工会一直以来都是作为一个重要的社会政治团体嵌入于国家政治体系，参与国家事务的管理。首先，相对于众多游离于灰色地带的社会组织，工会依据《工会法》等相关法律法规授权，获得政治合法性的认可。其次，工会事业的发展始终同党的事业紧密相关，工会工作始终在党政工作大局中谋划和推进，工会拥有相对通畅的参与公共决策的制度化渠道，比起其他社会组织具有在更高层面、更广范围表达诉求、整合资源的条件和优势。第三，工会拥有产业和地方工会两大组织系统相结合的组织体系，庞大而完备的组织网络，能够最大限度地把广大职工组织到工会中来，较一般社会组织有着更广泛的组织覆盖和工作覆盖。第四，工会在人财物配置方面有明显的资源优势，能够实现众多组织间的资源聚合与共享，在组织、引导、教育和服务职工方面处于老大哥地位。规模化程度高、联系面广、辐射力强等的群团组织特点，成为工会承担枢纽型社会组织角色的先天优势。

工会身上并存“行政”与“自治”、“自上而下”与“自下而上”、“管理者”与“代言人”的双重属性，［11］在给自身建设枢纽型组织带来优势的同时，也会出现部分社会组织不愿意有一个带有行政色彩的协调机构、接受其指导或与之合作，对官方认定的枢纽型社会组织“不认同”、“不服管”的现象。［12］这就需要工会在获得政治合法性的同时，解决好社会合法性的问题。

枢纽型社会组织的社会合法性来源于各类民办非企业单位、草根组织等中小社会组织的肯定和认同。工会要获得社会组织的认可，必须走出以往行政主管单位对社会组织进行管理的窠臼，充当起支持型社会组织的角色，实现“资源通过枢纽沉下去、信息通过枢纽汇上来、能力通过枢纽强起来”的社会组织支撑平台作用。［13］

(二)工会建设枢纽型社会组织存在的问题

与纯粹的社会组织相比，工会深深嵌入于党政组织体系中，组织架构、运作方式、工作方法等带有行政烙印，使得工会的组织建设和作用发挥距离枢纽型组织还有大的差距。

一元组织科层化运作。中国工会按照统一的组织原则，建立一元化的组织架构。体系内的各个环节遵循相同的规则程序，采取下级服从上级的等级制管理方式，自上而下传递权责，造成各级工会层层转文件、发指示、下报表。社会组织是扁平化、开放式的，彼此之间是完全独立、平等的伙伴关系，而不是上下级关系。如果用科层化的行政体制来管理平面分布的社会组织，就从根本上违背了社会组织特有的网络整合机制，不利于枢纽型组织发挥龙头聚合、支持平台作用。

组织功能偏离社会需求。工会既是政治团体，又是职业社团，需要履行好组织、引导、服务职工和维护职工权益等各项职能。一身肩负多重角色，往往会有所偏颇。由于每一级工会接受同级党组织领导，各级工会主席的产生往往由党委委派或指定，在工作中容易产生唯上不唯下、以考核落实工作的倾向。行政化的工会往往更多承担由各级党政自上而下传递、落实下来的任务，忽视对职工权益的维护和对社会需求的回应。进而造成工会偏离其作为群众性组织的本质身份，对职工需求不灵敏，对会员的吸引力、动员力下降，对社会组织的指导、服务出现偏差，其结果是削弱工会作为桥梁纽带的连接作用。

工作方式不适应形势需要。针对日益复杂多元的组织形态、资产关系、管理体制，工会缺乏行之有效的手段办法，传统的行政化手段在非公企业、新社会组织难以奏效，使得工会组织和工会工作难以深入到这些领域。一些工会干部知识结构单一、能力不足，满足于照搬传统做法和惯例，习惯于通过开会、发文布置工作，不善于使用专业化、社会化的工作方法，难以适应自发性松散性社团、非政府组织的多样化特点，造成工会组织代表性不强，工作内循环。

(三)建设枢纽型社会组织:工会转型的必由之路

枢纽型社会组织的提出，为工会检视自身不足创造了条件，也对工会能否克服诸多弊端提出了挑战。工会需以枢纽型社会组织建设为契机，倒逼自身去行政化，回归工会社会性、群众性的基本属性，实现工会与其他社会组织乃至整个社会的融合。

要建立健全一套独立于工会组织体制之外的扁平化的管理体制，在体制外组建起一支能够活跃于社会领域、以“助人自助”方法提供专业化服务的工会社工队伍，探索“以社管社、以群治群”的社会治理新模式。要逐步转变工会工作的理念和方法，工作开展从更多依赖行政资源转向争取社会资源，广泛吸收社会力量参与工会工作、借助社会力量延伸工作手臂，推动工会工作从封闭性走向开放性，从内循环进入外循环;与社会组织形成平等协作关系，将社会组织视作“伙伴”而不是“伙计”，在与社会组织的互动中逐渐淡化工会的“官办”色彩和行政化倾向，增强工会的社会性、民间性。要努力建设支持性社会组织，强化社会组织孵化器的功能定位，积极培育职工服务类社会组织，为社会组织承担诉求反映、资源整合、政策推动、利益协调、业务指导、服务提供等综合性、集约化的服务管理功能;尊重和积极满足成员组织的利益和需求，切实承担起对中小社会组织的支持和扶助功能，建立健全有效的资源分配、传递和共享机制，以服务赢得中小组织的信任与认同。通过以上努力，将工会打造成为枢纽型社会组织，在参与社会治理中发挥积极作用。

［1］唐娟．政府治理论［M］．北京:中国社会科学出版社，2006:30．

［2］郑言，李猛．推进国家治理体系与国家治理能力现代化［J］．吉林大学社会科学学报，2014，(2)．

［3］陶建钟．复合治理下的国家主导与社会自主——社会管理及其制度创新［J］．浙江学刊，2014，(1)．

［4］王道勇．加快形成“一主多元”式社会治理结构［Z］．理论网，2014-04-15．

［5］陶建钟．复合治理下的国家主导与社会自主——社会管理及其制度创新［J］．浙江学刊，2014，(1)．

［6］郑杭生．社会建设和社会管理研究与中国社会学使命［J］．社会学研究，2011，(4)．

［7］姚迈新．“枢纽型”社会组织:目标偏离与防范［J］．广东行政学院学报，2014，(2)．

［8］杨丽．“枢纽型”社会组织研究——以北京市为例［J］．学会，2012，(3)．

［9］崔玉开．枢纽型社会组织:背景、概念与意义［J］．甘肃理论学刊，2010，(9)．

［10］李璐．分类负责模式:社会组织管理体制的创新探索——以北京市“枢纽型”社会组织管理为例［J］．北京社会科学，2012，(3)．

［11］孙志祥．枢纽型社会组织的双重属性及其治理［J］．中国社会组织，2013，(8)．

［12］颜小钗．“枢纽型”社会组织:置疑声中前行［J］．中国社会工作，2013，(10)上．

［13］杨光飞．转型期社会组织自主治理中的三个“陷阱”［N］．中国社会科学报，2010-05-21．

［责任编辑:寸言］

本刊启事

本刊已入编中国学术期刊(光盘版)、中国期刊网，并许可中国学术期刊(光盘版)电子杂志社在中国知网及其系列数据库产品中以数字化方式复制、汇编、发行、信息网络传播本刊全文。该社著作权使用费与本刊稿酬一并支付。作者向本刊提交文章发表的行为即视为同意本刊上述声明。凡不同意入编的作者，请在投稿时声明。

本刊编辑部

2014年9月15日

Social Governance Structure Innovation and Trade Union’s Hub Type Social Organization Building

Chen Jiaojiao
(Shanghai City Federation of Trade Unions，Shanghai200002，China)

Thethirdplenarysessionoftheeleventhcentral committee ofthe Party putforward the reform goal ofsocialgovernance structure innovation，reforming social governance style and stimulating the vitality of social organizations．One ofthe important contentof social governance structure innovation is to set up and improve modern social organization system，to give full play of the role of“the third adjustment force”to social organizations and to let them participating in social co-governance．

social governance;social organization;management system;hub type

D412．6

A

1673-2375(2014)05-0040-05

2014-06-25

陈姣姣(1984—)，女，浙江宁波人，硕士，就职于上海市总工会研究室。