国家治理体系重构与治理能力现代化

□ 竹立家

十八届三中全会发出的最强烈信息，是将改革进行到底。在新的发展时期和发展阶段，“三中全会”全面打造改革的“结构性升级版”，为未来社会主义建设时期的改革确定整体目标和宏伟蓝图，并在“国家治理现代化”这一总体目标下，把改革任务细化和具体化，明确了改革的时间表，彰显了我们党改革的智慧、勇气、信心和决心。

将改革进行到底，最为显著的标志是提出推进“国家治理现代化”这一总体目标，并把这一目标作为完善和发展社会主义制度的核心内容，强调通过15大领域和60项具体改革，逐步实现“国家治理体系”和“国家治理能力”的现代化，确保到2020年使改革取得决定性成果。从而把“全面深化改革”落实在现代“国家治理”的制度层面，通过制度的合理安排或制度的“结构性重组”，实现社会主义社会“公正、民主、民生、和谐”的核心价值，达到社会主义社会长治久安目的。

一、改革与国家治理体系重构

国家治理过程，本质上是权力运行过程，一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理体系，是一个严格按照“依法治国”原则而运行的规则治理体系，是一个依据人民民主原则，实现人民群众民主参与政治过程的民主治理体系。因此，国家治理体系的现代化，一个基本前提就是政府职能体系的科学化规范化界定，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，用制度保证权力的纯洁性，实现社会公正，达到“社会共治”。

因此，在当今全球化和信息化时代，一个现代化的国家治理体系，有三个最重要的特征：一是通过转变政府职能，实现国家“权力体系”现代化;二是“依法治国”体系的现代化;三是“民主治理”体系的现代化。可以说，合理的政府权力体系、依法治国体系和民主治理体系，是国家治理合理化、现代化的本质内涵。

首先，合理界定的政府权力体系是国家治理的“权威主体”，是实现现代国家“多元共治”的关键环节。我们知道，政府权力体系的现代化，本质上表现为政府职能的现代化，是政府的有效限权、放权和分权。无论是在理论上还是在实践中，限制政府权力，建立有限政府，是“政府现代性”的根本标志。政府作为国家治理的主体，其职能的合理界定和边界的合理划分，决定着国家治理的质量。政府超出自己的职能范围对市场活动和社会过程的不合理干预，将使正常的市场秩序和社会秩序遭到根本性的破坏，会带来大量的经济问题和社会问题，引发大量的社会矛盾，使政府处于一个费力不讨好的尴尬地位。与此同时，政府的不合理干预也抑制了市场和社会的创新性活力，使公平的市场竞争体系和公正的社会良性运行体系遭到人为的破坏，从而消解了市场和社会的自我修复能力，加大了国家治理的难度。因此，政府职能转变的一个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而不是一个全能政府，真正实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，形成职能边界清晰的政府、市场、社会“共治”的“现代国家治理体系”。

放权或权力下放是指正确处理“政府间关系”，包括中央政府与地方政府的关系及上一级政府与下一级政府之间的关系。权力下放的基本原则是权力下放到基层政府的财力能够承担的事项上，形成权责一致或财权与事权相一致的政府间职能划分体系，既提高公共资源的使用效率，又强化基层政府的责任能力;权力下放的关键环节是地方政府要真正转变职能，真正把精力放到市场监管、社会管理和公共服务上来，让经济社会发展真正成为惠及人民的发展。

分权是指权力向社会组织的有序转移，是一个现代文明国家实现国家治理现代化的基本前提条件，也是政府职能能不能彻底转变的最基本的制度保障。一个现代国家的重要标志就是自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，并能通过“行业自律”实现自我监管，通过“项目管理”和“服务合同出租”实现承接政府的部分社会管理及公共服务职能，使政府、市场、社会的“共治”局面得以形成，并最终实现国家治理的现代化。

其次，“依法治国”是国家治理体系现代化的根本体现。一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的“规则体系”。任何组织、团体、法人、个体都不能超越宪法和法律之上。从理论上讲，现代化的法治体系是一个“立法公正”和“司法公正”的权威体系。所谓立法公正，就是要按照《决定》的要求，“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”;所谓司法公正，就是“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。可以说，能不能实现立法和司法公正，是现代社会能否稳定、持续、良性运行的关键环节，是消解潜在的社会矛盾和问题的基本手段，是建设公平正义社会的根本保证，也是国家治理现代化的基本内容。

最后，“民主治理”是国家治理体系现代化的基本保证。民主是社会主义国家制度的根本特征，社会主义现代化的国家治理体系的形成，必须始终“坚持人民主体地位”，坚持“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的社会主义民主原则，坚持在社会主义的民主实践中落实人民群众的“选举权、参与权、知情权、表达权、监督权”，坚持“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。可以说，人民群众民主参与改革全过程，让人民成为改革的主体，让改革价值和目标真正符合人民群众的愿望和要求，是中国改革成败的关键，也是实现国家治理现代化这一总体目标的“基本抓手”。只有始终在改革过程中坚持社会主义人民民主原则，我们才能最终建立一个公平正义的社会，一个人民满意的社会，真正实现人民生活幸福安康，实现社会主义社会的长治久安。

二、规范权力与国家治理能力提升

国家治理能力的现代化，一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化。具体来说，其实质主要表现在五个方面的能力建设，一是政府的公共精神或“公信力”，二是依法行政或政府履行自己职能的“责任能力”，三是政府的“执行能力”，四是政府的“监督能力”，五是政府的“服务能力”。无论是在理论上还是在实践中，国家治理体系的现代化都是国家治理能力现代化的基础和前提，是一枚硬币的两面。结构决定功能，没有治理体系或治理结构的现代化，国家治理能力就不会得到有效的发挥和提升。

从国家治理能力现代化的角度来看，社会主义国家的政府是一个具有崇高权威的政府。而政府公信力是政府“权威性”的基本前提，是国家治理有效性的根本保证。惟其如此，政府的责任能力、执行能力、监督能力、服务能力能不能实现，政府公信力是关键前提。没有政府公信力这一关键前提，政府的其他能力就很难实现。不言而喻，一个具有公信力的政府，是一个廉价和廉洁的政府，是一个不贪不腐的政府，是一个实现了政府权力“人民性”和“纯洁性”的政府。因此，要实现国家治理能力的现代化，防止权力腐败，只有真正实现“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，才能真正保持权力的人民性和纯洁性，也才能真正建立一个“权威性”政府，真正提升“国家治理能力”。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建立一个科学规范、依法治国、健康有力的“权力运行体系”，才能实现公共权力的“公共性”。也才能最终保证社会主义国家治理的现代化。在中国全面深化改革的新时期新阶段，科学规范的权力运行体系是决策、执行和监督相互协调的基本制度保证;依法治国的权力运行体系是社会主义政治文明的重要表征;健康有力的权力运行体系是国家治理有效性的关键环节。因此，建立符合“现代性国家”要求的权力运行体系是未来全面深化改革的重要内容，但要保证权力体系的健康运行，一个基本前提就是首先要保证权力的纯洁性，使权力不敢贪、不能贪，真正把权力关在制度的笼子里。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明。这就是说，建设廉洁政治，实现社会主义政治文明，一个关键环节就是让人民监督权力，让权力在阳光下运行。让人民监督权力，就是要在权力运行过程中，真正通过制度平台和制度渠道实现人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。让人民群众通过制度保证民主地参与权力建设的全过程，实现自己的民主权利，真正成为国家权力的主人，只有这样权力才会得到有效监督，权力才不会腐败;让权力在阳光下运行，就是通过缜密的制度安排让权力运行切实公开透明。只有阳光下的权力才会消除滋生权力腐败的土壤，也才会根除腐败，实现廉洁政治，最终实现国家治理现代化的总目标。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能形成科学有效的权力制约和协调机制，才能加强反腐败体制机制创新和制度保障。在社会主义条件下，权力的制约和协调，最根本的还是要发挥各级人大作为权力主体机关的重要作用，形成对权力执行机构政府的有效监督，真正管好权力，使政府成为有限政府。只有这样，才能让人民监督从制度上落到实处，才能大幅度压缩权力可能的寻租空间和机会，使干部清正和政府清廉得到制度上的保证;加强反腐败体制机制创新和制度保障，除了加强纪检体制机制创新以外，最根本的还是要发展社会主义民主政治，让权力的运行真正摊在社会主义民主的阳光下，形成权力公开透明运行的体制机制，自觉接受人民监督，用民主制度保障权力的清正廉洁。

只有真正做到从制度安排上让人民监督权力，让权力在阳光下运行，健全和改进作风才能实现常态化。作风问题是关系到党和政府威信和形象的大问题，是权力“软腐败”的一种形式，权力傲慢、权力奢侈和享乐、权力不作为、乱作为等，是直接影响干群关系的重要因素。十八大以来，我们党高度重视作风建设，通过反对“四风”和“群众路线教育实践活动”，使作风得到了很大的改进，取得了实质性的进展。为了保证作风问题不出现反复，“三中全会”提出要从制度上保证“改进作风常态化”，而要实现这一制度目标，让人民监督是关键的制度环节。

总之，为了实现十八届三中全会规划的宏伟蓝图，为了实现国家治理现代化这一总体目标，反腐倡廉、确保权力的纯洁性仍然是今后一个时期内全面深化改革的中心任务之一。只要我们坚持不懈地持续推动制度反腐，按照宪法和党章的原则和价值的要求，逐步实现用制度管权管事管人，着力打造让人民监督权力和让权力在阳光下运行的制度平台和渠道，就一定能实现“建设廉洁政治”这一重大政治任务，有效地推进国家治理现代化，最终实现“三中全会”规划的宏伟蓝图，实现“中国梦”。