在缺碘地区销售无碘盐的行为定性

文◎陈永锋

在缺碘地区销售无碘盐的行为定性

文◎陈永锋*

一、基本案情

2013年7月至2014年3月，被告人魏某等20人，为牟取较大利润，在未办理“无碘食盐零售许可证”的情况下，低价购进不含碘食盐9000多公斤，先后在河南浚县王庄镇、白寺乡、屯子镇的超市、店铺摊点等地进行销售。至案发时已销售无碘盐5300公斤，现场查获3700多公斤。根据《食品安全国家标准食用盐碘含量》标准，经鹤壁市疾病预防控制中心检验，被告人魏某等20人所销售的食盐中碘酸钾含量不符GB5461-2000、GB26878-2011标准要求，即碘酸钾含量为0。经河南省疾病预防控制中心证明证实，鹤壁市辖区是严重缺碘地区，在缺碘地区使用无碘盐会引起碘缺乏病。因此，在缺碘地区必须使用加碘食盐。

二、分歧意见

在办案实践中，公安机关和检察机关的分歧很大，主要争议的焦点是，魏某等人的销售无碘盐的数量是否过大？其危害是否足以造成严重食源性疾病？其行为是否构成犯罪？构成何罪？对此有两种不同处理意见：

第一种意见认为，魏某等人的行为属于非法经营，但达不到构成非法经营罪的数量标准。非法经营罪是指自然人或单位，故意从事非法经营活动，扰乱市场秩序，情节严重的行为。从本案看，魏某等人的行为属非法经营，主观上是以营利为目的，低价买进高价卖出。在客观方面，魏某等人的行为是非法经营行为。魏某等人在未办理“无碘食盐零售许可证”的情况下，擅自销售无碘盐，其行为具有行政违法性。但不能据此就认定魏某等人擅自销售无碘盐的行为“足以造成严重食源性疾病”。其理由是：一是食用盐也包括无碘盐，不存在食用盐不能食用或危害身体健康的说法，认定魏某等人擅自销售无碘盐的行为“足以造成严重食源性疾病”的说法，实际上是混淆了无碘盐和食用盐的概念。二是国家从未禁止销售无碘食用盐。实践中，国家在缺碘地区禁止销售非碘盐的条例已经被现实改变。在缺碘地区经许可后可以销售无碘食盐，无碘食盐在缺碘地区实际已成为限制买卖食品，而不是禁止买卖的食品。三是魏某等人在没有销售无碘盐许可的情况下，在缺碘地区销售无碘盐是否属于“国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产经营的食品”的司法解释范畴，法律没有作出明确解释，根据法无明文规定不为罪的原则，不应认定魏某等人的行为构成销售不符合安全标准的食品罪。在犯罪情节方面，在未办理“无碘食盐零售许可证”的情况下，魏某等人擅自销售无碘食盐9000多公斤，没有达到非法经营罪的立案标准。最高检、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第79条第1款规定：违反国家盐业管理规定，非法生产、储存、销售食盐数量在20吨以上的或曾因非法经营食盐行为受过二次以上行政处罚又非法经营食盐，数量在10吨以上的，以非法经营罪立案追诉。据此，魏某等人超出自己的经营范围，在只允许其销售加碘食盐的情况下，却销售无碘食盐9000公斤这一限制性买卖的物品，扰乱的是市场经济秩序，仅是一种非法经营行为，因达不到构成非法经营罪的数量标准，故其行为不构成犯罪。

第二种意见认为，魏某等人的行为构成销售不符合安全标准的食品罪。其理由为：一是魏某等人在主观上具有非法经营的目的。明知其经营行为违反国家法律、法规的禁止性和限制性规范，而故意实施，低买高卖，在缺碘地区销售无碘盐，牟取非法利益。二是魏某等人的行为“足以造成严重食源性疾病”。我国是世界上碘缺乏危害最严重的国家之一，长期食用非碘食盐会导致碘摄入不足，会因碘缺乏造成严重食源性疾病。根据两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条第3款的规定，将生产经营属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产经营的食品，认定为足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，构成生产、销售不符合安全标准的食品罪。三是在司法实践中，两高司法解释实施后，河南省安阳、濮阳、南阳等缺碘地区对以用无碘盐冒充加碘食盐生产、销售、使用的案件，均以生产、销售不符合安全标准的食品罪作出了有罪判决。综上，魏某明知销售的食盐无碘，仍作为加碘食盐销售，其行为构成销售不符合安全标准的食品罪，且该犯罪是危险犯，不以数量多少作为构成本罪的要件。

三、评析意见

笔者同意第二种意见。生产、销售不符合安全标准的食品罪是指违反国家食品卫生管理法规，生产、销售不符合安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，危害人体健康的行为。本罪的客体为双重客体，即侵犯的客体是国家食品监督管理秩序和不特定多数人的生命、健康权利。

（一）对认定“属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的食品”的法律分析

生产、销售不符合安全标准的食品罪侵犯的客体之一是国家食品监督管理秩序。2013年9月11日，国家食品安全风险评估中心重点实验室发布报告，称我国依然存在碘缺乏病的风险，必须坚持食盐加碘政策。《中华人民共和国盐业管理条例》第20条规定：对碘缺乏地区必须供应加碘食用盐，未经加碘的食用盐不得进入碘缺乏地区食用盐市场。《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第15条第3款规定：在缺碘地区，生产、销售的食品，凡需添加食用盐的，必须使用碘盐。第20条第2款规定：因治疗疾病不宜食用碘盐的，应当持当地县级人民政府卫生行政部门指定的医疗机构出具证明，到当地人民政府盐业主管机构指定的单位购买非碘盐。从以上可以看出，在缺碘地区生产、销售无碘盐属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的食品。对于在缺碘地区经允许可以设置无碘食盐销售网点，适度调低食盐碘含量标准等规定，虽然现实中为了照顾极少数人的权益，但恰好证明我国大部分地区仍属于碘缺乏地区，否则无需继续加碘。至于碘缺乏病得到有效控制，正是由于采取了供应加碘盐等正确的防治措施。据调查，目前在一些地区，无碘盐冲击碘盐市场呈现高发、泛滥之势。资料显示如青海省，近1/3的市场一度被无碘食盐占据。郑州市盐业局的数据证实，某段时间内在城乡结合部，加碘食盐的市场占有率不足30%。对于这些无证销售无碘盐的违法行为，并不能证明无碘盐进入市场已经放开，更不能据此认为可以任意销售无碘盐。《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第16条第1款规定：在缺碘地区销售的盐必须达到规定的含碘量，禁止非碘盐和不合格盐进入缺碘地区食用盐销售市场。因此，魏某等人的行为具有行政违法性，刑事违法性和行政违法性是一致的。

（二）对“足以造成严重食源性疾病”认定标准的法律分析

生产、销售不符合安全标准的食品罪侵犯的另一个客体是不特定多数人的生命、健康权利。该犯罪是危险犯，犯罪行为一经实施，即构成该罪。我国是世界上碘缺乏危害最严重的国家之一，目前，我国仍有700万地方性甲状腺重病人和19万克汀病人，14岁以下的智力残疾儿童有539万人；我国现有智力残疾人1017万人，其中，80%以上是因缺碘造成，并且每年有600万新生儿出生在缺碘地区，如不采取防冶措施，碘缺乏危害将会更加严重。国务院《食盐加碘防治碘缺乏危害管理条例》第2条规定：碘缺乏危害，是指由于环境缺碘、公民摄碘不足所引起的地方性甲状腺肿、地方性克汀病和对儿童发育的潜在性损伤。因此，无碘盐这类食品与碘缺乏危害存在较密切的联系，违反国家禁止性规定生产经营此类食品，一旦引发疫情，将造成严重后果。据此，两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》将其认定为具有“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的危险。为了体现对公民身体健康的特殊保护，考虑到本罪的特点，两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条第4款还规定：造成10人以上严重食物中毒或者其他严重食源性疾病的情形，属于“对人体健康造成严重危害”。如果对人体健康造成了严重危害后果的，是结果加重犯，按照法律规定从重处罚。经河南省疾控中心确定，浚县属于严重缺碘地区，必须使用加碘食盐，否则会导致碘摄入不足、造成碘缺乏，易引起食源性疾病。综上，魏某等人以牟利为目的，违规销售不符合食品安全标准的无碘食盐，足以造成碘缺乏食源性疾病，其行为已构成销售不符合安全标准的食品罪。

*河南省浚县人民检察院［456250］