从“社会中心范式”到“国家中心范式”——评《治理基层中国》的理论创新

夏柱智

从“社会中心范式”到“国家中心范式”
——评《治理基层中国》的理论创新

夏柱智*

面对农民上访的复杂经验，田先红博士新著《治理基层中国》试图建构一个能够表现和解释现代国家转型复杂过程和结果的“国家理论”，以“国家中心范式”代替“社会中心范式”。通过翔实的田野调查，新著把农民上访的经验类型化，并引入国家基础性权力的新视角来理解农民上访性质变迁，从中透视国家转型困境及回答当前中国现代国家转型的任务。农民上访的国家理论是农民上访领域研究的重大理论创新，为今后农民上访研究提供了新视角。

农民上访；社会中心范式；国家中心范式；理论创新

一、导 言

农民上访研究领域存在一种主流理论范式，即“社会中心范式”，农民上访在这个范式中是一种纯粹社会的行为，即使有国家因素，也不过被作为“底层”或者“社会”所反抗的模糊对象，国家主位的性质没有得到呈现。与社会中心范式不同，田先红新著《治理基层中国》（Management grass-roots China）在厚重经验研究的基础上建构了理解农民上访的“国家中心范式”或称“国家理论”。它打破了范式垄断，为我们提供了一套重新定义和解释农民上访的理论。

新著宣称“以国家作为解释农民上访的核心变量 ，同时以农民上访关照国家”。①田先红：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第22页。借鉴迈克尔·曼的国家理论，“国家”在新著中被操作为二分的基础性权力与专断性权力，其中基础性权力是“国家渗透乡村社会的能力”。在农民上访的研究中，田先红博士力图一方面从基础性权力角度来解释农民上访发生的逻辑，避免陷入“国家—社会”的二元对立，一方面通过对信访治理机制逻辑的揭示，回应在一个去集体化和去意识形态化时代如何继续进行国家政权建设、建构现代国家的国家转型问题①田先红：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第28页。。

从全书的逻辑来看，该著建构国家中心范式有三个步骤：第一个步骤是从治理角度将农民上访类型化，形成农民上访的整体经验结构；第二个步骤是解释不同时期农民上访的结构和性质，形成经验研究的中层理论；第三个步骤是以现代国家构建所需要的强大的基础性权力为理想，就信访治理中所呈现的基础性权力状况考察国家转型的方向。笔者即从这三方面来展开对该著作的评述，最后是一个简短的结论，并指出新著建构的理论创新的启发意义。

二、农民上访类型化

任何一个现象在经验研究中一定要类型化，这是建立社会学中层理论的必要前提。而在“社会中心范式”的文献中，农民上访并没有被类型化，因此把农民上访作为一个抽象的整体来认识，农民上访的性质是笼统的、模糊的，农民上访只是在概念上被呈现出来，而不是真正经验意义上的农民上访。并不是说这些研究者讨论的案例中没有呈现农民上访，而是以个别案例的解读来对话既有理论的做法，难以关照农民上访的经验整体。例如研究农民上访的著名学者应星和吴毅均以个案研究来观照农民上访过程中的策略及其结构性本质。应星通过个案研究揭示农民上访过程中的草根精英的草根动员策略，借以说明农民利益表达过程的政治合法性困境②应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制—— 四个个案的比较研究》，载《社会学研究》，2007年第2期。，而吴毅则以个案研究的结果表明农民上访之所以遭遇利益表达困境是由于基础社会存在一张无所不在的“权力—利益结构之网”③吴毅：《“权力—利益”的结构之网与农民群体性利益表达的困境》，载《社会学研究》，2007年第5期。。这些研究均揭示了决定农民上访过程和后果的某些结构性变量，但是难以从中窥探农民上访的整体经验，从而无法判断农民上访是什么性质。

这种研究的片面化，与“社会中心范式”所秉持的理论诉求和研究方法有关。社会中心范式主要延续西方社会科学理论范式，把农民上访看作是一种维权或者抗争的行为，已经有了性质上的假定，因此在研究过程中把农民上访行为类型化就显得无足轻重。这个范式研究的问题主要不是农民上访的类型划分及其发生根源的问题，而是农民上访过程中的行动和组织策略，其理论关怀并非是解释农民上访发生的机制而是考察农民上访对于公民社会、民主政治的意义。在研究方法上，社会中心范式主要采用个案研究的方法，并不是把一个乡镇连续的时间段内的所有上访作为研究对象，这样农民上访的经验就只能是偶然或者被挑拣进入研究者视野的，从而是片面的、细碎化的。如果研究者假定农民上访是为了“社会”维权或者抗争“国家”，则研究者只需要找到符合理论假定的案例即可，无需理会或者根本屏蔽掉其他农民上访的复杂经验。

田先红博士新著《治理基层中国》试图避免这一问题。田先红博士从乡村治理角度区分农民上访的类型，主要包括维权型上访、治理型上访和谋利型上访，及其他无法纳入这三种类型的少量上访①田先红：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第48页。。维权型上访指的是农民为了维护权益而发起的反抗集体或地方政府的上访行为，较为常见的原因是地方政府加重税费负担、侵犯农民合法的土地利益等。治理型上访指的是由于公共品供给不足，纠纷调解能力下降引起的农民上访，农民希望以上访来给地方政府施加压力解决秩序问题。谋利型上访则是由于农民纯粹谋利的动机而引发的上访行为，表现为要求照顾或者直接以上访要挟地方政府给予利益。

田先红博士为了完整地理解农民上访行为逻辑及其变迁，搜集了一个乡镇税费改革前后15年的农民上访案例进行了统计归类，这种归类尊重经验主体地位。新视角下研究者把农民上访看作是一个多主体共同参与的治理过程。农民上访在作者那里，并不是单纯的社会行为，而是国家、地方政府与农民三者互动的治理过程。在这个治理过程中，有农民发起的上访，也有基层政府和国家（中央）参与的信访治理。一个时期的农民上访表现为各种类型上访一定比例的分布，这种分布表象基层社会和基层治理普遍发生的经验。每一种分布结构对应着特定的乡村治理结构，每一种农民上访的每一种类型需要被解释，特定类型组成的农民上访的整体经验也需要被解释。

三、以国家解释农民上访

上节已经提及由于理论诉求和关怀的原因，“社会中心范式”并不关心农民上访发生的复杂原因，而愿意在农民上访就是“维权”或者“抗争”的假定下展开对农民上访过程中组织和行动策略的研究。这一范式下的研究很容易停留在农民“抗争”行动的表象层次上，而无法揭示农民上访行动背后的深层“密码”。这正是该著所力图超越已有研究的一个非常重要的方面。

该著中经验研究有一个首要意图就是弄清农民上访发生的原因，原因需要研究而不是被假定。贯穿全书的是这一思想，农民上访是在信访治理的过程中被形塑成研究者所观察到的那样。所以本书秉持了一以贯之的假定并检验之：国家的转型和行为变迁对农民上访产生着重要影响，在国家、地方政府与农民三者的互动中，农民上访的结构和性质均发生着变迁。在三者互动关系的分析中，国家所具备的渗透到市民社会的“基础性权力”是一个衡量治理能力的变量。作者发现15年的农民上访反映出国家基础性权力延续的“孱弱”。下面先介绍新著核心概念“基础性权力”的含义，然后讨论基础性权力孱弱如何导向农民上访的行为发生和特定性质。

（一）基础性权力

在解释农民上访与基层信访治理时，国家基础性权力始终是一个关键概念。在政治社会学家迈克尔·曼那里，国家基础性权力属于集体性权力，它渗透进市民社会，体现了一个中央集权国家用以协调社会制度的能力。制度建设、意识形态、代理人监控、社会控制和资源汲取等是国家基础性权力的主要内容。国家基础性权力的发展过程就是国家实现从间接统治向直接统治转变，并以自己的意志和规则重塑人们行为活动的过程。国家基础性权力理论作为分析框架，在作者看来可以克服既有理论不足：一方面可以避免国家政权建设框架的单向度、刻板化的弊端，另一方面又可回应当下乡村社会对国家权力的需求与渴望①田先红：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第13页。。

基础性权力的概念是作者汲取西方社会科学营养的重要部分。在中国从传统帝国试图转型为现代国家时，需要解决国家如何渗透进入乡村社会这一重大问题。迈克尔·曼把国家权力区分为基础性权力和专断性权力，并指出强大的基础性权力是现代国家的表征，对当下中国国家转型富有启发。 新著引入基础性权力概念并结合税费改革前后15年的经验资料对国家基础性权力状况加以考察。作者认为基础性权力在治理过程中表现为：第一是直接治理的能力，第二是规则治理的能力，前者表现为国家行政组织向基层延伸，实现传统国家“无为而治”向直接统治的转变，后者则表现为现代制度规则在治理社会中的普遍性效力，代替传统的特殊主义规则。经验研究表明，农民上访类型的分布之所以呈现某种特定的结构，源于国家基础性权力既无法真正实现从间接治理到直接治理的转变，又无法实现从传统特殊主义规则向现代普遍主义规则的转变。

（二）直接治理模式兴起

作者在著作中呈现出税费改革前后两种治理模式，两种治理模式中国家、地方政府（或代理人）与农民是不同的互动模式。然而不同互动模式中，国家深入乡村社会的基础性权力状况并没有根本不同。国家基础性权力表现为两个互相互联的作用点，一是对乡村社会渗透，二是对地方政府或代理人本身的监控，或称为“治民”和“治官”①田先红：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第60页。。

税费改革之前，国家基础性权力状况并非强大。农民上访的类型分布是维权型上访占据主要比例，治理型上访和谋利型上访较少。维权型上访为主导的农民上访类型，并没有对基层信访秩序造成严重的影响，农村信访工作服从农村工作大局。作者解释道，在税费改革之前，维权型上访大量发生主要是基于税费负担加重、干部侵权和经济作风问题。解释维权型上访占据主要比例这一农民上访的整体经验结构的关键，在于指出事实上基层治理存在一个乱象，其表征是税费负担重，本质是国家基础性权力既难以“治民”，也难以“治官”。这方面的研究很多，一方面是意识形态教化能力弱化，不断出现钉子户，基层政府难以应对，不断增强征收税费的力量，却不能应对以更大规模出现的钉子户，一方面是乡村利益共同体形成，国家难以有效监控代理人，20世纪初的国家政权建设内卷化在20世纪90年代卷土重来，并最终导致取消税费及其综合配套改革的发生。

税费改革之后，农民上访类型分布是维权型上访占据次要位置，最主要的上访类型是治理型上访和谋利型上访，谋利型上访在基层信访治理中占据中心位置，基层信访治理超越治理维权型上访而裹挟着治理谋利型上访乃至上访专业户的色彩②田先红：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第88页。。税费改革之后，国家治理转型推动着乡村治理转型，税费改革之前依托乡村集体进行的间接治理模式终结，取而代之的是以个体权利为核心的直接治理模式逐渐兴起。

吊诡的是，国家推动的乡村治理转型试图改善乡村治理状况，却在客观上改变了原有的干群关系格局，导致基层政权能力弱化和治理责任的失衡，国家基础性权力没有提高，地方性的治权反而削弱了。这导致一个直观的表现是农民上访中治理型上访的增加，农村公共品供给、地方势力崛起和基层政府权责失衡等因素导致的治理型上访增加。在治理型上访推动信访高峰到来的同时，谋利型上访趁机“浑水摸鱼”，并在农民与地方政府互动的过程中迅速抓住地方政府“稳定压倒一切”的软肋，形成上访专业户，谋利型上访不断蔓延，导致农民上访类型分布的结构性质出现质的变化趋势。

（三）去政治化：“摆平理顺”而非“规则之治”

乡村治理转型的背景下，单向度的制度建设和技术治理并不能解决信访治理困境，在基层治理的实践中，普遍出现了以不惜一切手段和后果的“摆平理顺”而不是“规则之治”，形成一种 “去政治性的乡村政治”①贺雪峰：《国家与农民关系的三层分析—— 以农民上访为问题意识之来源》，载《天津社会科学》，2011年第4期。。即使有大量指导地方政府治理实践的公开的合法的规则，在农民上访和上级一票否决的维稳压力下，地方政府为了达到短期的治理目标而不得不放弃公开的合法的规则。这表现为治理农民上访过程中，地方政府为了压制上访，普遍运用“用钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”的治理策略。

国家并非没有进行现代治理制度建设，然而作者提供的大量事实说明单向度的制度建设并不能解决问题，在基层政府行为受到重重约束下，已有的各种合法治理手段很难有空间运用。最近几年，社会转型十分剧烈，各种矛盾突发，中央提出建设和谐社会的战略，这使基层信访治理面临着新的制度环境，在“稳定是第一责任”、“属地管理、一票否决”的政治任务下，地方政府承受着越来越大的维稳压力。例如《信访条例》赋予农民依法上访的权利，然而《信访条例》也赋予地方政府作为国家的代理人维护信访秩序，对上访者破坏信访秩序的行为进行批评、教育，甚至是打击的权力。但是实践中，随着基层干部与农民之间的权力关系失去平衡，新修订的《信访条例》是这一失衡的结果也是原因。一方面法律强调，要依法治理上访农民，不得以任何手段对上访人进行打击报复，一方面自上而下的压力型体制要求地方政府接访和息访，在这种制度环境下，基层政府不得不采用“无原则的妥协”让农民罢诉息访。

“无原则的妥协”导致长远的后果，是更多的缠访、闹访的原因。它鼓励更多的农民上访向无理上访、谋利型上访转变，尤其是带有强烈谋利色彩的上访专业户的蔓延，形成对信访治理秩序和基层治理秩序的全面破坏，这也是作者判断农民上访性质迅速地在发生质变的依据。作者在一篇文章中对农民上访性质的改变进行了专门的分析。农民上访的质变过程，既有特定的政治意识形态，如“人民政府为人民”，对人民缺乏分类治理能力，又表现为基层政府受制于治理手段的缺乏，倾向于“摆平理顺”而非“规则之治”。换言之，当前信访治理困境的症结并非制度的缺失而是制度规则实践的变通和无效①田先红：《从维权到谋利—— 农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》，2010年第6期。。

四、以农民上访观照国家

《治理基层中国》落脚点并非是农民上访是什么和为什么，而是从农民上访的经验研究中，得到一个对当下国家如何转型、如何建构一个现代国家的启示，即回答“国家是什么？国家向何处去”的问题。这是农民上访的国家理论的更深层的内容。由于该著在经验研究中对农民上访的类型作出了详尽的分析，并从国家基础性权力的角度作出解释，因此最后来考察国家转型、国家基础性权力建设状况就有了坚实的经验基础。

以农民上访来关照国家，表明作者在农民上访研究中的一种关怀和立场，这就是国家立场。更具体来说是关心当代中国如何向现代国家转型，如何有序地在国家转型过程中保持乡村基础性秩序。作者并不是坐而论道，而是在扎实的经验研究中寻找答案。通过对农民上访的经验研究，作者发现的最重要事实是，税费改革之后农民上访的类型结构在发生重大的变化，由于基层治理缺位而导致的治理型上访占据核心位置，谋利型上访从税费改革之前的极小部分逐渐蔓延开来。在谋利型上访蔓延的过程中，形成了一批以上访为业的上访专业户，表征农民上访变质。当前信访治理的核心是治理谋利型上访和上访专业户，他们耗尽了基层治理的人力物力财力，形成“基层信访治理内卷化”的局面②田先红 ：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第234页。。信访治理内卷化局面的形成表明基层治理需要变革，要反思目前由国家推动的乡村治理转型的绩效和实践中“摆平理顺”而非“规则之治”的治理模式。

现代民族国家的建设在19世纪末开始，而一直到1949年建立新中国之后在农村依托人民公社的组织体系，现代民族国家对基层社会的渗透能力才初步解决，然而这种渗透能力在80年代之后由于国家退出乡村社会，希望借助乡村社会内部发育秩序而遭到削弱。税费改革之后，国家以单向度的制度建设推动乡村治理转型，然而一系列制度建设与基层社会的性质不相匹配，国家实际上越发退出乡村社会，这是当下乡村治理困境的基本原因。《治理基层中国》中以信访治理为切入口，以国家来解释农民上访的结构和性质的变迁，表明当下国家政权建设是一个基础性权力是否得到增强的问题，这是在经验研究基础上结出的理论果实。从基础性权力与专断性权力的关系来看，作者得出的结论是基层治理并非是专断性权力受到制约导致了基础性权力的弱化，而是因为基础性权力的弱化同时掣肘了专断权力的行使。于是解决之道在于从根本上增强国家基础性权力的同时，还原专断权力形式上的正当性和合法性，让国家权力能够在正常轨道上运行①田先红 ：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第257页。。

如何增强基础性权力推动现代国家有序转型，从农民上访的经验研究中来有两个方面的启示：一是在意识形态或价值观层面，二是在治理结构层面，这两者缺一不可，共同构成国家基础性能力建设的两个相辅相成的方面。

第一，国家治理的价值观就是意识形态的问题，任何技术治理是有限度的，需要重新找回意识形态，或者说重塑农民的政治价值观。国家需要介入到农民价值观的重建上来，让农民顺利转换成为现代国家转型所期望的集权利与义务为一体的公民。单纯地强调农民的个体权利而不强调农民承担的义务，会把农民上访推向极端的个人主义。任何国家和社会的治理中，政治价值观始终是一种无形塑造治理秩序的因素，在这个意义上，吕德文提出来的“人心即政治”是正确的②吕德文：《人心即政治》，见杨华：《隐藏的世界：农村妇女的人生归属与生命意义》，中国政法大学出版社2012年版。。国家基础性能力决定于国家和地方政府代理人所代表的国家权威是否有合法性，从而农民自觉认同这种国家在基层的权威。

第二，国家不可能直接面对千百万小农，基层治理需要依赖中间层结构，重建国家与农民的有机关联③田先红 ：《治理基层中国—— 桥镇信访博弈的叙事（1995—2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第260页。。国家需要在通过代理人监控乡村社会时同时监控代理人，在现阶段国家企图绕开间接治理模式所需的代理人而启用直接治理模式造成的问题更多，例如矛盾无法在基层化解，基层治理去政治化运作，最终损害的还是国家政治。所谓“中间层”在当下指的是一个介于国家与农民之间的基层组织体系。税费改革之后，原先有较强合法性和动员能力的中间层已经相对弱势，这并不代表着国家需要取消它。从农民上访的治理来看，当前基层治理亟待在国家自上而下的资源和制度输入背景下强化基层组织体系。

五、结论与启示

自上个世纪90年代末“三农”危机导致大量农民上访，农民上访一直都是学术界研究的热点问题。由于西方社会科学理论在解释中国经验中的霸权地位，主流学者研究农民上访并未认真反思农民上访行为的性质，一贯地把农民上访作为农民在权利观念的指引下抗争地方政府所代表的国家权力的行为。然而新著的经验研究表明在主流范式的笼罩下，主流学术界的思考被屏蔽在农民上访的真正经验之外。

事实上既有的研究并非没有反思，指出主流的“社会中心范式”在解释中国农民上访行为的局限性。研究中国农民的抗争和权利观念的美国学者裴宜理认为中国国内学术界对农民上访的研究错误地假定了中国农民上访的性质，因此错误地应用“权利—抗争”理论及“社会中心范式”来理解农民上访行为。裴宜理（Elizabeth J. Perry）认为中国人的权利概念不同于盎格鲁—撒克逊的天赋人权和市民社会的观念①[美]裴宜理：《中国人的权利概念（下）—— 从孟子到毛泽东延至现在》，余锎译，载《国外理论动态》，2008年第3期。。贺雪峰的经验研究指出，不能片面化理解农民上访行为的性质，而是要把农民上访放入到“国家—地方政府—农民”的三层互动关系中去理解，农民上访行为的性质实际上是由三种主体之间互动形塑而成的②吴毅：《“权力—利益”的结构之网与农民群体性利益表达的困境》，载《社会学研究》，2007年第5期。。

从目前所搜集的文献看，迄今为止鲜有学者以一个乡镇连续15年的农民上访为田野对象对农民上访进行整体性研究，田先红博士是拥有此种雄心抱负和尝试学术实践的第一人。新著尝试在厚重的经验基础上建构一整套解释农民上访的理论，建构“国家中心范式”实现解释农民上访的范式转换，更为系统和细致地阐述农民上访经验，揭示农民上访中国家、地方政府和农民之间互动的场景及其本质，显然是以上两位学者思路的延续。

中国社会科学的建立，呼唤有伟大现实关怀并有扎实田野的经验研究。学术界需要直面现实的勇气，因此迫切需要在厚重经验基础上进行理论创新。对于中国自身的研究，我们要承认大大地落后了。但是承认落后的同时，并不是拜倒在西方理论霸权之下生吞活剥西方理论的语词，“拿来主义”地以西方理论的逻辑切割事物本身的逻辑。真正迈向实践建构中国的社会科学，研究事物本身的性质，从经验基础上建构符合中国实际的关于中国社会转型和国家转型的理论，这亦是新著给予的启示。

* 夏柱智，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生，主要研究方向为农村社会学、政治学。