中心工作与边缘性治理：中国城市摊贩监管的政策变迁研究

孙志建

中心工作与边缘性治理：中国城市摊贩监管的政策变迁研究

孙志建*

就六十多年（1949—2012）中国摊贩监管史展开专门研究，有助于揭示塑造和制约城市政府摊贩监管政策选择及其变迁的深层机理、隐蔽秩序和关键变量，为理解和解释当前城市摊贩监管中的政府行为或事件等打下基础。基于监管史的系统考察，可发现塑造和制约我国城市摊贩监管实践及其政策变迁的隐蔽秩序就是“中心工作”与“边缘性治理”之间的联动。据此，本文提出了“中心工作与边缘性治理”的解释性框架，它认为作为一项“边缘性治理”议题，城市政府摊贩监管的政策设计、政策执行或政策形态等三个层次往往随着“中心工作”的调整而发生显著变迁。

摊贩监管；中心工作；边缘性治理；政策变迁；政策形态

一、问题的提出

在中国城市治理中，“摊贩监管”乃是城市政府面临的一项棘手的政策困境。当前，城市政府（主要是指城管）的摊贩监管综合运用“固守”、“空间疏导”、“分类监管”、“选择性执法”、“运动式治理”等多种举措。这使得城市摊贩监管中的政府行为呈现出较为鲜明的“时紧时松”、“宽严不一”和“疏堵结合”等特点。皮亚杰（2002）讲道，“如不了解历史或发展就无法理解其结果”①皮亚杰：《人文科学认识论》，郑文彬译，中央编译出版社2002年版。。由此，在尚未对城市摊贩监管的历史惯性或资源予以梳理之前，难以对当前中国城市摊贩监管中政府行为的现象、困境以及事件给出深刻的理解和解释。

本文将围绕中国城市摊贩监管的深层机理和监管演变的动力学这个主题，系统梳理六十多年（1949—2012）中国城市的摊贩监管实践。进而揭示出塑造和制约我国城市摊贩监管实践以及相应政策变迁的隐蔽秩序，并从理论上对于我国城市摊贩监管政策变迁进行解释。

二、中国城市摊贩监管政策的演变：一项监管史的考察

总体上可将我国六十多年的城市摊贩监管划分为五个阶段①考察摊贩监管的政策变迁不仅是要揭示其因时而变（Change Over Time）的历史阶段（即“变成怎样”），而且要揭示它“从何处变”（起点与路径）、“因何而变”（变量与机制）等。而且，需要说明的是，此处关于阶段的划分并不十分“科学”，譬如“市场经济建设”、“和谐社会建设”等提法就是如此。但为了讨论方便的需要，权且如此。。贯彻始终，摊贩监管政策变迁都涉及到“中心工作”与“边缘性治理”之间的互动。

（一）“巩固政权”时期的摊贩监管（1949—1952年）

新中国成立初期，中国的政治精英将注意力放在“建立公共秩序，恢复生产，抑制通货膨胀，控制失业现象”②弗雷德里克·C.泰韦斯：《新政权的建立和巩固》，见R.麦克法克尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史（上卷）：中国革命内部的革命（1949—1965年）》，中国社会科学出版社2007年版。等议题上，而所有的这些工作都服务于“巩固政权”这个大局。这决定了此时的摊贩监管需要紧密围绕“巩固政权”这项中心工作来展开。

1. 摊贩治理的政策措施

建国之初，城市当局深刻意识到，在没有解决就业和住房的情况下，单凭施压难以恢复公共秩序③傅高义：《共产主义下的广州：一个省会的规划与政治（1949—1968）》，高申鹏译，广东人民出版社2008年版。。在此种宏观背景下，这个阶段的摊贩政策最终稳定于相对宽容的“整顿”与“监管”的基调上。具体包括：

（1）秩序导向的摊贩整顿政策。1949年，叶剑英主政北平期间强调：“摊贩也是人民大众的一部分，对他们应该采取照顾帮助与管理的办法，不同于国民党的只凭一纸命令，凭警察武力，横加取缔。”④张才良：《1949年叶剑英在北平是怎样解决摊贩问题的》，载《党的文献》，2010年第5期。这种定性使得城市摊贩监管以“秩序”（包括城市秩序和政治秩序）为核心目标，实施“整顿”而非“取缔”。而“整顿摊贩的原则是既能保证大家的正当营业，又能保证不妨碍交通和社会秩序。”⑤张世飞：《北京解放初期的整理摊贩工作》，载《北京党史》，2004年第2期。。1949年5月，北京市人民政府公布施行《北平市人民政府管理摊贩暂行办法》、《北平市人民政府处理棚户暂行办法》。在政策实施中，依据下列措施操作：凡在市内借摆摊以维持生活者，政府承认并保护，其正当的营业，应依法办理登记手续，领取营业牌照，并照章交纳租税；维持交通秩序，整顿摊贩，并规定两种管理办法，即“择地迁移”和“就地整理”。1950年3月15日财政部公布了《摊贩营业牌照税稽征办法》。1950年9月上海市政府相继颁布实施了《上海市摊贩管理暂行办法》。通过上述政策文本的分析，可以得出判断，即建国之初，国家承认摊贩的合法性①金建增：《城市流动摊贩的法律地位及其治理研究》，重庆大学硕士论文，2010年。——而这是摊贩管理真正实施“监管”的基本前提。

（2）摊贩监管的组织模式变迁。1949年6月，上海公安局颁布《管理摊贩暂行规则》。从其颁布实施部门可以看出，此时摊贩管理主要由公安系统负责。1950年3月，上海成立“摊贩整理委员会”，由公安局、财政局、民政局、工商局各推派专人组成，委员会在市公安局设办事处。各区成立分会，以各区公安分局局长、摊贩组、交通组、区接管委员会、工商局摊贩科、财政局稽征处各派专人参加组成，由公安分局局长为召集人②张辰：《解放初期上海摊贩的管理》，载《档案与史学》，2003年第1期。。而且，此时摊贩许可发证机关就是公安局③2009年上海市徐汇区市民向徐汇档案馆捐赠了一张1950年申请办理的摊贩许可证，上面印有“上海市人民政府公安局摊贩许可证”，发证机关为公安局。详见：《小小摊贩许可证，见证六十载变迁》，2009-07-23。http://www.xuhui.gov.cn/website2009/v7/egov/qzfygbm/daj/daj_bumendongtai/2009-07-23/2009-n-sort-0723-78704.htm。总体上讲，这个阶段的摊贩监管采取的是“公安主导”的摊贩监管模式。这种安排同“巩固政权”这项中心工作——这主要基于两方面考虑：一方面，马路摊贩现象会影响城市交通秩序；另一方面，新政权刚成立，摊贩群体中可能潜伏着少数特务分子④张世飞：《北京解放初期的整理摊贩工作》，载《北京党史》，2004年第2期。——紧密相关。1950 年9 月29 日，市政府决定将“摊贩整理委员会”改组为“摊贩管理委员会”。委员会直属工商局，由工商局、公安局、税务局等各派三人与区政指导处联合组成，以工商局为主任委员，各区设分会，指导、协调摊贩管理工作⑤在政策上，上海市政府还颁布了《各区政府摊贩管理工作方案》，《各区人民政府办理摊贩申请签证手续应行注意事项》及《各区政府收解摊贩申请书工本费及许可证登记费办法》等章则，为摊贩管理明确了具体的原则和操作方案。。其影响是，摊贩管理工作由公安局移交至工商局。这种组织和职能上的调整促使摊贩监管从“治安管理”转变为“业务管理”。自此，摊贩监管进入“工商主导”的组织模式阶段。

（3）摊贩治理中的“合作”。为了严格管理和控制分散于城市各角落的商贩，各地城市政府都纷纷建立了“摊贩联合会”这种行政色彩较为浓厚群众自治组织。从全国层面考察，摊贩联合会主要在1949至1961年期间运转①黄冬娅：《多管齐下的治理策略：国家建设与基层治理变迁的历史图景》，载《公共行政评论》，2010年第4期。。在北京，城市当局于1950年领导摊贩建立了摊商联合会筹备委员会，并逐步在管理中对其组织进行规范。摊联会筹委会的建立完善了政府对摊商的控制机制，开通了两者之间的信息渠道，使得摊商的各种行为逐渐纳入政府的规范②崔跃峰：《1949—1952年北京市摊商联合会筹备委员会初探》，载《史学月刊》，2005年第4期。。在上海，通过长期的组织建设，到1954年，全市固定摊贩已经组织了400个摊贩委员会和467个基层小组，流动摊贩组织了320个大组和5237个小组，摊贩组织基本建成③曾谦：《小摊贩治理研究》，中国政法大学硕士论文，2008年。。1952年，武汉市各区也成立了摊联会筹委会这种具有过渡性质的基层组织, 在运转中它倚重于一套自上而下的管理机制④朱海城、贾全全：《1952—1955年武汉市摊联会筹委会研究》，载《江汉大学学报》，2008年第4期。。

（4）“限制发展，逐步淘汰”及其调整。在摊贩整顿过程中，上海市工商局在1951年确立了“限制发展，逐步淘汰”的方针，其实施机制为“许可证制度”⑤小小摊贩许可证，见证六十载变迁，2009-07-23。http://www.xuhui.gov.cn/website2009/ v7/egov/qzfygbm/daj/daj_bumendongtai/2009-07-23/2009-n-sort-0723-78704.htm。在政策实施中，只有失业工人、菜农、烈军属、失去生产能力者和遭受特殊灾害的等群体方可申请登记，而经营米盐油酒者即使符合上列情况也不许登记。1953年，上海市工商局废止了限制摊贩发展的规定⑥张辰：《解放初期上海摊贩的管理》，载《档案与史学》，2003年第1期。。此项政策调整，一方面是由于社会宏观环境发生了变化；另一方面则是由于摊贩群体和监管者之间的博弈对政策的影响。作为行动者，摊贩群体可以在“持证摊贩”和“流动（无证）摊贩”之间进行选择。实际上，在“限制发展，逐步淘汰”政策的影响下，拿不到许可证的摊贩选择“打游击战”。甚至许多固定摊亦转化为流动摊，流动摊贩的数量（尤其是家庭妇女、儿童摊贩）不断增加⑦张辰：《解放初期上海摊贩的管理》，载《档案与史学》，2003年第1期。。很大程度上，“流动摊贩”即是被诸如此类的制度安排塑造出来的，这也是监管困境之所在。

2. 小 结

在1949至1952年间，城市居民被准许享有自由择业权利⑧邹至庄：《中国经济转型》，中国人民大学出版社2006年版。。而“摊贩经济”也被视为一种灵活就业形式和分散的商品销售渠道而保留下来。据工商部门统计，这一时期仅北京市就有摊贩4.5至5万户，占全市总户数的10%至15%⑨张世飞：《北京解放初期的整理摊贩工作》，载《北京党史》，2004年第2期。。上海的情况，1949年12月摊贩数量约为84623户，到1955年增加至19万户。在新增加的摊贩中，外来人口占45%左右，其中农民占80%。建国初这种相对宽容的摊贩监管政策吻合了1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》所确立的中华人民共和国经济建设的根本方针，即“以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济之目的”①1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》全文。http://news.qq.com/a/20111116/ 000896_1.htm。更为重要的是，这种政策安排适应了建国初的政策语境，有利于中心工作的实现。

20世纪50年代初我国的摊贩政策显示，当国家无法给庞大的潜在失业群体以基本生活“保障”的前提下，国家只得放松对摊贩的“管制”，允许摊贩经济的存续②冯筱才：《“社会主义”的边缘人：1956年前后的小商小贩改造问题》，载《中国当代史研究》，2011年第3期。。这表明摊贩监管必须处理好“福利”与“权利”的关系。换言之，在当时摊贩群众这种边缘人群的生存和谋生的需求要么通过“福利”（譬如国家分配工作或提供低保等）的方式，要么通过“权利”（譬如允许自由设摊等）的方式来予以回应。在社会福利体系和就业体系③以广州为例，1951年广州的130万人口中有45803名工人还没有工作。大部分失业工人没有技术，劳动局和经济援助委员会如果不把他们遣送回老家，就得帮助他们找一份简单的工作（譬如清扫街道），或者帮助他们建立自己的小作坊或小商店。如果没有其他可能性，那么也要给予其临时的最低福利（傅高义，2008：59—60）。等无法惠及之时，摊贩群体“自我雇佣”（self-employment）就成为最基本的安身立命之道。

（二）“社会主义改造”时期的摊贩监管及其调整（1953—1965年）

在经过1950至1952年的经济恢复之后，中国在国民经济发展的第一个五年计划（1953—1957）阶段启动了重工业优先发展战略。为了在资源稀缺的情况下推行这种国家战略，逐步发展出了一种以“扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境，高度集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制”为基本内容的传统经济体制④林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店、上海人民出版社1999年版。。这种体制延续至20世纪70年代末，深刻塑造和制约着中国的城市摊贩现象及其治理。

在重工业优先发展战略的影响下，国家试图将城市的注意力引向有助于工业发展的城市经济模式上来。这种经济模式重视国营和合作社商业而抑制私营商业。如表1所示，从20世纪50年代初直至中期，私营商业占国民经济的比重呈现直线下降的态势。

表1 20世纪50年代初市场的萎缩

传统经济体制的确立将中国快速纳入计划轨道。“计划精神”的重要影响体现为在生活的一切领域推行正规化①弗雷德里克·C.泰韦斯：《新政权的建立和巩固》，见R.麦克法克尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史（上卷）：中国革命内部的革命（1949—1965年）》，中国社会科学出版社2007年版。。其影响体现在两点：第一，“正规化”推进了行政的集权化程度，提高了对于摊贩群体等流动人口的管控能力。金观涛等讲到，“当每一个村庄、每一条街道，甚至每一个人都在无所不包的官僚组织控制之下时，就意味着国家掌握了空前未有的动员与控制力量。”②金观涛、刘青峰：《开放中的变迁：再论中国社会超稳定结构》，法律出版社2011年版。尤其是在城市中，“居委会”等行政化色彩较为浓厚的自治实体的建设，强化了政府对社会资源和人口予以控制的能力。第二，“正规化”降低了对摊贩经济的容忍度。摊贩经济属于非正规交易，或者充其量是一种小生产、小商业形式。这在强调“多快好省”的语境中，摊贩经营容易被视为低效和浪费的生产经营方式。在此背景下，摊贩现象逐步从“整顿”、“监管”的对象沦为“改造”、“取缔”的对象。

1. 摊贩治理的政策措施

在此阶段，国家主要从人口流动政策、商业政策以及社会管理政策等角度进行直接或间接地限制摊贩经济，达到改造和取缔摊贩现象的目标。

（1）摊贩群体的人口管控政策。考虑到摊贩群体多为流动人口，所以管制人口流动的政策对于摊贩治理具有源头治理的意义。具体做法包括两种： 其一，劳动力控制和登记。在此阶段，中国内地实行的“户口登记、口粮定量以及安排临时工需与所在公社商办等措施，卡住了向城市的迁移③罗兹曼：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社2010年版。”。譬如，1959年2月4日中共中央颁发《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》，农村劳动力的自由流动不再被允许①邱国盛：《城市化进程中上海市外来人口管理的历史演进（1840—2010）》，中国社会科学出版社2010年版。。而对于那些已经滞留在城市中的“盲流”，国家则通过收容遣送的措施，将其“驱逐”出城市公共空间。其二，定量配给制度。在城市中，1954年开始粮食配给，1955年4月实行油和糖的配给，城市政府禁止老百姓在私下就这些商品进行交易。总而言之，“凡带有私营企业味道的活动都受到禁止，这些政策包括对基本日用品实行配给，定死并且统一物价，应该生产什么也由中央决定。”②罗兹曼：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社2010年版。这意味着摊贩作为一种商品分销渠道的合法地位逐步丧失。

（2）摊贩经营模式的管控政策。粗略划分，摊贩经营模式主要包括两种，一种是自产自销，其经营内容包括商品和服务；一种是批发转销，经营内容涉及日用品、水果、蔬菜、书报，等等。如果说人口流动的管控政策阻止了大部分的自产自销的摊贩经营行为。而对于批发转销的摊贩经营模式，国家实施的统购统销政策，以及由国营和合作企业经营商品批发的政策等则发挥了釜底抽薪式的管控作用。据表1，截止到1954年，83.8%的批发业为国营，而国营与合作商业在批发业中占89%。在1956年刊登的一篇题为《帮助小商贩克服困难》的《人民日报》社论中指出：在实行公私合营和全行业合作化之后，那些“分散经营、自负盈亏”的小商贩在货源上遇到了困难③中央工商行政管理局秘书处编：《帮助小商贩克服困难》，见《私营工商业的社会主义改造政策法令选编（下辑）（1953—1957）》，法律出版社1960年版。。1965年1月，全国财贸工作座谈会召开。会议重新提出“加强对合作商店、合作小组和个体商贩的社会主义改造”，“坚决反对他们的投机倒把活动和资本主义经营作风”。而且，明确提出“七个不准”，其中有条款规定：“不准经营批发业务”，而且“非经批准，不准在集市上和到外地采购”④黄孟复：《中国民营经济史·纪事本末》，中华工商联合出版社2010年版。。受到这种政策的影响，个体摊贩无法批发到货物，摊贩经营的产业链被打断了。在此政策语境下，有证商贩逐渐减少，而无证商贩则受到坚决取缔。

（3）城市摊贩改造为合作经营。1953年，中共中央正式提出过渡时期总路线，社会主义改造正式启动。刘少奇在1956年9月中共八大所作的政治报告中指出：“小商小贩是个体的商业劳动者。他们在社会主义改造中，除了一部分随着资本主义商业实行公私合营以外，一般地也走上了合作化的道路，组成合作商店或合作小组。小商小贩所组织的合作小组，为国营商业和供销合作社代销代购。”⑤马丁·金·怀特：《人民共和国的城市生活》，见R.麦克法克尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史（下卷）： 中国革命内部的革命（1966—1982年）》，中国社会科学出版社2007年版。这种政策环境的变化，进一步使得摊贩经济失去生存空间。据1957年《人民日报》报道，农村土改后，湖北黄冈一个富裕中农因贩鱼秧、贩牛等，被“说服教育”而割断“资本主义尾巴”①江夏、林晰：《富裕中农和社会主义—— 在湖北黄冈县刘介梅所在农业社所作的调查》，载《人民日报》，1957年12月29日。。1963年中共中央、国务院发出了《关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击投机倒把的指示》，明确提出了代替私商的方针。1965年9月，经国务院批准，商业部、中华全国供销合作总社、中央工商行政管理局联合发出《关于加强小商小贩社会主义改造若干问题的意见》。《意见》强调：“对小商小贩的管理教育，要以阶级斗争为纲，以两条道路斗争为纲”严格控制人数，随着人员老化，逐渐自然淘汰②黄孟复：《中国民营经济史·纪事本末》，中华工商联合出版社2010年版。。

表2 全国小商小贩数量变化情况（1955—1960年）（单位：万）③“小商小贩”并不都是“摊贩”，但从此统计数据可以大致看出摊贩群体在此阶段的总体变化。

（4）城市摊贩监管主体的演变。在此阶段，摊贩监管的主体经历了多次微调。以广州为例，在1956年之前，摊贩联合会以其健全的基层组织和草根组织而成为国家监管摊贩的主要依靠力量。而在1956—1961年间，由于摊贩被纳入各种公有制经济形式，摊贩组织陷入瘫痪和解体之中。1957年，广州市成立“市场管理委员会”，它实行会议制度，办公室设在工商局；但直至1961年之前，区县级市场管理委员会皆无常设基层机构，但在区市管会领导下，一些街道办事处成立了“无牌摊贩管理工作组”等负责摊贩监管。1962年广州在基层成立“市场管理所”，其职责之一就是对商店和小商贩予以监管④黄冬娅：《转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑》，中央编译出版社2010年版。。总体上，这个时期摊贩监管越来越朝向由工商部门统筹的方向转变。工商部门也主要发挥“统筹”、“联席”等作用，更多业务管理仍然由公安、环卫等职能部门负责。

2. 小 结

总而言之，这个阶段的摊贩监管受到“社会主义改造”这项中心工作的塑造和制约。从全国的数据来看，社会主义改造所涉及的摊贩规模达到400多万①社会主义改造前全国小商小贩大约有400万人，通过吸纳入国营公司，组织供销合作社和公私合营商店的办法进行改造，到1957年底基本全部改造完（萧林：《小商小贩的社会主义道路》，上海人民出版社1958年版，第3—4页。）。在政策基调上，摊贩（包括马路摊贩）管理以利用、限制和改造为主②中央工商行政管理局秘书处编：《对小商小贩的几项政策问题》，载《私营工商业的社会主义改造政策法令选编（下辑）（1953—1957）》，法律出版社1960年版。。1956年社会主义改造基本完成。其结果正如怀特③马丁·金·怀特：《人民共和国的城市生活》，载R. 麦克法克尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史（下卷）：中国革命内部的革命（1966—1982年）》，中国社会科学出版社2007年版。所言：“商业的官僚化和标准化，使那些曾给城市里的大街小巷带来生机和色彩的贸易和商贩们—— 沿街叫卖的小贩、修锅补盆的工匠、代写书信的先生、雕刻印章的艺人、走街串巷兜售小玩意的商人等等—— 逐渐消失了。”

然而，历史学家注意到，在此阶段摊贩和政府之间始终存在着管控与反管控的博弈，从而使得摊贩政策出现间歇性的政策微调。譬如，1961年6月7日至21日，商业部和中央工商行政管理局在北京联合召开了小商小贩问题座谈会，决定把此前并入国营与公私合营企业的小商小贩清理出去，让其重新组织合作商店与合作小组。1963年，中央政府在内部政策中规定，对那些确实没有生活出路，亦无工作出路的，同时拥有当地户口的无证商贩，可以考虑允许一些人暂时经营私商，并发给临时证照。

（三）“文化大革命”时期的摊贩监管（1966—1976年）

在“文革”期间，“意识形态挂帅”、“以阶级斗争为纲”等构成了城市政府摊贩监管的基本政策语境，“斗私反修”、“割资本主义尾巴”等阶级斗争活动成了城市官僚机构的中心工作。在此背景下，一切私营交易行为不仅被视为非法，而且从政治上为其贴上“投机倒把”、“二道贩子”和“资本主义尾巴”等社会标签。受此影响，摊贩经济在继计划经济颠覆其宏观经济土壤之后，彻底失去了其存续的政治根基。

1. 摊贩治理的政策措施

“文革”期间乃是建国以来真正没有私营经济（包括摊贩现象）的阶段④林南、边燕杰：《中国城市中的就业与地位获得》，载边燕杰主编：《市场转型与社会分层——美国社会学者分析中国》，生活·读书·新知三联书店2002版。。但研究者要避免陷入“没有目标群体即无政策”的误区。实际上，恰恰有必要追问，一种怎样的政策使得此阶段摊贩现象近乎绝迹？总体上，这个阶段的摊贩监管政策主要包括以下几种：

（1）基于意识形态的非正式控制。“官方意识形态”乃是摊贩监管实践的一个重要变量甚至是措施。依据詹姆斯·克里斯（James J.Chriss）对社会控制作出的区分①詹姆斯·克里斯：《社会控制》，纳雪沙译，电子工业出版社2012年版。，即非正式控制、医学控制和法律控制，可以将意识形态对于摊贩监管的影响视为“非正式控制”。在社会主义改造完成之后直至“文革”期间，“摊贩现象”都被视为“二道贩子”，甚至被定性为“资本主义尾巴”。这种非正式控制不仅通过塑造社会舆论限制了摊贩经营行为，而且它也直接塑造了这个阶段城市政府的摊贩监管行为。

（2）禁摊令和禁止副业政策。“文革”期间，城市政府沿用并强化了社会主义改造时期的摊贩政策，实行禁摊令。1968年1月，《关于进一步打击反革命经济主义和投机倒把活动的通知》中强调：“坚决取缔无证商贩和无证个体手工业户”。在“文革”中，国家也禁止农民经营鸡鸭饲养等“副业”，而这种副业乃是早期摊贩经营的重要支撑要素之一。

（3）人口流动的管控政策。在“文革”期间，对摊贩现象正式的法律控制也是存在的。这包括上文所讲的“定量配给制度”、“盲流”控制政策以及“收容遣送制度”的前身，等等。历史表明，“文革”期间这些政策或制度的沿袭和草创等都将深刻影响未来的摊贩治理的实践。

2. 小 结

在毛泽东时代的所有城市（笔者注：尤指“文革”期间），许多传统的城市生活（包括“公共市场”、庙会等）被压制②乔尔·科特金：《全球城市史（修订版）》，王旭译，社会科学出版社2010年版。。在“文革”期间，城市政府实施“禁摊”政策，其深层动机并非为了维护城市秩序，而更多是出于象征性考虑，即认为摊贩经济破坏了社会主义形象。黄宗智的研究指出，1978 年全国仅有1.5万的就业人员处于正规部门之外，从事非正规就业活动③黄宗智：《中国被忽视的非正规经济：现实与理论》，载《开放时代》，2009年第2期。。而且，占道设摊群体还仅是非正规就业群体中的一个部分。换言之，到“文革”结束时，城市摊贩现象已经成为一种罕见的经济现象。

但是，这并不意味着摊贩现象就从20世纪70年代的中国城市中彻底退场了。在70年代末，为了缓解知青返城带来的城市人口压力，政府也曾经采取允许其领取个体商贩执照的方式，以作为一种变相的保障④冯筱才：《“社会主义”的边缘人：1956年前后的小商小贩改造问题》，载《中国当代史研究》，2011年第3期。。此外，国家对城市摊贩经济的严厉管控，倒逼持证摊贩转向无证摊贩（尽管很少），甚至是转向地下经济（underground economy）。可以说，这是摊贩的生存本能使然。其影响是深远的，这使得“摊贩经济”这种可见性较强的城市非正规经济转入“黑市”，提高了后续监管的成本。

（四）“市场经济建设”时期的摊贩监管（20世纪70年代末—2002年）

在1979年初，有超过21个省份的“待业青年”发起了抗议活动。1979年7月20日，经济学家薛暮桥在《人民日报》发表文章督促政府开放个体经营，让“待业青年”自谋出路。随后，政府采取了“个体经济”的名词，用以替换“私营经济”的表述。在随后的十多年中，政府对个体经济实行“不推崇、不宣传、不禁止”的“三不”政策①科斯、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，徐尧等译，中信出版社2013版。。在此政策下，“搞副业”、“勤劳致富光荣”的观念逐步兴起。

20世纪80年代初，中国开始实行改革开放政策。随后逐步发展起来的社会主义市场经济为摊贩经济的兴起确立了基础②而且，在早期摊贩中也不乏凤凰涅槃的企业家，譬如安徽芜湖的“傻子瓜子”的老总年广久就是一个典型。“傻子瓜子事件”：绰号“傻子”的年广九，原来是一个卖水果的小摊贩，1972年开始改营瓜子，被人们称为“傻子瓜子”。党的十一届三中全会以后，年广九逐年扩大瓜子经营，“傻子瓜子”由零售转为大部分批发，畅销国内市场。年广九和他的儿子不仅在芜湖市设有“傻子瓜子”工厂，还在合肥、凤阳、南京、上海等地设立了十一个加工点和销售点……年广九成了当地有争议的人物。有些人主张支持年广九扩大经营，也有一些人认为年广九是新型资本家在搞资本主义，主张加以限制。安徽省委曾对“傻子瓜子”的生产经营情况作了认真的调查，也了解社会上对年广九不同的议论和态度。省委认为，“傻子瓜子”是在贯彻党的搞活经济的方针中发展起来的名牌食品，对年广九的积极作用和出现的消极因素应该全面分析。（参见：《安徽省委明辨是非兴利除弊“傻子瓜子”风波平息扩大经营》，载《浙江日报》，1984年6月28日）。与此同时，国家也不再垄断商品批发行业，此举为批发转销这种摊贩经营模式留下了空间。一些具有商业意识的农村剩余劳动力开始进入城市从事设摊经营。1983年以后，城市摊贩开始指数式增长③E. Wang, J. Song,“The political economy of retail change in Chinese cities”, Environment and Planning: Government and Policy, volume 26, 2008, pp.1197-1226.。1987年，城市实行社会福利社会化政策，自我雇佣者（self-employed operators）开始为社区居民提供一些便民服务（convenience services）④Linda Wong & Bernard Poon,“From Serving Neighbors to Recontrolling Urban Society: The Transformation of China’s Community Policy”, China Information, 19, 2005, pp.413-442.。

1. 摊贩治理的政策措施

（1）工商管理下的摊贩监管政策。随着市场经济的发展，以秩序等为导向的市场监管开始提上议事日程。1987年8月5日，国务院发布《城乡个体工商户管理暂行条例》（2011废止）；同年，国家工商行政管理局关于印发《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》的通知（1987）。在《条例》⑤《国务院关于大力加强城乡个体工商户和私营企业税收征管工作的决定》，载《中华人民共和国国务院公报》, 1989年第16期。实施之后，国家对“逃税”、“盗版”以及是否“领取营业执照”等问题的稽查变得更加严厉。在这种政策语境下，“摊贩监管”随之成为城市政府综合治理的核心议题①Matthew Glen Ferchen，“Regulating market order in China economic ideas, marginal markets and the state”，A Dissertation Presented to the Faculty of the Graduate School of Cornell University, 2008.。

（2）治安管理下的摊贩监管政策。除了为个体和民营经济正名之外，政府还在人口迁移和就业政策上做了松动。随着改革开放，省会和沿海城市的经济建设需要从农村大批量招工。以往那种苛刻的人口流动管制政策不得不作出让步。国家准许农村富余劳动力在手续完备——这包括“介绍信”（迁出地）、“许可证”和“暂住证”（街道），等等②苏黛瑞：《在中国城市中争取公民权》，王春光译，浙江人民出版社2009年版。——的前提下进入城市。与此同时，国家进一步规范了对城市盲流的收容遣送制度。1982 年，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》这部行政法规出台，这使得收容遣送实践走向制度化和规范化。作为盲流人员管理政策，它构成了这个阶段的流动摊贩治理的一种关键的“杀手锏”。在调研中，那些有十多年设摊经验的摊贩都对收容遣送制度印象深刻。此外，交通警察也涉及到对摊贩现象的占道经营行为予以查处和驱逐。

（3）市容管理下的摊贩监管政策。十一届三中全会之后，地方政府将城市工作重心逐步转移到城市规划、建设和管理的轨道上来。与之相应，城市政府也加强了市容环境管理。这个阶段主要经历两项关键性的变革：一项是体制层面从“城建监察体制”向“城管体制”转型的过程；一项是机制层面从分散执法向“综合执法”和“联合执法”并行的转变。

上海市于1986年成立了第一支城市管理专业执法队伍，即“上海市市容监察大队”。随后，又相继成立城市规划、环境保护、房产管理、路政管理、园林绿化管理以及风景名胜区管理等领域的专业执法队伍，初步形成了城建系统的专业执法网络③在此时期，国家和相关部委颁布的法律、法规和规章主要有：《中华人民共和国城市规划法》、《城市公共交通车船乘坐规则》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等。。1992年，国家建设部颁布了管理全国城建监察队伍的部门规章即《城建监察规定》，成立了城建监察大队，这标志着“城建管理监察制度”正式成立④实际上，自1978年以来，各地的城市管理监察就已有或临时或正式的建制形式。譬如，1978年上海就成立了“上海市整顿交通、市容、卫生领导小组”；1984年，广西南宁成立了城市建设管理大队这个正科级的事业单位，等等。。总体上讲，这是一种带有较强计划经济体制烙印的“分散的专业立法、委托立法体制”⑤王毅 ：《相对集中行政处罚权制度发展研究—— 以城市管理领域为例》，载《法学》，2004第9期。。在管理上，引起了多头执法、重复处罚等执法困境，以及“横向不到边，纵向不到底”的管理难题①王立帆、何小英：《上海城市管理综合执法的基本经验》，载《上海城市管理职业技术学院学报》，2001年第5期。。

为了克服这种执法困境，城市政府采取“联合执法”和“相对集中行政处罚权”两种不同的改革尝试。从本质上讲，“联合执法”的改革路子属于一种工作方法和机制层面的改革。譬如，哈尔滨市就试图通过成立“城市管理联合执法大队”这种举措来克服分散执法的弊病。具体做法是，从城管、公安、工商等部门分别抽调20名执法人员组成哈尔滨市城市管理联合执法大队，负责清理整顿马路市场、占道经营和无证商贩。但城管联合执法大队本身不是行政机关，不具有行政执法主体资格，而只能以委托机关的名义分别依据城管、公安、工商等部门的法律、法规和规章实施行政处罚②王毅：《相对集中行政处罚权制度发展研究—— 以城市管理领域为例》，载《法学》，2004第9期。。而“相对集中行政处罚权”③依据1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”随后，国务院相继出台了《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》，《国务院关于继续做好相对集中行政处罚权工作的决定》，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，2002年中央编办出台《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》。的改革路子则属于“以权力为中心”的体制层面的改革。这项改革在上世纪末本世纪初逐步在全国得到推广，相应城市管理部门（简称“城管”）亦在这种执法模式下得到逐步的扩权。当下中国的城市摊贩监管就是在这种城管体制下运行的。当然，这并非摊贩监管主体之全部。在城管之外，街道、工商、文化、公安等部门亦会间断性地参与到摊贩监管实践中。

（4）摊贩监管方式的演变。在20世纪80年代，摊贩现象被视为“不文明”现象④叶锋：《“摊贩”与“文明”》，载《江苏商论》，1986第6期。。为了招商引资、创办国家卫生城市等，地方政府纷纷在摊贩监管领域采取较为严厉的措施。这个阶段的摊贩监管方式出现了三种新的变化：首先，在市场经济时期，摊贩监管政策的实施所依赖的政策工具从简单走向复杂。摊贩监管的技术呈现出多样化的格局，从早期一味的“驱赶”向综合使用多种政策工具组合的做法转变。以广州为例，20世纪90年代以来，摊贩监管者开始混合运用多种政策工具，这主要包括“电子监控”、“日常巡查”、“突击整治”、“空间规训”以及“罚款”等⑤黄耿志、薛德升：《1990年以来广州市摊贩空间政治的规训机制》，载《地理学报》，2011年第8期。。其次，较为突出的是，这个阶段的摊贩监管中，管理者较多地使用了“运动式执法”这种执法策略。尤其是每逢城市有大型活动（譬如“国庆”、“运动会”等）——即短期的中心工作——的年份，摊贩监管便会变得更加严厉和苛刻，综合整治摊贩的案件数会相应飙升①黄耿志、薛德升：《1990年以来广州市摊贩空间政治的规训机制》，载《地理学报》，2011年第8期。。最后，在此时期，城市管理者开始借鉴一些国际通行的摊贩监管举措。譬如，1996年北京市采取了一种空间策略，即试图将街道摊贩移至室内。但这项政策以失败告终，它低估了城市对于街道市场的需要和提供足够室内市场的成本②Tatiana Lary,“Eating Bitterness and Eating Well：The Role of Street Markets in Communites in BeiJing”(master thesis), Department of Planning, The University of British Columbia.。

2. 小 结

自改革开放以来，“市场经济”的迅速发展不仅为摊贩经营提供了经济环境，而且也塑造了摊贩监管政策及其实施的政策语境。

市场经济潮流极大地解放了社会个体的自我意识、利益观念和权利意识，社会越来越从国家统合模式中分离出来，中国社会进入了“个体化”社会。在理论上，为了适应这种个体化趋势，政府有必要选用“软性管理”的做法——注重“利益导向”（railroading with self-interest），即国家用诱人的经济或政治回报来引导个体选择那些对国家有利的经济行为，并在国家已经设定好的边界内发展自我控制与自我管理的能力——来代替原有的“刚性管理”模式③阎云翔：《中国社会的个体化》，陆洋等译，上海译文出版社2012年版。。

然而，遗憾的是，在此阶段，城市摊贩监管主要还是采取一种强秩序模式。在实践中，这种以秩序为中心的摊贩监管模式，在政策设计和政策执行中更多基于秩序、卫生、形象等理念，而依靠组织化的力量和收容遣送制度等刚性管理措施来管理城市摊贩现象。

（五）“和谐社会建设”④实际上，这个阶段中国政府仍然强调“以经济建设为中心”,但“和谐社会”理念的确立对城市摊贩监管产生了实质性政策影响。为了揭示这种新的变量对于摊贩监管的影响，笔者将2003年至今作为一个独立的阶段来考察。时期的摊贩监管（2003—2012年）

在2003年⑤将2002或2003年作为分界点，主要考虑三点：（1）以“相对集中行政处罚权”为基础而确立起来的现行城管体制从1996年到2002年试点正式结束；（2）2003年，“收容遣送制度”这个影响摊贩监管实践重要制度被废除；（3）2003年新一届政府开始主政，在这届政府的行为更多深刻受制于“和谐社会”、“科学发展观”等重要理念的影响。不过，选取这个时间节点也存在一定问题。因为，“和谐社会”并非于2003年提出来的。但是鉴于前面三点原因，笔者仍然选用这个时间节点。，以胡锦涛为总书记和以温家宝为国务院总理的新一届中央领导班子开始主政。在党的十六届四中全会中提出建设社会主义“和谐社会”的战略。这为城市政府的摊贩监管提供了新的政策语境。由此，这在一以贯之地强调以经济建设为中心的同时，城市政府开始注重社会的和谐、稳定以及民生等新的议题。

总体上讲，2003年以来，中国城市摊贩监管政策的主要变迁呈现为以下几点①考虑到这个阶段的摊贩监管在管理体制、规则和行为上都发生了显著的变化，并且各个城市的做法也存在差异性，难以在此处详尽讨论，笔者已在博士论文《模糊性治理：中国城市政府摊贩监管逻辑研究》中进行了较为系统的研究。限于篇幅，笔者将另行撰文详细考察，此处仅作简单总结。：（1）在监管主体上，出现了“‘城管主导’下的摊贩监管”格局。（2）各地城市政府在摊贩监管的技术上具有“因地制宜”的裁量权，摊贩监管呈现出分权化的色彩。在地方，虽然各个城市的摊贩监管在观念、制度、伦理、技术装备以及政策工具上作出了诸多调整，但万变不离其宗，各地城市政府在摊贩监管上呈现出较为鲜明的模式趋同性（譬如“疏堵结合”），等等。（3）比较值得重视的是，这个阶段的摊贩监管受到两套规则的约束：一种是文本政策。它往往比较严格，是指那些体现在正式的摊贩监管政策或组织规章中的规则；一种是文本外政策，即影响摊贩监管的非正式规则（譬如“睁一只眼闭一只眼”等）。

在此阶段，城市摊贩监管依靠多种政策工具的策略性组合，摊贩监管中的政府行为呈现出较为鲜明的“时紧时松”、“宽严不一”、“疏堵结合”的特质。本质上，这种特质反映了城市政府在摊贩监管上采取了一种名为模糊性治理（Ambiguous Governing）的摊贩监管模式。所谓“模糊性治理”是指当政府面对困境性的（譬如政策方案不成熟）、可争议性的政策议题，或者为应对价值或伦理上的两难情形，在治理机制、政策工具或行动策略上表现出来的具有“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性” 或“不一致性”等特性的公共管理模式②孙志建：《“模糊性治理”的理论系谱及其诠释：一种崭新的公共管理叙事》，载《甘肃行政学院学报》，2012年第3期。。比较研究发现，这种摊贩治理模式乃是一种典型的策略化治理，它同规则化治理和政治化治理等共同塑造了当前国际上各大城市政府的摊贩监管格局③孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，载《公共行政评论》，2012年第3期。。

（六）小 结

我国摊贩监管的历史经验显示，国家或城市政府对摊贩实施正式监管的过程，伴随着诸多非正式的社会控制，譬如“文革”前后为摊贩群体赋予的“资本主义尾巴”或“二道贩子”等符号所发挥的作用。总体而论，一套整齐划一的意识形态或价值导向，不仅有助于强化非正式的社会控制，而且有助于确保政府机构照章严格地实施政策；而当价值体系出现多层次性、不可通约性的时候，非正式的社会控制能力就会降低，而政策实施过程亦就会呈现为另一幅景象。

基于六十多年中国城市摊贩监管历史的考察，可以从整体上认识当前摊贩监管体系的内在结构，这涉及到法国思想家福科所称的“法律机制”、“规训机制”和“安全机制”的组合状态。在其中，法律机制的典型特征是强调“禁止”，它是一种典型的“否定性的思想和技艺”；规训机制则聚焦个体，强调全面的细节管控，规定“必须做的事”；而安全机制针对作为整体的人口，调整以“使现实的要素之间相互作用”。总而言之，法律“禁止”（或非禁止），规训“规定”，而安全装置则试图“调整”①米歇尔·福科：《安全、领土与人口：法兰西学院演讲系列，1977—1978》，钱翰译，上海人民出版社2010年版。。在治理摊贩现象时，法律机制“排斥”导向，规训机制则“隔离”导向，而安全机制则强调基于“统计学”和规则的调控与监管。在中国的城市摊贩治理中三种做法并存。但是，“规训”机制使用得相对广泛一些，这集中表现为针对摊贩的空间疏导政策，等等。换言之，基于上述政策变迁研究，我们认识到中国摊贩监管政策的总体状态，譬如重规训和技艺，而不重规则；重视局部，而不重视整体，这典型地体现为在官方摊贩统计数据的缺乏。

三、城市摊贩监管政策缘何而变迁？一个解释框架

学界关于政策变迁的解释框架已经不少。然而，既有的理论框架难以直接用来解释我国六十多年的城市摊贩监管的政策变迁历程。那么，摊贩监管政策缘何而变迁呢？

简单来讲，城市摊贩监管的政策变迁乃是官僚机构和目标群体等共同演化（Co-Evolution）的产物。每个阶段摊贩监管模式的稳定和沉淀自然离不开监管主体所制定和实施的政策，以及官僚机构所表现出来的观念和行为。然而，与此同时，作为监管对象的目标群体，“摊贩”的行为、话语和资源等也会根深蒂固地反馈至官僚系统之中，并进而促使其在规则层面或行为层面作出调整。总而言之，摊贩监管中各种行动者的利益、偏好、观念与策略，以及彼此间权力关系的变化是促成摊贩监管政策稳定与变迁的重要变量。但是，行动者主体以及相应主体间关系的变化高度依赖于相应的政策语境。借用施密特的观点，“规范的改变乃是秩序变迁的结果，而非原因”②卡尔·施密特：《论法学思维的三种模式》，苏慧婕译，中国法制出版社2012版。。那么，塑造和制约我国城市摊贩监管实践及其政策变迁的隐蔽“秩序”何在？

作为一个政府治理领域，“摊贩监管”乃属于城市政府的“边缘性治理”范畴③孙志建：《城市政府的“边缘性治理”：一项摊贩监管政策的比较研究》，载《公共行政评论》，2012年第3期。。在这项边缘性治理实践中，“中心工作”①“中心工作”可以从宏观和微观两个层面讨论。在宏观层面，“中心工作”可视为国家所处的特定历史阶段以及与之相应的路线、方针和政策；而微观层面，“中心工作”是指特定官僚机构及其官僚迫在眉睫的“时务”（譬如奥运会、世博会等重大活动）。笔者对“中心工作”作复数理解。假如说不同语境下“中心工作”的变化影响到的是摊贩监管的规则变迁，那么，在同一政策语境下政府“中心工作”的变化则导致的是政策执行的行为调整。而且，“中心工作”的性质也是重要的。有些中心工作对于城市摊贩驱逐要求要高一些，譬如卫生城市验收；有的则要求低一些，譬如社会稳定与社会和谐，等等。构成一种塑造和制约具体监管政策设计、政策执行行为以及政策形态演变的关键变量。换言之，随着政策语境以及与之相应的中心工作的变化，监管主体在“摊贩监管”这项边缘性治理的实践中倾向于选用大相径庭的规则体系、治理技艺②依据行政学家法默尔（2009，145）的观点，“技艺在这里指的是一种非以科学为基础的技术研究；和园艺或其他技艺活动一样，它是前科学的。”；或者更为复杂的是，在规则体系不变的情况下，调整规则执行行为，从而形成文本外政策。换言之，塑造和制约我国城市摊贩监管实践及其政策变迁的隐蔽秩序就是“中心工作”与“边缘性治理”之间的联动。据此，本文提出了“中心工作与边缘性治理”（如图1所示）的解释框架。

图1 中国城市摊贩监管政策变迁的解释框架

可以说，“中心工作与边缘性治理”的解释框架不仅揭示了塑造和制约中国城市摊贩监管的深层机理，而且亦揭示出了中国城市摊贩监管演变的动力学。总体上，这个分析框架可以解释三个层面的政策变迁③本文所提供的这种“中心工作与边缘性治理（的关系）”的分析视角仅适用于“边缘性治理”的相关政策变迁。而且，笔者认识到：边缘性议题的政策变迁乃是多种因素的综合作用的结果；只是在中国的国情中，政府“中心工作”的变化对于边缘性治理的影响最为关键。：

第一，政策设计层面（即规则层面）。它是指城市政府“中心工作”变化—— 譬如从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”—— 会深刻影响到摊贩监管这种边缘性治理的体制、组织、政策和具体的规则设计。譬如，在监管主体上，摊贩管理的官僚制基础经历从“公安主导”（1949年6月至1950年8月）、“工商主导”的碎片化模式，到当前的“城管主导”的组织模式。可以说，这种组织模式的变迁也是服务于城市政府的“大局”或“中心工作”。相应地，不同的组织设计也意味着对摊贩现象的不同定性和大相径庭的政策行动选择。

第二，政策执行层面（即行为层面）。它是指无论政策或规则体系变与不变，在治理特定边缘性议题时，城市政府所选择的政策工具或政策执行方式（譬如严厉程度、突击整治等）会随着政府的“中心工作”的变化—— 譬如从卫生城市评估、国企改制，到举办奥运会或世博会，再到举办国际会议——而调整，从而形成实施中的政策或文本外政策。

第三，政策形态层面（即规则与行为关系层面）。这主要是指不同阶段摊贩监管中的规则与行为、政策设计与政策执行关系也会发生变化。譬如，当既要以经济建设为中心，又要推进和谐社会建设时，城市治理者在摊贩监管中就开始在政策设计不变的情况下调整政策执行风格（譬如“柔性执法”、“微笑执法”等）。这点将作为启示，在文章结尾部分予以重点阐释。

从表面上看，“中心工作与边缘性治理”的分析框架似有高估“中心工作”对于摊贩监管政策变迁的影响，而忽略了更为广泛的结构要素、行动者要素等对于摊贩监管实践的影响。其中，行动者视角认为“所有社会现象（结构和变化）原则上只能通过个体的特征、目的和信念得到解释的一种信条”；而结构视角则认为所有个体倾向或行为都能也应当从社会的、结构的、文化的或者制度的现象中得到解释。实际上，这些变量隐藏在此分析框架之中，它用于说明中心工作为什么会变化，以及中心工作缘何而诱发边缘性治理的技艺调整，等等。从方法论上讲，“一种看的方法也是一种不看的方法——对A的侧重包含有对B的忽略。”①倪志伟：《一个市场社会的崛起：中国社会分层机制的变化》，见边燕杰主编：《市场转型与社会分层：美国社会学者分析中国》，生活·读书·新知三联书店2002版.在运用“中心工作与边缘性治理”这个分析框架时，实际上将其确立在“结构—行动者视角”的基础之上。这种结构—行动者的互补视角暗含着将宏观和微观层次联系起来进行研究的旨趣。布雷克莱所提及的行动者—情景视角（actor-context model）②Bleiklie,“Policy Regimes and Policy Making”，In M. Kogan, M. Bauer, I. Bleiklie and M. Henkel (eds.), Transforming Higher Education: A Comparative Study (Second Edition), 2006, pp.39-68.即是其表现形式之一。

四、启示及其讨论

基于中国城市摊贩监管政策变迁的考察，笔者发现摊贩监管研究必须重视政策设计与政策执行之间的关系①笔者认为，这种“政策”和“执行”关系反映的是监管“规则”和监管“行为”之间的关系。这是“政策变迁”中的“政策”这个概念的应有之义。。本文将“政策制定”（规则）与“政策执行”（规则执行）不同的组合状态称之为“政策形态”。

相比较而言，诸多西方国家和地区的城市摊贩监管采取“规则化治理”。本质上，这种城市摊贩监管模式反映的是基本的法治精神。从政策制定与执行关系上讲，这意味着城市政府的摊贩监管采取的是“软政策—强措施”这种政策形态。其中，所谓“软政策”是指政策或规则的设计和制定首要考虑目标群体的利益、福利和权利的保障（而“强政策”则反之）；而“强措施”则是如果违反这些政策规定之后的代价以及政策实施的严厉程度较高（而“软措施”则反之）。

表3 政策形态的类型学：基于规则与规则执行关系的视角

依据上表，在以经济建设为中心的阶段（20世纪70年代末至2002年），城市政府的摊贩监管更多考虑社会主义市场经济、城市发展等方面的内在要求，这包括“秩序”、“卫生”以及“形象”，等等。这个阶段的摊贩监管实践总体上呈现为以下特点：国家针对摊贩群体的利益引导政策缺位，日渐倚重于“强秩序模式”下的组织建设（譬如“城管体制”的确立等）与执法力度的提升。本质上，这属于典型的“强政策—强措施”的政策形态。也就是说，政策设计或制定较少考虑目标群体的利益、权利，并且在政策实施中亦较为苛刻和严厉。

相比较而言，在“和谐社会”建设阶段，中国城市政府的摊贩监管实践更多呈现

为一种“强政策—软措施”①“软措施”并不意味着执法一定很温和。实际上，在2002年至2012年这个时间段中，常常出现针对摊贩的城管暴力执法行为。在此，软措施更多是指既有的成文规则得不到严格的执行，它既可以表现为超越规则而“暴力执法”，也可以是脱离规则而“不作为”，等等。的政策形态。换言之，政府在制定摊贩政策时较少考虑目标群体的权利、利益和诉求；与此同时，在政策实施过程中对其予以妥协、包容甚至默许违法，等等。换言之，基于上表，我们可以得出这样的判断：同市场经济建设初期相比，和谐社会建设时期中国城市政府的摊贩监管最大的变化在于政策执行或执法上的调整。这种“定位”是富有意义的，它使得研究者在考察中国城市摊贩监管中的政府行为时，可以有意识地从政策形态的角度出发，重点考察城市政府在政策执行中所呈现出来的边缘性治理“技艺”。

* 孙志建，管理学博士，上海行政学院公共管理教研部讲师。主要研究领域：政府监管、危机管理、城市治理、组织理论与公共政策理论。