中国生态移民风险：关于类型、特征与治理的思考*

2014-02-09 02:57李文君

中国社会公共安全研究报告 2014年1期

赵巍黄杰李文君

中国生态移民风险：关于类型、特征与治理的思考
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赵巍黄杰李文君**

生态移民是一项复杂的系统性工程，内部蕴含较多风险因素，我国在生态移民的实践过程中也暴露出了一系列问题。文章从社会风险角度对我国生态移民问题进行理性审视，首先，将生态移民风险从经济、政治、社会、文化和生态五种类型进行分析，指出生态移民风险的系统性、复杂性和不确定性特征，阐明风险应对的难度和风险治理的严峻挑战，主张以综合风险治理的方式积极应对生态移民风险；其次，基于IRGC风险治理框架，介绍了生态移民风险管理的有效方法；最后提出具有针对性的生态移民风险综合治理策略。以期在生态移民过程中，防范风险因素，提高政府决策质量和有效维护生态移民的成效。

生态移民；移民风险；风险治理

一、引言：认真对待生态移民风险问题

近年来，生态移民—— 作为政府应对生态环境严峻形势、解决生活贫困问题和实现可持续发展的一项重要举措—— 现象及其带来的经济、社会和政治等问题备受社会各界关注。一般认为，“生态移民是因为生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动, 以及由此活动而产生的人口迁移。”①包智明：《关于生态移民的定义、分类及若干问题》，载《中央民族大学学报》，2006年第1期。事实上，自我国宁夏从20世纪80年代初实行“异地扶贫”以来，生态移民逐渐进入了公众视线，并在近年来开始出现于《退耕还林条例》等政府文件中。综合以往学者对生态移民的定义等方面内容的研究①参见李培林、王晓毅主编：《生态移民与发展转型—— 宁夏移民与扶贫研究》，社会科学文献出版社2013年版；包智明、任国英主编：《内蒙古生态移民研究》，中央民族大学出版社2011年版；谢元媛：《生态移民政策与地方政府实践：以敖鲁古雅鄂温克生态移民为例》，北京大学出版社2010年版；李东：《中国生态移民的研究—— 一个文献综述》，载《西北人口》，2009年第1期；张小明：《西部地区生态移民研究》，西北农林科技大学博士论文，2008年；荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践—— 关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，载《中国社会科学》，2007年第5期；孟琳琳、包智明：《生态移民研究综述》，载《中央民族大学学报》，2004年第6期，等等。，本文所论述的生态移民指的是在政府主导下有组织地把生态恶化地区或自然保护区等生态环境脆弱地区的人口迁移出来，以恢复和保护生态环境，兼顾扶贫和提高经济收入的迁移活动及迁移人口。

毋庸置疑，由环境原因引发的移民现象和移民问题并非中国独有，国际上很早就有“环境难民”②Black R, Environmental Refugees: Myth or Reality, UNHCR, 2001,p.34.、“环境移民”③Hugo G,“Environmental Concerns and International Migration”, International Migration Review, vol.30,no.1 Spring,1996, pp.105-131.、“生态移民”④Aristide R. Zolberg and Peter M. Benda, Global Migrants, Global Refugees: Problems and Solutions, NewYork: Berghahn Books, 2001, pp.42-59.“环境诱发移民（联合国人口司）”、“环境被迫移民（联合国难民署）”⑤陈勇：《对西方环境移民研究中几个基本问题的认识》，载《中国人口·资源与环境》，2009年第5期。等称谓。这些称谓从不同角度表明：移民是由于外在环境突然或缓慢变化对人们生活或生存条件产生不利影响，或是出于限制人类行为保护外在生态的目的，而被迫或主动、暂时或永久离开原居住地的人，这种迁移既可以是国内迁移，也可以是国际迁移⑥UNHCR,IOM, RPG,“Statement of Principles, Environmentally-Induced Population Displacements and Environmental Impacts Resulting from Mass Migration”, Proceedings of International Symposium, April, 1996.。

生态移民问题的关键在于，它并非是简单的人口流动，而是一项复杂的系统工程⑦施国庆、言登才、周建：《生态移民社会冲突的原因及对策》，载《宁夏社会科学》，2009年第6期。；它涉及到政治、经济、社会、文化和生态等多个方面，不仅关系到移民本身，而且对迁入地居民及当地经济、社会和政治发展都会产生重要影响。我国过去50年产生了5000多万生态移民，2050年前还将有1000多万人口需要转移安置，其中约1000万在中西部地区，目前有700万贫困农民急需移民⑧梁福庆：《中国生态移民研究》，载《三峡大学学报（人文社会科学版）》，2011年第4期。。总之，当前我国的生态移民往往牵涉人口众多、涉及面广，其中利益关系复杂、迁移安置难度与潜在风险的可能性较大（参见表1）。

表1 近年来我国典型的生态移民项目

现有的研究发现，生态移民往往伴随着次生贫困化、边缘化、原社会资本流失、社会适应度降低、新生生态环境破坏等的风险。而风险与危机之间存在着因果关系，是一个“连续统”，如果任风险随意发展，则演变成危机的概率大增①张海波：《社会风险研究的范式》，载《南京大学学报》，2007年第2期。。2011年3月25—29日，云南绥江县2000多名移民因不满移民政策集体上访，阻断该县交通达五天②杨之辉：《云南绥江2千余移民集体上访引发交通堵断4天》，http://news.163. com/11/0330/15/70DG15MS00011229.html（访问时间：2013年10月7日）。。2013年3月下旬，广西漓江移民不满安置费缩水拒绝搬迁遭断电，很多村民生活受到严重影响①白宇、肖淼：《广西漓江上游建水库安置费缩水移民不满拒搬迁》，http://china.cnr. cn/yaowen/201303/t20130327_512236229.shtml（访问时间：2013年6月7日）。。

如此诸种事件，以及移民工作利益相关主体多元、利益关系错综复杂等背景，使得各级政府特别注重移民问题及其可能出现风险事件，多地出台移民群体性事件应急预案等相关文件。对生态移民政策过程来说，正视其中多种风险，并通过有效的制度建设和机制创新去进行主动预防和治理，对于减少由此带来的公共危机和实现社会动态稳定具有积极的意义。

二、生态移民（风险）的研究现状和反思

近年来，我国生态移民问题的研究呈现出如下特点：（1）研究特定区域范围内的生态移民，一是西高山、岩溶等生态环境恶化区，二是草原牧区②张丽君：《中国牧区生态移民实践、问题与政策导向》，载《开发研究》，2012年第5期。、沙漠化比较严重的地区，三是水库淹没地区（如小浪底库区③施国庆、苏青、袁松岭：《小浪底水库移民风险及其规避》，第十届世界农村社会学大会会议论文，2000年。）等几种比较典型的环境脆弱地区；（2）生态移民实施中特定过程，如移民安置模式④李锦：《四川横断山区生态移民安置模式》，载《贵州民族研究》，2007年第1期。问题的研究；（3）移民中具体的特定问题研究，如移民权益保护⑤罗海萍：《生态移民权益保护研究》，西南政法大学硕士论文，2010年。、移民法律政策⑥张云雁：《西部生态移民的相关政策法律研究》，载《前沿》，2011年第20期。和移民社会生计资本评价等。

可以看到，现有研究较多关注生态移民中呈现的具体问题及影响，或定性描述或统计分析，但从风险角度进行研究的较少，且未有效把握生态移民的系统性和复杂性特征，对生态移民风险可能引发的社会不稳定认识不足，从风险治理角度解决移民中各种矛盾的研究较少。十八大明确提出要在2020年全面建成小康社会，而生态移民将作为改善全国14个集中连片贫困区居民生产生活条件，稳步推动城镇化的重大决策。

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克提出了“风险社会”的概念和理论，明确指出风险社会呈现出有别于以往社会发展阶段的重要特征和逻辑，即从财富分配的逻辑转向风险分配的逻辑⑦[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版。。当前中国社会处于转型的关键期，这个过程中伴随着明显的社会发展不平衡、社会分化的加剧、社会越轨的普遍性和社会矛盾的突出化等多重因素的交织①朱正威、郭雪松：《跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究—— 基于组织间网络视角》，载《公共管理学报》，2011年第10期。。在社会转型的大背景下，我国社会将面临更加复杂和多样化的风险，这些风险在特定条件下会转化为危机事件，引发一系列公共安全和社会稳定的问题。

贫困和生态环境恶化是推动生态移民的核心要素，移民后新产生的贫困化、社会与文化的融合等问题又将产生新的风险，这就增大了生态移民风险的不确定性。我国生态移民规模浩大、持续时间长、涉及范围广，并暴露出一系列问题，风险的系统性、复杂性特征突出，社会冲突可能性大，需要从风险和风险治理的视角予以研究。风险治理提供了一种“关口再前移”、“防患于未然”的理念和方法②张成福、陈占锋、谢一帆：《风险社会与风险治理》，载《教学与研究》，2009年第5期。，把风险管理纳入到了可持续发展规划当中，实现对风险的一体化治理。因此，本文将从社会风险的视角去理性审视我国的生态移民风险问题，并基于风险治理综合框架对该问题的治理途径进行分析，以期对实践和理论有所裨益。

三、生态移民风险的基本类型分析

笔者采用内容分析法梳理了生态移民研究的相关文献，从风险角度阐述我国生态移民面临的问题，并将其分为经济、政治、社会、文化和生态等五种类型的风险。

综上所述，伴随着我国教育改革的不断推进，新课程标准的不断明确，初中语文教师必须改变自身局限的教学观念，通过更为科学、合理、先进的教学方法来提高课堂教学质量。作为一种新兴的教学方法，多元化教学既符合了新课程标准的要求，又能够切实培养学生的学习兴趣，促进学生自主学习，提高初中语文教学质量，让学生能够从思维方式、情感表达、知识积累等多个方面得到较大的提升，为今后的进一步学习打下坚实的基础。

（一）经济风险

经济风险与生态移民过程中的经济利益相联系。已有文献对生态移民过程中暴露的移民贫困化、收入减少、经济补偿不足、后续产业发展滞后等问题进行了研究。荀厚平认为移民迁移所获补偿并不足以弥补其损失的土地价值，并将使许多农民被隔离在社会发展进程之外，同时还产生在迁移过程中失去的财产和牲畜得不到补偿的直接风险③荀厚平：《我国经济建设中非自愿移民社会风险与控制》，载《学海》，2001年第2期。。孟琳琳、包智明发现生态移民工程在移民安置资金、生产必需基础设施建设、封禁过程方面存在资金投入不足④孟琳琳、包智明：《生态移民研究综述》，载《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》，2004年第6期。。葛根高娃、乌云巴图指出经济收益下降是诱发牧民生态移民和贯穿移民建设全过程的首要问题⑤葛根高娃、乌云巴图：《内蒙古牧区生态移民的概念、问题与对策》，载《内蒙古社会科学》，2003年第2期。。生态移民的实施，应然产生移民失去土地的现象，而迁移补偿不足、经济投入不够、后续产业发展迟滞、经济效益下降，使移民整体收入普遍减少，最终使贫困化普遍发生。

正如前文施国庆所述“成本—效益分配失衡”是造成移民社会冲突的关键原因，这种成本—效益的不均衡分配使得相对弱势的民众在生态移民过程中承担了更大的成本。经济风险是生态移民风险中的核心内容，在三峡库区移民调查中①伍黎芝：《三峡工程开发性移民与可持续发展研究》，华中农业大学博士学位论文，2000年。，移民最关心的三件事依次为家庭收入、个人收入与劳动工作，均与经济水平直接相关。由于收入转化为其他资本的灵活性最高，经济资本的增加，将给个体规避、应对风险以及困难恢复等提供信心与能力。虽然丰厚的经济补偿能够增强个体移民的动机，给予移民搬迁者以有效补偿，但移民者的生计可持续性，则要更多地依靠其自身的生计资本或生计能力。一旦移民者尤其是移民农户失去土地后，其原有的农业种植等传统生计资本流失，个体经济风险将大幅增加，从而缺乏生计的可持续性。

（二）政治风险

政治天然与权利相联系，我国生态移民的相关利益群体面临着权利得不到有效保障的风险，制度设计的不足是一个主要的原因。梁福庆认为人们对生态移民的复杂性、系统性和艰巨性认识不足，生态移民工作缺乏科学的理论指导，生态移民工程缺乏全面整体、统筹兼顾的科学规划。这引发了资金投入不足、扶持力度不够、后续产业发展落后、政府协调成本高、管理出现困难、移民发展不可持续等一系列问题。②梁福庆：《中国生态移民研究》，载《三峡大学学报（人文社会科学版）》，2011年第4期。其次，政策法规的不健全，法律介入不足，移民权益缺少根本性保障。因而移民平等享有公共财产和服务、参与政治生活、获得权利保障的社会干预机制等都难以有效实现。

此外，生态移民权利申诉救济困难，申诉救济渠道不畅通。“无救济则无权利”，移民生活困难、权利保障不够，将加剧社会不满情绪，激化社会矛盾。近年来，因为生态移民工程出现了不少上访、集访，乃至群体性事件，影响了地区社会稳定。例如，甘肃民勤县生态移民工程导致很多移民沦为“生态难民”，严重影响了当地经济社会正常发展，温家宝总理曾为此批示十余次。总之，生态移民在影响迁出地、迁入地居民及相应经济环境的同时，还对迁入地政府管理能力提出了一系列新的要求和挑战。

（三）社会风险

这里的“社会风险”是狭义的理解，它同经济、政治等风险类型是并列的，主要指与社会建设相对应的风险，具体而言，与生态移民相关的社会风险表现为：（1）移民失业：生态移民工程使农村居民丧失了原有耕作土地，多数移民自身文化素质和劳动就业能力较低，再就业面临障碍，移民失业风险非常严重。（2）原有社会资本解体：转移安置可能对原有的血缘、地缘、业缘等社会关系造成不同程度的破坏，造成个体原有社会资本的流失甚至解体，从而降低了从个体社会网络中受益的机会。（3）社会融合问题：迁移者需要在经济、心理与文化上适应新的居住地，融入新的社会环境，与迁入地居民和谐相处。（4）社会保障薄弱。许多移民地方还存在着社区服务不健全、移民群众社会保障不到位的问题，如有研究者指出在移民安置过程中存在企业与人民群众关系不对等以及由此而产生的矛盾①刘学敏、陈静：《生态移民、城镇化与产业发展—— 对西北地区城镇化的调查与思考》，载《中国特色社会主义研究》，2002年第2期。。

（四）文化风险

我国生态移民主要集中在中西部地区，有的是多民族聚居区，不同民族具有不同的语言、文字、文化、风俗和宗教信仰。有研究者在研究三峡移民安置风险时指出，生态移民工程会打乱移民群众原有的生产生活方式，打破传统的地缘关系和社会网络，改变长期相对稳定、封闭的状态。移民搬迁涉及社会经济生活结构秩序的重新调整，受经济利益、价值观念、文化习俗、生活习惯以及移民心态变化等因素的影响，社区融合将面临各种尖锐矛盾②游滨、刘敢新、彭建国：《三峡库区移民风险研究》，载《重庆大学学报（社会科学版）》，2001年第7期。。一般认为，民族、文化与宗教传统、观念习惯等问题反映认同感的差异。Douglas和Wildavsky的文化理论认为，社会成员的“文化偏差”(cultural bias)和“社会关系”(social relations)将会影响对风险的感知，产生利益相关者不同的风险认识。③Douglas M. and Wildavsky A., Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers, Berkeley:University of California Press, 1982.显然，文化因素带来的风险感知差异会直接影响到移民的行为选择，加大生态移民中的风险，因而生态移民中的文化风险因素是不容忽视的。

（五）生态风险

生态风险主要表现在资源竞争和环境破坏方面。有研究者认为大批移民迁入将产生与迁入地居民的资源争夺，影响资源环境容量，加剧人地关系紧张程度④钟水印：《西部大开发中工程性移民的风险与对策》，载《中国软科学》，2001年第1期。。由于来自生态脆弱地区的移民不熟悉城镇环境，自身文化素质和劳动技能偏低，不能适应非农化、城镇化的就业需求，移民初期仍应以农业安置为主，这将引发土地供给不足，形成土地资源的竞争；大批移民的到来，超出了迁入地环境承载量，迁入地水电基础设施和服务等，一时难以满足需求，带来资源和能源短缺风险，可能导致自然资源的过度开发，使森林植被遭到毁坏。此外，由于搬迁后个体可能在经济、政治、社会、文化等方面面临风险与压力，选择放弃迁入地生活，出现大量返迁或回迁现象，不仅造成搬迁过程资源的浪费，也并未有效减轻原居住地生态负担。

四、生态移民风险的特征及其治理策略

（一）生态移民风险的主要特征

系统性。风险社会背景下，风险往往经由社会结构环境与个体心理环境放大，风险事件产生“涟漪效应”，往往对某地区、行业或部门等产生多重影响。生态移民过程，从地域上说，涉及众多的迁出地区与迁入地区。从生态移民政策本身来说，是一个从政策制定到执行的系统过程，其中又涉及政策系统内部与政策环境的风险识别、风险评估、风险控制与管理。

复杂性。它取决于生态移民的系统规模和系统结构。生态移民过程使移民、迁入地居民、移民管理机关、迁入地政府皆成为利益相关者。更加庞大的人口规模，各群体间、群体内部的异质性，将使利益格局纷繁复杂，冲突方面的可能性与风险识别和评估的复杂性增加。

不确定性。移民社会风险是严重社会问题的潜在形式，是严重社会问题发生的前兆①钟开斌：《风险管理：从被动反应到主动保障》，载《中国行政管理》，2007年第11期。。就转型期中国社会而言，风险核心来源为制度转型，缺乏新制度、新方法应对新风险或者现有制度能力不足以解决风险，都使得移民工作的推进与移民的生计可持续性存在不确定性。

（二）生态移民风险治理：基于风险治理综合框架

为实现生态移民风险的有效控制，必须进行风险的识别、估测、评价和管理，通过事前防范和处置，达到以最小的成本获得最大安全保障。在风险社会背景下，风险治理被认为是遏制危机态势、缓解风险局面、保障社会运行、维护长治久安的有力武器，它在思想观念、体制机制、方式方法和保障条件方面提供了一种综合治理模式。

图1 IRGC风险治理综合框架

目前最具代表性的是国际风险治理委员会（IRGC）提出的风险治理综合框架（如图1）①IRGC，“Risk Governance—Towards an integrative Approach”, IRGC White Paper, No.1, 2005.，该框架包括五个主要步骤：（1）预评估；（2）风险评价；（3）风险特征描述和评估；（4）风险管理；（5）风险沟通。框架中的各步骤共同组成了一个循环往复的连续过程，风险沟通在整个过程中发挥着核心作用。IRGC风险治理综合框架已得到许多国家所重视和采用，对于降低生态移民风险同样有着很好的应用前景。

具体说来，预评估是生态移民风险治理的起点，这一步着重风险的早期预警和问题的确定，会考虑到不同利益相关者面对风险的差异性及其相互作用，进而对风险与收益、如何衡量风险、外部环境作用等进行分析，帮助认识生态移民风险态势和可能演变后果。第二步，风险评价，是在完成信息和知识的集成后，对风险进行测度，测量风险值的大小，确定风险能否被承受以及有何应对策略。第三步，风险特征描述与评估，是在科学事实和社会价值综合评估的基础上，对风险进行评估。对“可接受”风险，则无需化解措施；对“可容忍”风险，可以继续进行但需要考虑风险化解措施；对“不可容忍”风险，则应进行重新修正或放弃。第四步，风险管理，要求对所有可容忍的风险都进行风险管理，设计和应用相关措施以避免或降低风险。而风险沟通，则是贯穿于风险治理全过程的，它是在风险管理中建立各主体相互信任的关键。

基于IRGC风险治理综合框架，生态移民工程的风险源和脆弱性态势将被掌握，找到现实运行中的薄弱环节；通过科学的治理途径实现对风险的有效管理，从源头上消减风险以及由风险引发社会冲突和不稳定的可能性；这将为生态移民的有效推进奠定更加坚实的基础，也有助于从根本上推动科学发展和切实维护社会稳定（具体思路，参见图2）。

图2 移民风险及风险治理示意图

（三）生态移民风险综合治理的具体策略

一是强化风险意识与风险治理观念。决策者和社会成员都应进一步改变在风险认识上的偏差，接受风险的普遍存在性和社会常态性。而这种风险特性与态势，要求政府工作人员，尤其是基层工作人员，能够强化风险意识、危机意识和忧患意识。能直面风险、接纳和包容风险，具有迅速有效防范风险、合理规避与应对风险的能力，同时也应争取利用风险在社会冲突中的“社会安全阀”的功能，形成正确的风险治理观念。

二是建立健全生态移民风险评估机制。根据IRGC风险治理框架的观点，风险评估过程是实现风险治理的关键性环节，它包含着风险识别、风险分析与风险评价。显然，生态移民会给不同的利益相关者带来利益与风险的不均衡分配，将产生不同的利益、机会与危害结果。风险评估的主要目的就是要弄清楚生态移民的潜在危害和负面影响是什么，损害发生的普遍性和持续时间，以及是否引起社会矛盾或群体性冲突等问题。在我国淮安、上海等部分地区已发展起具有各自特点的社会稳定风险评估方式与方法，并将其应用、嵌套至项目决策过程中，没有通过社会稳定风险评估的项目，至风险排解前，暂缓或不再开展，从而在一定程度上消解了风险向危机转化的机会，积极处理已有问题。因此，风险评估机制的建立是实现生态移民风险评估与应对的重要前提，更重要的是在风险评估机制的制度实践中去有效评估和应对风险。

三是完善生态移民风险治理体制机制。风险治理是一个连续不断的动态过程，需要一整套有效的运行机制，形成制度保障。（1）决策机制：生态移民工程在不确定性和压力面前，应将风险纳入到日常决策和行动中来，逐步适应和优化风险决策，这对于生态移民风险治理意义重大。（2）沟通机制：在生态移民中做好风险沟通工作，对于群众了解政策、增强政府威信、疏导公众情绪、减少破坏性社会冲突等将起到很大的作用。（3）公众参与机制：在生态移民工程中建立公众参与机制，用心倾听公众的声音，不断修正政策决策和具体实行过程中的偏误，有效反映群众意见，对于降低生态移民风险具有重要意义。（4）问责机制：生态移民过程中，明确相关各方责任，建立责任落实和责任追究机制，能够避免可能导致的混沌局面。

五、结语

生态移民是调节生态环境容量与人口经济发展的重要杠杆，也是一项长期而艰巨的事业。在生态移民过程暴露出的各种问题也是社会矛盾和风险因素不断累积的过程。进行生态移民风险的综合治理无疑有利于提高政府决策质量，有利于实现生态移民的效益；同时防止风险向危机的转化，减少社会冲突的产生，推动科学发展和创造社会稳定。当前，在转型社会和风险社会的双重背景下，我国生态移民问题的产生和长期存在将是一种客观现实，由此而导致的各种风险也将长期存在。因此，当前从综合风险治理的视角与国家治理的战略高度去审视并研究生态移民风险问题就具有十分重要的现实意义，而其应用前景同样值得去作进一步探索。

2013年国家社会科学基金青年项目（13CZZ032）、中国博士后科学基金第54批面上资助项目（2013M542332）和2012年西安交通大学“新教师科研支持计划”资助项目。