企业民主管理立法宗旨、责任主体及其他*

杨冬梅(中国劳动关系学院工会学院，北京100048)

企业民主管理立法宗旨、责任主体及其他*

杨冬梅
(中国劳动关系学院工会学院，北京100048)

党的十八大提出“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”，此举必将为我国企业民主管理制度的健全和完善提供新的机遇。在民主管理立法中，要进一步加强党的领导，推进基层民主建设，重视区域(行业)职工代表大会和民主恳谈会、劳资协商会、职工议事会等其他企业民主管理形式建设，明确法律责任，增强法律的刚性，逐步推进企业民主管理法制建设。

企业民主管理;立法宗旨;责任主体;法律责任

2012年，中纪委、中组部、全国总工会等六部委制定了《企业民主管理规定》，该规定全面规范了我国的企业民主管理制度，在打破所有制界限、职工代表的构成等方面均有重大突破，丰富了我国企业民主管理的形式和内容。

《企业民主管理规定》的出台，一定程度上解决了立法的欠缺，满足了实践对立法的需要，但由于它只是一个部门规章，立法层次不高，缺乏必要的强制力，同时内容也略显单薄，结构也较为简单，与实践要求相比仍然存在差距，因此社会上对制定国家层面的企业民主管理立法的呼声仍然很高。实际上，改革开放以来，我国企业民主管理工作已经取得了长足的进步，相关立法也有了长足的进展，据统计，我国已有20多个省市自治区制定了企业民主管理的地方性法规。这些地方性法规为企业民主管理专门立法提供了可资借鉴的经验。党的十八大报告在谈到企事业民主管理时特别提出，“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”，以“健全”取代过去的“完善”，表明十八大以后，我国企事业民主管理将迎来一个新的发展时期，同时也为企业民主管理立法提供了良好机遇。

那么，未来企业民主管理立法应当如何制定呢?如何结构其框架，应当着重解决哪些问题?具体条文又该如何规定?本文拟结合《企业民主管理规定》和部分有代表性的企业民主管理地方性立法，就企业民主管理立法面临的一些问题谈一点看法。

一、关于立法宗旨

立法宗旨通常由立法目的和立法依据构成，是立法中一个带有根本性的问题。当前民主管理地方性立法和其他规定在立法依据方面差别不大，但是在立法目的上，则存在着细微差别。

分析起来，大致有三种情况，分别是:(1)仅仅包括“双维护”，即一方面要维护和保障职工的权益，另一方面要维护企业的利益，如《山西省企业民主管理条例》表述为“为保障企业职工行使民主管理的权利，促进企业健康发展”。(2)在前者的基础上，加上“构建和谐劳动关系”的内容，如《江苏省企业民主管理条例》“为了建立稳定和谐的劳动关系，保障职工民主权利，促进企业发展”，《浙江省企业民主管理条例》包括了“保障职工民主权利”，“构建和谐劳动关系”，“促进企业健康发展”三项内容。(3)在前二者的基础上增加了“加强基层民主政治建设”的内容，如《企业民主管理规定》中，既包括“支持职工参与企业管理，维护职工合法权益”、“促进企业持续健康发展”和“构建和谐劳动关系”三项内容，又增加了“加强基层民主政治建设”第四项内容。

与前述一些地方的立法相比，《企业民主管理规定》包括了4个方面的内容，其一，“维护职工合法权益”;其二，“促进企业持续健康发展”;其三，“构建和谐劳动关系”;其四，“加强基层民主政治建设”，和上述地方性法规相比，对企业民主管理的认识更为深入，表述也更为全面。党的十六大提出了“扩大基层民主，是发展社会主义民主的一项基础性工作”，党的十七大报告、党的十八大报告都将企事业民主管理作为基层民主的一项重要内容加以强调。党的十八大报告也将企事业民主管理放在了“完善基层民主制度”一节中，这表明，企业民主管理已是我国基层民主制度建设的重要内容。

事实上，企业民主管理是我国基层民主制度的题中应有之义，因为在企业中实行民主管理，所要维护的不只是职工的经济权益，更重要的是维护他们的民主政治权利。因为在企业中实行民主管理，是我国的性质和社会制度所决定的，是工人阶级的领导地位决定的，也是宪法和法律赋予工人阶级的一项合法权利。《工会法》第5条规定，要发挥广大职工“国家主人翁的作用”，使他们能够通过各种途径和形式，参与管理国家事务。所以，只有进一步加强和改进企业民主管理，职工的民主权利才能得到保障，才能最广泛地动员广大职工积极投身社会主义现代化建设事业，才能使他们成为实现中国梦的主力军。

由此可见，《企业民主管理规定》对于立法宗旨的表述，与前述地方性立法相比有着更为优越的地方，在未来的企业民主管理立法中除了“维护职工合法权益”，“促进企业持续健康发展”，“构建和谐劳动关系”三项为地方性立法普遍认可的内容外，应当增加“加强基层民主政治建设”这一重要内容。

二、关于责任主体

企业民主管理的责任主体包括企业、职工、工会、政府、党组织等。无论是地方性立法还是《企业民主管理规定》都对此做了规定。

企业。对于企业的责任，各地的表述虽然基本一致，但是也有不同。如浙江，除了一般的制度建设要求之外，还规定“企业还可以采用民主恳谈会、劳资协商会、职工议事会等形式，开展民主管理活动”。湖北、浙江都规定，企业必须“为职工参与民主管理提供必要的条件和经费保障”。《企业民主管理规定》则包括了“企业代表组织应当推动企业实行民主管理，促进企业健康发展”的内容。对于企业来说，因为实行民主管理的目的之一是“促进企业健康发展”，因此承担其应尽的责任，提供“必要的条件和经费”应当也是企业所乐意为之的。

职工。各地方性立法和《企业民主管理规定》对于企业职工责任的要求基本一致，职工一方面要依法行使法律赋予的民主权利，同时他们也必须支持企业的生产、经营和管理。

工会。工会的责任分为企业工会的责任和上级工会的责任。对于企业工会来说，它的主要职责是组织企业职工依法开展民主管理，切实维护广大职工的合法权益;对于上级工会来说，它主要发挥对企业工会和职工的“指导和帮助”作用，同时还对企业民主管理的实施进行监督。湖北省还规定了地方总工会、产业工会的职责，主要是“指导、协调和监督”。”浙江省的规定中不仅包括地方总工会、产业工会，还包括了乡镇工会、街道工会等。

政府。《企业民主管理规定》对政府在企业民主管理中的地位和作用作了明确规定，政府的相关部门主要包括“各级人民政府国有资产监督管理机构和监察机关等”;主要职责是对企业民主管理工作“进行指导、检查和监督”，而一些地方规定的内容则更加丰富，如浙江所涉及的政府部门包括“县级以上人民政府及其人力资源和社会保障、国资、经信、监察等有关部门”。

党组织。党组织在企业民主管理中如何发挥作用，地方性法规几乎没有规定，而在《企业民主管理规定》中内容却很丰富。《企业民主管理规定》第2条规定“企业民主管理工作应当坚持党的领导……企业党组织应当加强对民主管理工作的领导和支持。”第7条规定了参与企业民主管理的部门，主要是“各级党委纪检部门、组织部门”，其职责主要是“对企业民主管理工作进行指导、检查和监督。”

企业民主管理中如何发挥党的作用问题，在有关职工董事职工监事、厂务公开等相关文件中多有阐述。《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确指出:“董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，可依照党章及有关规定进入党委会;党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设”。“党组织按照党章，工会和职代会按照有关法律法规履行职责。”中央及国务院办公厅关于实行厂务公开制度的《通知》中明确规定，“企业实行厂务公开要在企业党委领导下进行”，“各级党委组织部门要把推行厂务公开作为企业党建工作的重要内容，将实施情况作为考核企业领导班子和领导人员的重要依据，并与奖惩任免挂钩”。

关于党组织在民主管理中的作用是否在立法中明确的问题，有两种意见，一种认为，地方性法规不宜规范党组织的地位、作用，可以通过相关文件对基层党组织在民主管理工作中的保障、监督作用等另行做出规定，一种认为应当在立法中赋予党组织在企业民主管理工作中的法律地位。在立法中是否能对党的作用进行规定，从以往的立法来看，是完全可以的。如《工会法》第4条规定，“工会必须……坚持中国共产党的领导”，《企业法》第8条规定“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”，《公司法》第19条规定:“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”所以，为加强党在企业民主管理中的领导，在未来立法中对党组织的作用进行规定是完全可行的。

三、关于企业民主管理的其他形式

当前的企业民主管理理论和实践，一般都将职工代表大会制度、厂务公开制度和职工董事职工监事制度作专章规定。但是也有些地方性立法的内容不同。有的不仅将“区域、行业职工代表大会”、“平等协商”纳入，而且做了专章规定。那么，区域、行业职工代表大会制度、平等协商制度是否应当纳入企业民主管理立法之中呢?

在《江苏省企业民主管理条例》中，对区域、行业职工代表大会制度作了专章规定。第15条规定了适用范围，即“在小企业比较集中的区域”，开展民主管理活动的主要方式主要是“召开区域或者行业职工代表大会”，而“乡镇、街道、村、社区、开发区、工业园区工会等区域工会或县级以下行业工会”则负责企业职工参与企业民主管理的组织工作。该《条例》的第16条对区域、行业职工代表大会的“职权”作了规定，第17条则规定了区域以及行业职工代表大会代表的“选举办法”。

区域以及行业职工代表大会，是指县级以下一定区域或性质相近的行业内若干尚不具备单独建立职工代表大会制度条件的中小企业实行民主管理的制度，是本区域(行业)内职工参与民主管理的基本形式。它是为了适应非公有制中小企业快速发展而发展起来的一种企业民主管理的新的形式，对于维护区域、行业内小企业民主管理制度建设，切实维护职工合法权益，具有十分重要的意义。由于很多非公企业属于小型企业，不适合搞职代会，“如崇文区2005年有400多家非公企业，民主管理制度的建制率达到了74%，但建立职代会制度的只有91家，仅占22.8%，并且大都是25人以上规模的企业”，因此建立区域、行业职工代表大会势在必行。

2010年9月，全国总工会专门下发了《关于推行区域(行业)职工代表大会制度的意见(试行)》，对推行区域(行业)职工代表大会的意义、原则、职责等作了全面部署。党的十八届三中全会《决定》指出，公有制经济和非公有制经济“都是社会主义市场经济的重要组成部分”，为非公经济的发展提供了良好的发展机遇。今后，随着非公经济的不断发展，小型企业会越来越多，对区域(行业)职工代表大会的需要也将变得越来越大。因此，在立法中对区域(行业)职工代表大会制度进行专章规定，应当是符合社会经济发展趋势的。

在平等协商制度方面，《浙江省企业民主管理条例》对平等协商制度进行了专章规定，主要规定了一些原则性问题，具体内容则适用《浙江省集体合同条例》。那么，企业民主管理立法中是否应当将平等协商制度纳入其中呢?

从广义的角度看，平等协商制度也是企业民主管理的一项内容，但是从狭义的角度看，民主管理则多指高层参与，更多地强调职工对企业决策的影响，它除了对于职工利益有关的事项进行决策，还对企业经营发展等重大问题参与决策。如西方学者对工人参与概念的理解中，更多的是强调工人对企业决策的影响，强调“劳资共决”、工人自治、职工对企业组织管理施加影响等，其核心是工人要求分享过去仅仅由资方享有的某些决策权。在我国，强调得更多的是，“民主管理”是一种与社会主义制度相联系的管理形式，“带有明显直接管理性质。”因此，无论在西方市场经济国家或是我国，通过工人参与或者民主管理所进行的决策，是一种无须经过协商谈判而达成的，而是直接参与了决策的讨论或者研究。

而平等协商则是指职工方与企业方就有关企业生产经营和职工利益的事务，平等地交涉、对话和商讨，以实现相互理解和合作，并在可能的条件下达成一定协议的活动。这里，强调的是平等地交涉、对话和商讨，带有契约性质，在国外往往需要通过罢工等作为谈判的压力手段。一旦集体合同签署，则成为对企业和职工双方都具有法律约束力的契约。

由于民主管理和平等协商存在上述差别，大多数地方性立法都未将“平等协商”作为立法内容，而是单独进行立法。《企业民主管理规定》采取的也是同样的做法。因此，无论从理论和实践来看，平等协商不作为企业民主管理立法的内容应当更为恰当。

在企业民主管理中，还有诸如“班组民主管理”、“职工议事会”、“民主恳谈会”、“值班厂长制度”等形式，虽然形式比较简单，但是却具有基础性、全员性、直接性和渗透性的特点，程序简易灵活、成本较低，能够在一定程度上保证职工知情、监督、建议等民主管理权的落实，是职代会制度等民主管理制度的有益补充。这些民主管理形式，有的经过了长期的实践检验，有的还在探索之中，而且随着实践的发展，还将有更多的形式被探索出来。有专家建议，“法规可以对这种程序相对简易的会议形式加以规范，如规定其权限、会期、议事规则等基本内容，形成制度，供规模较小的非公企业选择适用。”《浙江省企业民主管理条例》在“总则”中也规定:“企业还可以采用民主恳谈会、劳资协商会、职工议事会等形式，开展民主管理活动。”因此，在立法中将这些形式纳入，对于发展、完善和丰富企业民主管理的形式将起到积极的推动作用。

四、关于法律责任

为了解决企业民主管理刚性不足的问题，大多数地方性立法都对法律责任作了规定，相比之下，《企业民主管理规定》有关法律责任的规定相对薄弱，没有专章规定，而是散见于各章的规定之中，仅在第30条、第46条中分别对职工代表、职工董事职工监事的保护作了规定。

2007年，国务院曾计划制定《企业民主管理条例》，全国总工会承担了该条例的调研和初稿起草工作。在《企业民主管理条例》初稿中对法律责任作了专章规定，该条例初稿对“企业(包括企业经营管理者)、职工、工会(包括企业工会和上级工会)以及有关政府部门”等企业民主管理各相关主体应承担的责任做出了明确规定，极大地增强了法规的刚性。这说明对于企业民主管理法律责任进行规定已经是大势所趋。因此未来统一立法中，应当对法律责任作出明确规定。

地方性立法有关法律责任的规定大致包括以下5个方面:第一，企业拒绝召开职工代表大会等。如江苏省规定了3种情形:一是拒绝召开职代会，二是拒不执行职代会依法作出的决议，三是阻挠职代会代表依法履行职责。第二，“压制、阻挠和打击报复”职工、职工代表、工会工作人员“行使民主管理权利”，如湖北规定，如果企业有上述行为，有关部门“应当及时依法处理”。第三，妨碍、阻挠工会履行职责。如江苏省规定了两种处理办法，一是地方总工会“要求其改正”，二是“拒不改正的”，工会可以“提请劳动行政部门予以处理”。第四，政府有关部门工作人员在企业民主管理工作中“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”。如山西省规定，政府有关部门工作人员如果有上述行为，由同级人民政府或有关部门依法给予行政处分或者承担刑事责任。第五，企业工会，企业工会工作人员、职工代表不履行职责。对于上述行为，湖北规定“责令限期改正”、“依法予以罢免”等处罚措施。

在处罚措施方面，各地情况也不尽相同，尽管都对企业、企业法定代表人或者主要负责人以及其他责任人员的责任作了规定，但在覆盖范围、处罚力度等方面差别很大，有的处罚力度较大，有的比较轻微。总的来看，法律责任应当包括行政责任、刑事责任，也应当包括民事责任，这样才能保证企业民主管理制度的有效实施。

［1］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，人民日报重要报道汇编［C］.北京:人民日报出版社，2012.

［2］《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，中国共产党新闻网http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/ 71382/71386/4837883.html.

［3］《中共中央办公厅国务院办公厅关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，中国共产党新闻网http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182143/ 10993637.html.

［4］邹维萍，张丽娟.企业民主管理立法的难点问题研究［J］．北京市工会干部学院学报，2006，(3).

［5］杨体仁，李丽林编著.市场经济国家劳动关系——理论.制度.政策［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2000.

［6］程延园.对企业民主管理立法的几点思考［J］.北京市工会干部管理学院学报，2006，(3).

［7］王娇萍.《企业民主管理条例》初稿已成［N］.工人日报，2008－08－29.

On the Legislative Principle，Responsible Party and other Issues of Democratic Management

Yang Dongmei
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

The 18thCPC National Congress puts forward that“to improve the democratic management system with Workers’Congress as the basic pattern in enterprises and public institutions”.It will be the new opportunity of improving and enhancing democratic management system in enterprises.The legal system construction of democratic management must be enhanced through strengthening the Party’s leadership，improving democratic construction at the grassroots level，paying more attention to regional or industrial Workers’Congress，labor－capital consultation，Workers’Council and other democratic management patterns.

democratic management;legislative principle;responsible party

F272.93;D412.6

A

1673－2375(2014)02－0018－05

［责任编辑:刘晴］

2014－02－28

杨冬梅(1962—)，女，云南昆明人，教授，中国劳动关系学院工会学院院长，主要从事工会理论、民主管理、

工会和劳动法律等研究。

本文为中国劳动关系学院院级科研项目“新形势下健全企业民主管理制度研究”(项目编号14YY007)阶段性成果。